Un parlement bicaméral

En France, le Parlement est composé de deux chambres, suivant un système bicaméral : l’Assemblée nationale et le Sénat. Chacune de ces chambres joue un rôle complémentaire dans l’élaboration des lois et le contrôle du gouvernement, tout en disposant de spécificités propres dans leur composition, leur mode de désignation et leur fonction.

1. La Chambre basse : l’Assemblée nationale. L’Assemblée nationale constitue la chambre la plus influente du Parlement et regroupe le plus grand nombre de représentants. Ses 577 députés sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans. Ils représentent l’ensemble de la population française et exercent un mandat national.

2. La Chambre haute : le Sénat. Le Sénat est la chambre haute du Parlement, dont les membres sont élus au suffrage universel indirect. Les 348 sénateurs représentent les collectivités territoriales et sont élus pour un mandat de six ans, renouvelé par moitié tous les trois ans. Ce mode de désignation vise à garantir une représentation stable et à prendre en compte les spécificités locales.

Complémentarité et spécificité du bicaméralisme français

Le bicaméralisme en France a pour but d’assurer un équilibre institutionnel, en associant les intérêts nationaux représentés par l’Assemblée nationale et les intérêts territoriaux représentés par le Sénat. En cas de désaccord persistant sur un texte législatif, le gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire (composée de 7 députés et 7 sénateurs) pour proposer un texte de compromis. En l’absence de compromis, l’Assemblée nationale a le dernier mot, sauf pour les lois constitutionnelles, pour lesquelles l’accord des deux chambres est nécessaire.

Pour plus d’informations détaillées sur l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée nationale et du Sénat, vous pouvez consulter le site Vie Publique ici.

I) Les deux chambres : Assemblée Nationale et Sénat

A) L’assemblée nationale

Le rôle principal de l’Assemblée nationale est de voter les lois et de contrôler l’action du gouvernement. En cas de désaccord entre les deux chambres, c’est elle qui a le dernier mot, à la demande du gouvernement. L’Assemblée peut également engager la responsabilité du gouvernement en adoptant une motion de censure, ce qui peut conduire à la démission de celui-ci. C’est donc un levier de contrôle important qui fait de l’Assemblée nationale un acteur central du pouvoir législatif.

LA COMPOSITION DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

L’Assemblée nationale est composée de 577 députés élus pour un mandat de cinq ans au suffrage universel direct, sauf en cas de dissolution. Les députés sont élus selon un scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

• Répartition géographique :

  • La majorité des députés sont élus dans les départements, qui sont divisés en autant de circonscriptions qu’il y a de sièges à pourvoir.
  • Députés des collectivités d’outre-mer : 6 sièges sont réservés aux collectivités d’outre-mer (3 en Polynésie française, 1 à Wallis-et-Futuna, 1 à Saint-Pierre-et-Miquelon, et 1 pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin), auxquels s’ajoutent 2 députés pour la Nouvelle-Calédonie.
  • Français de l’étranger : Depuis 2012, les Français établis hors de France élisent 11 députés répartis en 11 circonscriptions couvrant l’Europe, les Amériques, l’Afrique, et l’Asie.

• Mandat national : Bien que chaque député soit élu dans une circonscription spécifique, il représente la Nation tout entière. Ce mandat national signifie qu’il a pour mission de voter les lois et de contrôler l’action du gouvernement, au-delà des préoccupations locales de sa circonscription.

LE RÔLE DES DÉPUTÉS

Les députés ont pour mission de participer activement à la législation et au contrôle de l’exécutif.

• Travail législatif en commission : Les députés siègent dans l’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale, telles que celles des lois, des finances, ou des affaires sociales. Ces commissions jouent un rôle crucial dans l’examen des projets et propositions de loi en amendant et débattant des textes avant leur passage en séance plénière. Par exemple, en 2023, la commission des affaires sociales a eu un rôle important dans le débat sur la réforme des retraites, modifiant et amendant les propositions initiales avant leur passage en séance publique.

• Initiative législative et amendement : Les députés peuvent proposer des lois ou des amendements pour modifier les textes en discussion. Ils peuvent également intervenir en séance publique pour défendre leurs positions, poser des questions et demander des clarifications. Leur capacité d’amendement leur permet d’influencer le contenu des lois en fonction des débats et des besoins exprimés.

• Navette parlementaire et pouvoir décisionnel : En cas de désaccord avec le Sénat au cours de la navette, et si la commission mixte paritaire échoue à produire un texte commun, l’Assemblée nationale peut être amenée à statuer définitivement sur un texte, à la demande du gouvernement (article 45, alinéa 4 de la Constitution). Ce rôle décisionnel est souvent exercé pour trancher sur des textes prioritaires du gouvernement.

• Saisine du Conseil constitutionnel : Les députés peuvent contester la constitutionnalité d’une loi après son adoption. Pour cela, un minimum de 60 députés doivent s’unir pour saisir le Conseil constitutionnel. Par exemple, plusieurs saisines ont été enregistrées en 2023, concernant la loi sur les retraites et d’autres lois sociétales sensibles.

• Contrôle de l’exécutif :

  • Questions au gouvernement : Chaque député peut poser des questions écrites ou orales pour obtenir des réponses du gouvernement sur ses actions. Les séances de questions au gouvernement sont des moments de contrôle en direct, où des thèmes cruciaux sont abordés, comme la gestion de la crise énergétique ou les mesures de sécurité publique.
  • Motions de censure : En cas de désaccord important avec le gouvernement, les députés peuvent déposer une motion de censure. Si cette motion est adoptée, elle entraîne la démission du gouvernement. En 2023, une motion de censure a été déposée après le recours de l’exécutif à l’article 49-3 pour faire passer la réforme des retraites, mais elle n’a pas été adoptée, le gouvernement ayant obtenu suffisamment de soutien pour rester en place.

• Mandat de contrôle budgétaire : Les députés exercent aussi un contrôle sur les finances publiques, notamment au sein de la commission des finances. En tant que rapporteurs spéciaux, certains députés vérifient la bonne utilisation des fonds publics dans des domaines spécifiques. En 2022, des rapporteurs ont suivi de près les dépenses liées au Plan de relance post-COVID pour assurer leur utilisation efficace et transparente.

• Dissolution et élection : Si l’Assemblée nationale est dissoute par le Président de la République, les députés sont renvoyés devant leurs électeurs. La dernière dissolution a eu lieu en 1997, mais cette possibilité reste un levier de contrôle entre les mains de l’exécutif.

• Rôle judiciaire à la Cour de Justice de la République (CJR) : Les députés peuvent être élus pour siéger à la CJR, une juridiction spéciale composée de 6 députés, 6 sénateurs et 3 magistrats, qui juge les ministres pour des infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions.

• Haute Cour pour la destitution présidentielle : Depuis la réforme de 2007, les députés, aux côtés des sénateurs, constituent la Haute Cour. Elle peut, dans des cas exceptionnels, décider de la destitution du Président de la République en cas de manquement grave à ses devoirs.

B) Le Sénat

Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales et se positionne comme un contrepoids face à l’Assemblée nationale. Contrairement à cette dernière, il ne peut pas être dissous. Bien que le Sénat ne puisse mettre en cause la responsabilité du gouvernement, il participe à l’élaboration des lois, dispose d’un rôle consultatif, et peut proposer des amendements ou rejeter des propositions de loi.

LA COMPOSITION DU SÉNAT :

• Nombre de sénateurs : Le nombre de sénateurs a progressivement augmenté pour atteindre 348 membres en 2011.
• Répartition géographique :
  • 348 sénateurs sont élus pour les départements de la métropole et d’outre-mer.
  • Représentation des collectivités d’outre-mer : 2 sénateurs en Polynésie française, 1 aux îles Wallis-et-Futuna, 1 à Saint-Barthélemy, 1 à Saint-Martin, 2 en Nouvelle-Calédonie et 1 à Saint-Pierre-et-Miquelon.
  • Français de l’étranger : 12 sénateurs représentent les Français de l’étranger, élus par l’Assemblée des Français de l’étranger.
• Mode de scrutin :
  • Scrutin majoritaire à deux tours pour les départements élisant un ou deux sénateurs.
  • Scrutin proportionnel pour les départements élisant trois sénateurs ou plus.
• Mandat et renouvellement : Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect pour six ans, avec un renouvellement par moitié tous les trois ans.
• Représentation nationale et des collectivités : Bien qu’élus dans des circonscriptions, les sénateurs, comme les députés, représentent la Nation tout entière. Selon la Constitution, ils assurent également la représentation des collectivités territoriales, ce qui justifie un collège électoral composé en grande partie de représentants de ces collectivités.Les lois organiques du 30 juillet 2003 et du 21 février 2007 ont modifié la composition, la durée de mandat, et les modalités d’élection des sénateurs pour mieux refléter les équilibres démographiques et territoriaux.

 

LE RÔLE DU SÉNATEUR

Les sénateurs participent activement aux travaux législatifs et au contrôle de l’action du gouvernement.

• Travail en commission : Les sénateurs sont répartis dans l’une des sept commissions permanentes du Sénat, telles que les commissions des lois, des finances, des affaires sociales. Ces commissions jouent un rôle clé dans l’élaboration et l’amendement des textes législatifs, en examinant les projets et propositions de loi avant qu’ils ne soient débattus en séance publique. En 2021, la commission des lois s’est par exemple illustrée dans son travail sur le projet de loi sur la sécurité intérieure.

• Initiative et amendement législatif : Les sénateurs peuvent déposer des propositions de loi, proposer des amendements en commission et en séance publique, et intervenir pour défendre ou questionner les textes examinés.

• Examen des textes relatifs aux collectivités territoriales : Le Sénat examine en premier lieu les projets de loi relatifs à l’organisation des collectivités territoriales, renforçant son rôle de chambre représentative des collectivités.

• Saisine du Conseil constitutionnel : Après l’adoption d’une loi, un sénateur, avec 59 autres, peut saisir le Conseil constitutionnel pour contrôler la conformité de la loi à la Constitution. Par exemple, en 2023, des sénateurs ont saisi le Conseil constitutionnel au sujet de la réforme des retraites.

• Contrôle et questionnement du gouvernement :

  • Les sénateurs disposent de moyens variés pour contrôler l’action gouvernementale, comme les questions écrites et orales, adressées au gouvernement, qui répond régulièrement aux préoccupations soulevées par les parlementaires.
  • Les commissions d’enquête sénatoriales jouent aussi un rôle d’information et de contrôle, comme ce fut le cas en 2021 avec la commission d’enquête sur la gestion de la crise sanitaire liée à la COVID-19, qui a permis d’évaluer la stratégie gouvernementale.

• Rôle de rapporteur spécial : En tant que rapporteur spécial au sein de la commission des finances, un sénateur peut contrôler l’utilisation des fonds publics dans des secteurs spécifiques. Par exemple, en 2022, les rapporteurs spéciaux ont examiné l’allocation des budgets dans le cadre du Plan de Relance, vérifiant l’efficacité des mesures financées.

• Limitations : Contrairement aux députés, les sénateurs ne peuvent pas engager la responsabilité du gouvernement ni provoquer sa démission. Le Sénat ne peut pas être dissous, ce qui lui assure une stabilité institutionnelle plus importante que l’Assemblée nationale.

• Cour de Justice de la République (CJR) : Un sénateur peut être élu par ses pairs pour siéger à la Cour de Justice de la République (CJR) aux côtés de 6 députés, 6 sénateurs, et 3 magistrats. Cette institution juge les membres du gouvernement pour des infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions.

II) La structure interne des Assemblées

a) Les bureaux des Assemblées

Les bureaux des Assemblées sont des organes de direction qui jouent un rôle essentiel dans la gestion des travaux parlementaires et l’organisation interne des deux chambres.

• Les présidents : Le président de chaque assemblée, élu à chaque renouvellement général à l’Assemblée nationale et à chaque renouvellement partiel au Sénat, possède des pouvoirs spécifiques. Ils sont notamment consultés en cas de dissolution de l’Assemblée nationale ou lors de la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution. De plus, ils peuvent saisir le Conseil constitutionnel pour le contrôle de constitutionnalité des lois, et ils assurent l’intérim de la présidence de la République en cas de vacance ou d’empêchement (article 7 de la Constitution). En 2022, par exemple, le président du Sénat, Gérard Larcher, a exercé une influence notable en matière de contrôle des textes liés aux finances publiques.

• Les vice-présidents : Au nombre de 6 dans chaque assemblée, les vice-présidents assurent la direction des débats en l’absence du président, garantissant ainsi la continuité du fonctionnement parlementaire.

• Les secrétaires : Composés de 12 membres dans chaque assemblée, les secrétaires sont chargés de veiller au respect des procédures parlementaires en contrôlant les procès-verbaux des débats et des votes.

• Les questeurs : Avec 3 questeurs par assemblée, leur rôle est de gérer l’administration générale, les ressources humaines, les finances et le matériel des assemblées. Ils veillent au bon fonctionnement logistique des institutions, un rôle renforcé durant les années de pandémie pour assurer la sécurité et la continuité du travail législatif.

Les trois dernières catégories (vice-présidents, secrétaires et questeurs) sont élues chaque année à l’Assemblée nationale et tous les trois ans au Sénat. Cependant, il est courant que les élus de l’Assemblée nationale soient reconduits dans leurs fonctions chaque année pour toute la durée de la législature, garantissant ainsi la stabilité.

b) Les groupes parlementaires

Les groupes parlementaires organisent le travail législatif en fonction des affinités politiques des membres des assemblées. Ils regroupent les élus selon leur appartenance politique et contribuent à structurer les débats parlementaires.

• Constitution des groupes : Un groupe parlementaire se forme avec un minimum de 15 membres à l’Assemblée nationale et au Sénat. Depuis la réforme de 2009, le seuil de constitution d’un groupe a été abaissé à 15 députés pour favoriser la représentation des diverses sensibilités politiques au sein de l’Assemblée. Ainsi, les élections législatives de 2022 ont vu la formation de groupes nouveaux, comme le groupe de la Nouvelle Union Populaire, Écologique et Sociale (NUPES), permettant une meilleure expression des partis minoritaires.

• Rôle et avantages des groupes parlementaires : Les groupes jouent un rôle fondamental dans la vie de l’assemblée. Ils bénéficient de droits spécifiques en matière de temps de parole, de suspension de séance, et de représentation dans les commissions et la conférence des présidents. Les groupes parlementaires structurent les débats et facilitent la coordination des stratégies politiques. Par exemple, dans le cadre des débats sur la réforme des retraites en 2023, les groupes parlementaires ont organisé le travail de leurs membres pour une gestion plus fluide du débat et des amendements.

• Statut de l’opposition et des groupes minoritaires : La révision constitutionnelle de 2008 (article 51-1) a introduit un statut pour les groupes d’opposition et minoritaires, renforçant ainsi leurs droits. Ces droits incluent, entre autres, une journée mensuelle réservée à leurs propositions de loi et un droit de saisine plus souple du Conseil constitutionnel. Ils ont également un accès prioritaire aux débats sur certains projets de loi. En 2021, le groupe La France Insoumise a ainsi pu bénéficier de ces droits pour faire inscrire à l’ordre du jour une proposition de loi concernant la hausse du SMIC.

Les groupes parlementaires sont désormais un pilier essentiel pour assurer un équilibre entre majorité et opposition

c) Les commissions parlementaires

Les commissions parlementaires sont des formations restreintes au sein de chaque assemblée, et elles jouent un rôle essentiel dans la préparation des lois. Leur mission consiste à examiner les projets de loi émanant du gouvernement et les propositions de loi venant du Parlement avant leur débat en séance plénière. Elles exercent également un contrôle sur le gouvernement, particulièrement les commissions d’enquête.

Les trois types de commissions parlementaires

• Les commissions permanentes : Depuis la réforme de 2008, le nombre de commissions permanentes a été porté de 6 à 8. Ces commissions, à la différence des commissions plus spécialisées sous les républiques précédentes, jouent un rôle central dans la procédure législative. Elles doivent respecter trois principes fondamentaux :

  • Chaque parlementaire ne peut être membre que d’une seule commission permanente.
  • Les membres sont désignés proportionnellement par les groupes parlementaires.
  • Elles peuvent organiser des auditions et enquêtes sur divers sujets.
  • La réforme de 2008 a accru leurs compétences pour fabriquer la loi, évaluer les politiques publiques et nommer des responsables. En 2022, la Commission des lois de l’Assemblée nationale a joué un rôle clé en examinant le projet de loi pour le pouvoir d’achat, en auditionnant des experts et des ministres pour éclairer les débats.

• Les commissions spéciales : Elles sont créées pour l’examen d’un texte précis à la demande du gouvernement ou de l’Assemblée, en application de l’article 43 de la Constitution. Ces commissions spéciales se dissolvent dès que le texte est adopté ou rejeté. Leur utilisation reste rare, mais un exemple récent inclut la commission spéciale pour le projet de loi sur la réforme des retraites de 2023. Cette commission a examiné un projet controversé, impliquant de nombreuses auditions d’acteurs économiques et sociaux.

• Les commissions d’enquête et de contrôle : Créées pour informer le Parlement de faits ou de sujets particuliers, elles sont prévues par l’article 51-2 de la Constitution, instauré par la réforme de 2008. Elles possèdent des pouvoirs d’investigation importants. En 2020, la commission d’enquête sur la gestion de la crise du Covid-19 a permis d’examiner la réponse gouvernementale à la pandémie et d’évaluer les décisions des ministres de la Santé et des Affaires sociales, entre autres acteurs.

d) La conférence des Présidents

La conférence des Présidents se réunit chaque semaine dans chaque assemblée, rassemblant le président, les vice-présidents, les présidents des groupes parlementaires, les présidents des commissions permanentes, le président de la commission des affaires européennes, et le rapporteur général de la commission des finances. Elle joue un rôle crucial, car elle planifie le calendrier parlementaire, fixe l’ordre du jour en concertation avec le gouvernement (article 48 de la Constitution) et organise les séances de questions au gouvernement.

Depuis la réforme de 2008, les assemblées parlementaires ont gagné une plus grande autonomie dans la fixation de leur ordre du jour, réduisant ainsi la prépondérance du gouvernement dans le parlementarisme rationalisé. Par exemple :

Deux nouvelles prérogatives lui ont été accordées :

• Elle contrôle la conformité des projets de loi à la loi organique du 15 mars 2010 (article 39).
• Elle peut, avec celle du Sénat, s’opposer à la procédure accélérée voulue par le gouvernement (article 45).

e) Les délégations parlementaires

Les délégations parlementaires, instituées par la loi, ont une fonction principalement informative, bien que certaines possèdent des pouvoirs d’investigation. Elles sont créées pour assurer un suivi régulier et permanent dans des domaines spécifiques que le Parlement souhaite examiner de manière approfondie. Parmi les plus actives figure la délégation parlementaire pour le renseignement, qui suit les activités des services de renseignement, notamment depuis 2015, dans un contexte de lutte contre le terrorisme.

III.L’organisation du travail parlementaire dans le temps

a) Les sessions parlementaires

Les sessions parlementaires déterminent les périodes pendant lesquelles les assemblées, l’Assemblée nationale et le Sénat, peuvent se réunir pour exercer leurs fonctions législatives et de contrôle du gouvernement. On distingue trois types de sessions : la session ordinaire, les sessions extraordinaires, et les sessions de plein droit.

• La session ordinaire unique : Depuis la réforme du 4 août 1995, le Parlement se réunit en session ordinaire unique, qui commence le 1er jour ouvrable d’octobre et se termine le dernier jour ouvrable de juin (article 28 de la Constitution). Avant cette réforme, il existait deux sessions ordinaires totalisant 170 jours, mais cette durée restreinte obligeait le gouvernement à demander des sessions extraordinaires pour finaliser les textes en attente. Avec la session unique de neuf mois, le Parlement dispose aujourd’hui d’un temps de travail parlementaire largement étendu, ce qui permet d’examiner plus sereinement les projets de loi, y compris la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

• Les sessions extraordinaires : Celles-ci peuvent être convoquées soit à la demande du Premier ministre, soit à celle de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale. Les sessions extraordinaires sont ouvertes et closes par décret du président de la République, et leur convocation est généralement motivée par des circonstances urgentes, par exemple des crises économiques ou des situations de crise sociale. Depuis 2001, des sessions extraordinaires sont devenues quasi systématiques en juillet, particulièrement pour achever l’examen de lois importantes ou de textes budgétaires.

• Les sessions de plein droit : Le Parlement se réunit de plein droit sans convocation spéciale dans des circonstances prévues par la Constitution, comme :

  • En cas de mise en œuvre de l’article 16 (pouvoirs exceptionnels du président),
  • Après une élection législative suivant une dissolution (article 12, alinéa 3),
  • Lorsque le président de la République souhaite s’adresser directement aux parlementaires en leur communiquant un message (article 18, alinéa 2). Ce droit a été renforcé par la réforme de 2008, qui permet désormais au président de la République de s’adresser directement aux deux assemblées réunies en Congrès.

Des exemples récents de sessions ordinaires et sessions extraordinaires

1. Sessions extraordinaires estivales (juillet) : Depuis les années 2000, la tenue de sessions extraordinaires en juillet est quasi systématique, et ces dix dernières années n’ont pas fait exception. Par exemple :

   • En 2022, une session extraordinaire a été convoquée pour examiner plusieurs textes cruciaux, comme la loi sur le pouvoir d’achat et le projet de loi de finance rectificative. Le contexte post-électoral (après les législatives de juin) avait laissé plusieurs textes en attente, rendant cette session indispensable.
   • En 2018, une session extraordinaire en juillet a permis au gouvernement de faire passer des textes importants, dont la révision de la loi Asile et Immigration.

2. Crises sanitaires et prolongements des sessions : Durant la crise du Covid-19, le Parlement s’est réuni en sessions extraordinaires pour examiner et adopter rapidement des lois relatives à l’état d’urgence sanitaire.

   • En mars 2020, le Parlement a adopté en urgence la loi instituant un état d’urgence sanitaire. Cette loi a été suivie de plusieurs sessions extraordinaires pour débattre de ses prolongations et ajustements, comme en mai 2020, afin de gérer la pandémie et ses répercussions sur la société.

b) Les séances du Parlement

Les séances parlementaires se déroulent suivant des règles précises visant à assurer la bonne conduite des débats et la transparence des décisions.

• Prise de parole et débat : En principe, la parole est accordée selon une liste d’inscription préalable, mais les ministres et les présidents des commissions permanentes bénéficient d’un droit de parole permanent, leur permettant d’intervenir à tout moment. Les parlementaires peuvent demander une interruption brève ou une explication de vote, mais ces demandes doivent être autorisées par le président de séance ou l’orateur qui a la parole.

• Réglementation du vote : Le vote est l’étape ultime de la prise de décision dans les assemblées. La majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale ou du Sénat doit théoriquement être présente pour que le vote soit valide, mais le quorum n’est vérifié que si un président de groupe en fait explicitement la demande. Différentes modalités de vote existent :

  • Le vote à main levée, réservé aux décisions ne nécessitant pas de majorité absolue,
  • Le scrutin public à la tribune, obligatoire lorsque la Constitution exige la majorité absolue, notamment en cas de vote de confiance ou lorsque le gouvernement engage sa responsabilité (par exemple avec l’article 49-3),
  • Le vote au scrutin secret, requis pour l’élection de certaines fonctions ou personnes.

  L’article 27, alinéa 2 de la Constitution, impose que le droit de vote des parlementaires soit personnel, une disposition introduite pour contrer certaines pratiques antérieures où les votes de complaisance ou les abstentions de masse affaiblissaient le rôle législatif. Des délégations de vote sont possibles mais strictement encadrées (article 27, alinéa 3), et depuis 1959, le vote électronique est progressivement intégré dans les deux chambres pour garantir la fiabilité et la transparence des scrutins.