L’enquête préalable dans la procédure d’expropriation

L’enquête préalable dans le cadre d’une expropriation pour cause d’utilité publique

L’enquête préalable est une des étapes de la phase administrative de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

L’enquête publique a pour but de réunir les informations relatives au projet d’expropriation et de recueillir l’opinion du public en vue de déterminer si le projet est réellement d’utilité publique.Voici un schéma de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. On distingue la phase administrative (enquête préalable, DUP…) et la phase judiciaire (ordonnance d’expropriation…).

A) La constitution du dossier d’enquête publique

Il doit être constitué par l’expropriant avant qu’elle ne débute. Le contenu de ce dossier est précisément fixé à l’article R.11-3 du Code de l’expropriation.

• Il doit d’abord comporter une notice explicative qui doit expliquer l’objet de l’expropriation (le projet que veut réaliser la personne publique) et justifier le projet retenu ; le juge considère que l’administration n’est pas tenue de protéger les contre-projets présentés par des personnes extérieures à l’administration, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 juin 1983 Commune de Montfort.

• L’administration doit procéder à une appréciation sommaire des dépenses afin que les habitants puissent évaluer le coût global de l’opération ; le juge va censurer les appréciations manifestement sous-estimées, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 1998 Association pour la conservation du site de Bollene, ainsi que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 11 décembre 2007 Masse.

• L’administration doit également intégrer au dossier un plan des travaux et un plan de situation del’ouvrage, ainsi que les caractéristiques principales des ouvrages principaux.

• Le dossier doit comporter une étude d’impact ; c’est un document qui a été institué par une loi du 10 juillet 1976 ; ce n’est pas un document propre aux expropriations, mais qui doit précéder tous les projets susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, et il a été rendu obligatoire pour tout dossier d’enquête publique.

•L’étude d’impact a été récemment modifiée par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, laquelle modifie le régime des études d’impact ; en réalité, cette loi n’a pas fondamentalement modifié le régime de l’étude d’impact en matière d’expropriation (l’objet de la loi étant d’étendre le champ des projets concernés par cette obligation d’étude d’impact). Désormais, le contenu des études d’impact est fixé à l’article L.122-1 et suivants du Code de l’environnement. Elle doit comporter :

■ une analyse de l’état initial du site,

■ une analyse des effets du projet sur l’environnement (faune, flore, eau, air, climat),

■ une analyse des méthodes de prévention utilisées pour évaluer les effets du projet,

■ les mesures envisagées pour supprimer ou réduire les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et la santé.

La loi du 12 juillet 2010 a néanmoins apporté deux nouveautés :

■ désormais, l’autorité expropriante devra transmettre l’étude d’impact pour avis à l’autorité administrative compétente en matière d’environnement, c’est-à-dire le Ministre, dont il faudra tenir compte au moment de l’adoption de l’acte déclaratif d’utilité publique ;

■ dans le contenu de l’étude d’impact, l’administration est désormais obligée d’exposer «une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées et une indication des principales raisons de son choix eu égard aux effets sur l’environnement ou la santé humaine» ; concrètement, cela va obliger la personne publique à présenter les contre-projets. L’inconvénient pour l’administration est la perte de temps et l’accroissement des délais généré. Le problème est que ne vont être étudiés ici que les contre-projets fondés sur des atteintes environnementales au projet de l’administration, et pas sur d’autres atteintes. Le juge censurera évidemment tout dossier d’enquête public présenté sans étude d’impact ; il admettra néanmoins de légères insuffisances dans l’étude à la condition qu’elles ne revêtent pas un caractère substantiel ; c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 juillet 2004 Comité de réflexion anti-nucléaire.

• Le dossier d’enquête publique doit comporter un résumé non technique du projet ; cette pièce est extrêmement importante pour l’information du public. L’effet de la loi du 12 juillet 2010 sera d’accentuer le contrôle du juge à son propos.

B) Le déroulement de l’enquête publique

Conseils bibliographiques

• Jégouzo, La réforme des enquêtes publiques et la mise en oeuvre du principe de participation, AJDA 2010, p.1812

Le dossier d’enquête publique constitué par l’expropriant est ensuite transmis au Préfet et celui-ci dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider d’ouvrir ou non une enquête publique ; s’il le fait, il doit prendre un arrêté d’ouverture d’enquête publique. Celui-ci doit être publié suffisamment tôt pour permettre aux administrés de s’informer utilement.

Pourtant, le juge a considéré que la publication tardive (en l’espèce, moins de huit jours avant le début de l’enquête) de l’arrêté d’ouverture n’était pas illégale : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 mai 2008 Commune de Cambon.

Cette enquête publique est obligatoire avec une seule exception : les projets qui tiennent à la défense nationale.

Le public n’intervient qu’après la publication de l’arrêté, il en est informé de manière trop tardive : il est bien trop tard pour qu’il propose des contre-projets, des solutions alternatives.

Le droit français est en décalage avec la Convention d’AARHUS, signée en matière d’environnement, et le droit communautaire, et plus particulièrement une directive de 1985 qui impose aux Etats membres plusieurs obligations en matière de participation du public aux projetsaffectant l’environnement. Celle-ci insiste sur un point : il faut faire des enquêtes publiques, mais elles n’ont de sens et ne sont utiles que si elles interviennent suffisamment tôt dans l’élaboration du projet. Il faudrait qu’il y ait déjà une première enquête publique avant même le dossier d’enquête publique. Le Conseil d’Etat, dans un rapport rendu en 2006, avait relevé l’incompatibilité du droit français avec la directive communautaire de 1985.

La loi du 12 juillet 2010 a là aussi modifié le droit des enquêtes publiques ; là encore, s’agissant du domaine étudié, l’impact de la loi est assez relatif car l’effet de cette loi est d’étendre le champ d’application des enquêtes publiques, lesquelles avaient toujours lieu en matière d’expropriation depuis 1976. Le changement de dénomination et la renumérotation ne rendent pas les jurisprudences antérieures obsolètes.

1. Les deux formes d’enquête publique

Il existe deux formes d’enquête publique en matière d’expropriation :

• la première figure à l’article L.11-1 du Code de l’expropriation, elle correspond à ce que l’on appelait avant 2010 l’enquête de droit commun ; elle est menée pour tous les projets d’expropriation qui n’ont pas d’effet sur l’environnement ou la santé ; elle est d’une durée minimale de quinze jours ;

• la seconde figure à l’article L.123-1 du Code de l’environnement, elle correspond à ce que l’on appelait avant 2010 l’enquête publique démocratisée, qui avait été instituée en 1983 ; elle est requise pour tous les projets d’expropriation qui ont un impact sur l’environnement ; elle est d’une durée minimale de trente jours.

Depuis la loi du 12 juillet 2010, la personne publique a le droit de faire une enquête Code de l’environnement (c’est-à-dire la deuxième) pour des projets où n’était requise qu’une enquête Code de l’expropriation («qui peut le plus, peut le moins»). Auparavant, c’était interdit par le juge.

L’enquête publique est menée soit par un commissaire enquêteur soit par une commission d’enquête en fonction de l’importance du projet. Ce sont des experts dont la liste est fixée et établie par le Président du tribunal administratif territorialement compétent qui désignera, pour chaque enquête publique, le ou les commissaires(s) enquêteur(s) compétent(s). Le Président du tribunal administratif n’est pas libre de désigner qui il veut, mais ce n’est pas l’administration qui choisit.

Ces experts sont des professionnels de la construction, de l’urbanisme, de l’environnement ; ce sont souvent des personnes ayant une certaine expérience. Ces commissaires doivent présenter des garanties d’indépendance et d’impartialité vis-à-vis de l’administration et du projet lui-même. Ils ne doivent pas faire partie de l’administration expropriante et ne doivent pas participer ou avoir participé au contrôle de cette administration (magistrat de la Chambre régionale des comptes). Ils ne doivent pas avoir d’intérêt ou de préjudice à l’expropriation poursuivie. Ils sont rémunérés.

Une fois le commissaire enquêteur désigné, le public peut prendre connaissance du dossier d’enquête publique et formuler toutes observations, lesquelles seront consignées dans un registre tenu par le commissaire. Il peut, s’il le souhaite, écouter en audition certaines des personnes ayant formulé des observations et organiser une ou plusieurs réunions publiques pour que le public puisse débattre du projet avec l’administration.

Une fois le délai d’enquête clos (quinze ou trente jours minimum), le registre sera clôturé par le commissaire qui devra rédiger un rapport assorti de conclusions motivées dans lesquelles il émet un avis favorable ou défavorable à l’expropriation. Le commissaire n’a pas l’obligation de répondre à chacune des observations formulées dans le registre par le public.

2. Le cas particulier des grands projets nationaux d’infrastructures : la Commission nationale du débat public (CNDP)

La Commission nationale du débat public a été instituée par la loi Barnier du 2 février 1995. Elle est compétente uniquement pour les grands projets d’envergure nationale. Elle doit instaurer une discussion le plus en amont des grands projets.

Elle n’a aucun pouvoir de décision et son influence reste donc assez limitée, mais depuis sa création, elle a examiné une trentaine de projets et dans quelques cas, son intervention a abouti :

• soit à l’abandon de projets apparus inopportuns après discussion publique,

• soit à des modifications du projet pour tenir compte des propositions des associations.

La loi Grenelle II va dans le sens de l’accroissement du rôle de cette commission.