OSCE : organisation de la sécurité et de la coopération en Europe

L’organisation de la sécurité et de la coopération en Europe (OSCE)

 L’OSCE est une organisation de sécurité ayant 56 Etats participants et 12 Etats partenaires pour la coopération (région méditerranéenne et asiatique). Selon le mécanisme de prise de décision, tous les Etats participants sont représentés sur une base égale de vote. Selon le droit international, l’OSCE n’est pas une organisation de droit juridique et ses décisions ne lient pas les Etats membres de point de vue légal, mais constituent un engagement politique.

OSCE est l’unique organisation pour la sécurité en Europe et est considérée comme un accord régional pour la sécurité au sens du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, étant un premier instrument pour l’alerte précoce, la prévention de conflits, la gestion des crises et du relèvement post-conflit dans les régions affectées. 

• 1. La création de l’OSCE

 Cette organisation tire ses origines de la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), qui se voulait une instance multilatérale de dialogue des négociations entre l’Est et l’Ouest. Mais pour contribuer à la gestion des changements historiques en Europe, et pour répondre aux nouveaux défis issus de la fin de la guerre froide, cette conférence s’est transformée en organisation.

1. A l’origine de l’OSCE : la CSCE

 L’histoire de la CSCE se confond avec celle de la sécurité européenne depuis l’après-guerre. En effet, en l’absence d’un traité de paix formel entre l’Allemagne et ses 4 vainqueurs, le sort de l’Europe est resté en suspens durant de nombreuses années. On fait parfois remonter l’origine de la CSCE à la conférence quadripartite de Berlin entre la France, la Grande-Bretagne, les États-Unis, l’URSS, de février 1954, et à la proposition soviétique faite à cette époque d’un pacte européen de sécurité collective. C’était une manoeuvre de l’URSS qui voulait éviter le réarmement de l’Allemagne et que la RFA rejoigne l’alliance atlantique. Mais ce fut un échec.

En 1955, fut signé le pacte de Varsovie.

Mais c’est surtout au cours des années 60, lors de la détente est/ouest, que l’idée d’une conférence paneuropéenne est vraiment apparue.

1. La mise en place progressive d’une conférence paneuropéenne

 Au cours des années 60, l’URSS ne cesse de multiplier les propositions pour la tenue d’une conférence sur la sécurité européenne. En juillet 1966, le pacte de Varsovie adopte à Bucarest une déclaration visant à consacrer la division des deux Allemagnes (RFA/RDA) et dans sa déclaration, le pacte de Varsovie appelle à la dissolution des deux alliances militaires afin de les remplacer par un nouveau système paneuropéen de sécurité collective dans lesquelles les États-Unis seraient exclus. Mais cette déclaration n’a pas eu de suite.

 Le 17 mars 1969, le pacte de Varsovie propose de nouveau dans la déclaration de Budapest, la tenue d’une telle conférence. Cependant, elle modifie ses conditions en laissant entendre que les États-Unis pourraient y participer. Contrairement à l’autre, cette déclaration renonce à la dissolution des alliances.

Les États-Unis sont réticents et posent le règlement concret de la question de Berlin.

Mais le 5 mai 1969, la Finlande se déclare prête à accueillir cette nouvelle conférence dans sa capitale, Helsinki. C’est un choix astucieux car la Finlande était alors un territoire neutre (elle n’était ni membre du pacte de Varsovie, ni membre de l’alliance atlantique).

 Les Européens sont plutôt favorables à l’organisation d’une telle conférence. C’est finalement après la conclusion des accords SALT sur la limitation des armes stratégiques le 26 mai 1972, lors d’un sommet américano-soviétique, que les Américains ont levé leurs réticences. Le feu vert occidental pour la tenue de cette conférence fut obtenu le 31 mai 1972, lors d’une réunion de l’OTAN.

 Le 22 mai 1972, jusqu’au 8 juillet 1973, débute à Helsinki la phase préparatoire de la conférence. Lors de cette phase préparatoire, il a été décidé que la conférence se ferait en trois temps :

– une phase initiale, marquée par la réunion des ministres des affaires étrangères pour lancer la conférence.

– une deuxième phase en commission et sous-commission.

– une troisième phase aura pour objet d’adopter en séance solennelle le document final de la conférence. Les états vont s’entendre pour établir un code de bonne conduite, communément acceptée par les états participants.

 Trois grands thèmes (trois corbeilles) seront abordés :

• – la première corbeille rassemble les questions politico-militaires de sécurité.
• – la deuxième corbeille est relative à la coopération dans les domaines de la science, de l’économie, de la technologie et de l’environnement.
• – la troisième corbeille porte sur la coopération humanitaire.

Mais c’est sur la première corbeille que se sont concentrées les attentions.

2. L’acte final d’Helsinki

 Il a été signé le 1er août 1975 après deux ans de négociations par presque tous les pays européens, de l’Est comme de l’Ouest + les Etats-Unis + le Canada + l’URSS.

Cet acte final fut élaboré par voie de consensus. Il n’est pas considéré comme un traité international, mais comme une déclaration. Puisque ce n’est pas un traité et il n’est pas juridiquement obligatoire, et cela pour plusieurs raisons :

– la RFA ne souhaitait pas conclure un traité qui aurait consacré la division de l’Allemagne.

– l’URSS ne voulait pas non plus de traité puisque ce dernier comporterait des clauses relatives aux libertés individuelles.

Cet acte final d’Helsinki est fondé sur un décalogue (10 principes) intitulé Déclaration sur les principes régissant les relations mutuelles des Etats participants. Les différents principes consacrés sont placés sur un pied d’égalité. Chaque État peut invoquer tel ou tel principe selon son intérêt ou sa stratégie. Un certain nombre de ces principes sont déjà consacrés dans d’autres traités comme l’égalité souveraine des Etats.

Mais il y a 2 innovations essentielles :

• – l’acte final fait référence aux droits de l’homme.
• – l’acte final fait référence au droit à l’autodétermination.

Mais ce texte est parfois ambigu et comporte un certain nombre de difficultés d’interprétation comme le principe de l’intangibilité des frontières. Ce principe consacre, selon l’URSS, le statu quo territorial issu de la deuxième guerre mondiale.

Pour les occidentaux, qui ne reconnaissaient pas la partition de l’Allemagne, l’intangibilité des frontières implique seulement le refus de l’agression territoriale, mais elle ne saurait d’aucune manière limiter le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Il peut y avoir un éclatement des Etats mais en aucun cas une annexion.

À aucun moment il n’a été considéré que la CSCE fût une fin en soi. Elle a été conçue par un processus continu lié à la sécurité européenne, et elle devait se poursuivre.

Mais sont apparues des positions contradictoires : l’URSS cherchait à obtenir l’institutionnalisation de la CSCE pour avoir un droit de regard permanent sur les affaires paneuropéennes. En revanche, les occidentaux n’étaient pas favorables à la création de structures lourdes. Ils voulaient instituer un contrôle de l’application des engagements pris dans l’acte final.

Le compromis a consisté à prévoir des réunions de suivi périodique mais sans s’engager sur un calendrier précis. Au cours des années 80, différentes réunions ont eu lieu. Mais avec l’implosion du bloc de l’Est, les questions allaient désormais se poser différemment

1. La transformation de la CSCE en OSCE

 À la fin de l’année 1989, toutes les dictatures de l’Europe de l’Est cèdent les unes après les autres. La voie est alors libre pour le sommet sur la nouvelle situation en Europe. Ce sommet est une idée lancée le 30 novembre 1989 par Mikhaïl Gorbatchev. Le 6 décembre, François Mitterrand donne son soutien à l’initiative soviétique. Peu de temps après, la France annonce sa disponibilité pour accueillir ce sommet qui aura lieu à Paris.

Au même moment, des négociations ont lieu entre les États-Unis, URSS, la France et la Grande-Bretagne pour régler la question de l’Allemagne (conférence des « 2 + 4 »). Elles vont s’achever en septembre 1990.

Le 31 août 1990, le traité de réunification entre les deux Allemagne est signé.

Le 19 novembre 1990, après la conférence des « 4 + 2 », s’ouvre le sommet de Paris, presque un an après avoir été lancé. Il va durer jusqu’au 21 novembre 1990. Lors de ce sommet, les chefs d’État et de gouvernement prennent acte de la transformation pacifique du « paysage européen » avec « la réalisation de l’unité nationale de l’Allemagne ».

Ils s’entendent sur cette affirmation : « nos Etats coopéreront et se soutiendront mutuellement pour rendre irréversibles les acquis démocratiques. L’Europe entière et libre appelle à un nouveau départ, nous invitons nos peuples à s’associer à cette grande entreprise ».

Lors de ce sommet de Paris est adoptée la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, qui consacre vraiment un nouvel ordre européen. Cette charte va s’articuler autour de deux volets :

• – d’un côté, elle consacre un ralliement aux valeurs occidentales comme valeurs universelles.
• – de l’autre, elle va rappeler 2 principes importants qui sont le respect de l’intégrité territoriale des Etats et le principe de non recours à la force.

Mais elle introduit de nouveaux principes porteurs de l’idéologie libérale parmi lesquels on distingue les principes du libéralisme politique (qui visent à consolider les droits de l’homme, la démocratie, et l’état de droit) du libéralisme économique (qui vise à développer l’économie de marché).

Cette charte est extrêmement importante car elle conduit à une véritable relecture de l’acte final d’Helsinki. Elle fixe de nouvelles perspectives dans le cadre des trois corbeilles :

• – La première corbeille peut désormais s’élargir aux questions de désarmement.
• – La deuxième doit également s’intéresser aux principes de l’économie de marché, qui est un passage obligé en vue de s’insérer dans le système économique et financier international et dans le libre-échange du GATT.
• – la troisième corbeille a gagné en importance. On parle désormais de « dimension » humaine.

La charte met en place des mécanismes d’intervention à savoir qu’une action diplomatique est destinée à garantir concrètement les libertés fondamentales. Il est aussi envisagé de garantir certaines libertés individuelles.

La charte de Paris contient 2 pôles :

• – le premier pôle est un volet institutionnel : on assiste à une internationalisation de la coopération politique. L’idée est que la multiplication des Etats après l’effondrement du bloc soviétique nécessitait de repenser la logique institutionnelle. Aussi pour ne pas être fragilisé, la CSCE devait impérativement se doter d’un système institutionnel cohérent.
• – c’est pourquoi à côté de la charte de Paris vont être conclus des accords institutionnels qui envisagent l’institutionnalisation progressive de la CSCE. Apparaissent donc des institutions permanentes.

Lors du sommet, il devait être annoncé ultérieurement la transformation de la CSCE. C’est lors du sommet de Budapest de 1994 que va être décidée l’OSCE.

• 2. Les missions et les organes de l’OSCE

Aujourd’hui, l’OSCE comporte 56 Etats. L’approche complète de la sécurité est reflétée par les principes de l’activité de l’OSCE, basés sur les trois dimensions: politico-militaire, économico – environnementale et humaine. 

Objectifs :

Consolider les valeurs communes et aider les Etats participants dans la construction démocratique de la société civile, basée sur le respect de la loi ;

• Prévenir l’apparition des conflits locaux, soutenir la paix et la stabilité dans les régions ayant du potentiel conflictuel; 
• Éliminer les déficits perçus de sécurité, pour éviter la création de nouvelles divisions politiques, économiques et sociales. Ceci doit être réalisé en favorisant un système de sécurité basé sur la coopération ;

1. Les organes de l’OSCE

Ils peuvent être distingués entre deux grands groupes :

1. Les organes de direction

 À la tête de l’OSCE, il y a le sommet des chefs d’État et de gouvernement. Il était initialement convoqué tous les deux ans, mais aujourd’hui il n’est plus convoqué que périodiquement et sans date fixe. Le rôle des chefs d’État et de gouvernement est de définir les priorités de l’organisation.

• À côté, il y a un conseil qui est l’organe régulier de l’OSCE. Son rôle est la consultation entre les membres et l’adoption des décisions sur le plan politique. Le conseil se réunit en deux formations :

                  – le conseil des ministres des affaires étrangères : les ministres des affaires étrangères se                         rencontrent une fois par an, sauf quand a lieu un sommet des chefs d’État et de gouvernement.                          La présidence tourne tous les ans. Un ministre des affaires étrangères dirige, assisté de son                           successeur.

                  – le conseil des représentants permanents : il se réunit une fois par semaine à Vienne.

• Il y aussi une assemblée parlementaire composée de 317 membres des parlements nationaux. Cette assemblée parlementaire se réunit une fois, dans une ville différente chaque année, au mois de juillet. Dans l’intervalle, elle organise des séminaires. Elle a différentes missions :

                        – évaluer la mise en oeuvre des objectifs de l’OSCE. Elle organise des débats parlementaires sur              les différents sujets traités par le conseil.

                        – développer et promouvoir des mécanismes pour la prévention et le règlement des conflits.

                        – favoriser le renforcement et la consolidation des institutions démocratiques dans les Etats                                    participants.

                        – contribuer au développement des structures institutionnelles de l’OSCE.

• Elle a également un secrétariat général. Depuis juin 2005, c’est un Français, Marc Perrin de Brichambaut.

2. Les organes de vigilance

 Ces organes de vigilance sont chargés d’intervenir dans les différents secteurs d’activité de l’OSCE. Il y en a quatre :

• Le bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme : Il est installé à Varsovie.

Il a pour mission :

• – l’observation des élections dans les Etats qui effectuent leur transition démocratique.
• il doit promouvoir les actions des O.N.G. au service des droits de l’homme.
• il effectue la formation des observateurs, mais aussi la formation des journalistes.

• Le représentant de l’OSCE pour la liberté des médias : il est installé à Vienne. Il est chargé de favoriser le développement du pluralisme en ce domaine, et il doit notamment réagir en cas de manquement des Etats à la liberté d’expression. Mais quand il constate une violation, il ne peut que déplorer publiquement une atteinte à la liberté.
• Le haut-commissaire pour les minorités nationales : il a pour rôle de repérer et de désamorcer au plus tôt des situations conflictuelles de nature à dégénérer au sein des Etats aux populations hétérogènes. Mais son seul pouvoir est de présenter des recommandations.
• La cour européenne de conciliation et d’arbitrage : elle siège à Genève. Elle est habilitée à connaître, lorsqu’elle est saisie, des différends qui peuvent opposer deux ou plusieurs Etats membres de l’OSCE. Son rôle est bien maigre car elle ne peut effectuer un règlement amiable.

 

1. Les missions de l’OSCE

 Aujourd’hui, l’OSCE est un « accord régional » au sens du chapitre huit de la charte des Nations unies. C’est une organisation de premier recours pour le règlement des différends dans la région.

 Aujourd’hui elle a trois rôles essentiels :

• – elle joue un rôle d’enceinte de réflexion sur la structure européenne de sécurité.
• – c’est un instrument d’alerte, de prévention, mais également de gestion de crise et de relèvement après un conflit.
• – c’est aussi un forum transatlantique européen mais également euro-asiatiques puisqu’il existe quelques partenariats extérieurs avec des pays d’Asie.

 En novembre 1995, l’OSCE a adopté à Istanbul la charte de sécurité européenne.

Cette charte à 2 objectifs :

– renforcer la sécurité et la stabilité en Europe, ainsi que les capacités opérationnelles de l’organisation.

– il est prévu une redéfinition du rôle de l’OSCE par rapport aux autres organisations.

      Certains Etats, et les États-Unis plus particulièrement, essaient d’orienter l’OSCE vers un rôle davantage politique que celui du maintien de la paix réelle. Les Américains estiment que l’OSCE n’est pas militairement outillé pour le maintien de la paix, et elle devrait soutenir celles qui le sont, comme l’OTAN.

     A l’inverse, les Russes souhaitent renforcer l’OSCE en tant qu’organisation paneuropéenne de sécurité. Les Russes proposent qu’elle puisse jouer le rôle actuel de l’OTAN. En effet, l’OSCE constitue pour la Russie la seule enceinte de défense relative au continent européen dans laquelle elle peut prendre part au débat sur la sécurité puisqu’elle n’appartient pas à l’OTAN.

     L’Europe n’a pas d’avis sur la question.

 Aujourd’hui, l’OSCE cherche à éviter la marginalisation. On a tenté de mettre en place les décisions prises par les États-Unis, mais ces dernières sont difficiles à appliquer.

L’OSCE a essayé de jouer un rôle politique dans le cadre du conflit en Tchétchénie. En 1999, lors du sommet d’Istanbul, 30 Etats ont signé un accord d’adaptation sur le traité des forces armées conventionnelles en Europe. Ce texte réduit le niveau des armements conventionnels et des troupes. Or il est établi que la Russie viole déjà ce traité au niveau des armements déployés par la guerre en Tchétchénie. Moscou a alors promis qu’elle allait respecter ce traité une fois que la guerre en Tchétchénie serait terminée.

 Le 10 février 2007, à Munich, Vladimir Poutine a critiqué l’OSCE de manière très vive, en disant qu’« on tente de banaliser l’OSCE pour en faire un instrument au service d’un groupe de pays, au détriment d’un    autre ». L’OSCE est accusé d’ingérence dans les affaires des anciennes républiques soviétiques.

 Aujourd’hui son rôle est incertain. L’OSCE reste largement dépendante des États-Unis. Elle est concurrencée par l’OTAN, l’union européenne, l’ONU et le conseil de l’Europe.