L’organisation des structures publiques traditionnelles (État, département, région, commune)
En France, le territoire est organisé en plusieurs échelons administratifs, chacun disposant de compétences spécifiques, comme le stipule l’article 72 de la Constitution. Les collectivités territoriales de la République incluent les communes, départements, régions, ainsi que des collectivités à statut particulier et des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74.
Depuis la fin du XXe siècle, la décentralisation a permis de transférer des compétences de l’État vers les collectivités territoriales. Ce processus a été renforcé par les lois de décentralisation des années 1980 et les réformes successives, comme celles de 2003 et de 2010, et plus récemment avec les lois NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) en 2015. Ces réformes visent à améliorer l’efficacité des services publics locaux et à responsabiliser davantage les collectivités dans la gestion de leur territoire.
1. L’État et les collectivités territoriales
L’État est la structure centrale de l’organisation juridique française, exerçant la souveraineté sur l’ensemble du territoire national et assurant le respect des lois et règlements. Il est délimité par des frontières territoriales et doté d’institutions lui conférant une autorité suprême.
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Les collectivités territoriales, quant à elles, jouissent d’une certaine autonomie pour gérer les affaires locales et assurer les services publics de proximité. Ces collectivités sont soumises aux principes de décentralisation, qui visent à transférer certaines compétences de l’État vers les niveaux locaux.
2. Les communes
Les communes représentent l’échelon administratif le plus ancien et le plus proche des citoyens. Elles sont dirigées par un maire, élu par le conseil municipal pour un mandat de six ans. Le maire joue un rôle double :
- Représentant de l’État : Il exerce des fonctions relevant de l’état civil (enregistrement des naissances, mariages, décès) et de la police administrative pour la sécurité et le maintien de l’ordre public.
- Chef de l’exécutif local : En tant que responsable des décisions municipales, il met en œuvre les délibérations du conseil municipal.
Les communes constituent le plus grand nombre de collectivités en France, avec environ 35 000 communes.
3. Les départements
Les départements sont aujourd’hui au nombre de 101, dont 96 en métropole et 5 dans les territoires d’outre-mer. Initialement conçus comme des circonscriptions administratives pour l’action de l’État, ils ont acquis leur statut de collectivité territoriale en 1871. Chaque département est dirigé par un conseil départemental, autrefois appelé conseil général, depuis la loi du 17 mai 2013.
Les départements sont également représentés par un préfet, nommé par l’État, qui veille à l’application des politiques nationales et à la coordination des services de l’État dans le département.
4. Les régions
Les régions sont un échelon plus récent dans l’organisation territoriale, ayant évolué à partir des années 1960, à l’origine comme établissements publics et circonscriptions d’action régionale pour renforcer la cohérence de l’action de l’État. En 2015, une réforme territoriale a réduit le nombre de régions de 22 à 13 en métropole, dans un souci de simplification administrative et de renforcement de leurs capacités d’action.
Les régions gèrent des domaines spécifiques comme l’éducation (lycées), les transports (transports régionaux), le développement économique et la formation professionnelle. Elles sont gouvernées par un conseil régional, élu tous les six ans.
5. Les arrondissements
Dans chaque département, le territoire est subdivisé en arrondissements, qui constituent des échelons intermédiaires pour la gestion administrative. L’État y est représenté par un sous-préfet, qui assiste le préfet dans la gestion des affaires publiques locales.
6. Les collectivités à statut particulier et d’outre-mer
Certaines collectivités bénéficient d’un statut particulier qui leur confère une autonomie accrue. Ces statuts spéciaux sont accordés en fonction des spécificités géographiques, culturelles ou historiques de certaines régions, tant en métropole qu’en outre-mer.
- Collectivités à statut particulier : Elles incluent la ville de Paris, la métropole de Lyon, la Corse, et la Martinique, chacune disposant de compétences adaptées à leur contexte particulier.
- Collectivités d’outre-mer (COM) : Elles sont régies par l’article 74 de la Constitution et incluent des territoires comme Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, qui disposent d’une autonomie étendue.
A/ Les structures à base territoriale
Les collectivités publiques territoriales sont des entités administratives jouissant de la personnalité juridique et de compétences spécifiques pour administrer leurs territoires respectifs. Elles incluent l’État, la région, le département et la commune. Ces collectivités territoriales sont autonomes dans la gestion des affaires locales, tout en étant soumises au contrôle de l’État. Il est à noter que le canton et l’arrondissement ne sont pas des collectivités territoriales ; le canton est avant tout une circonscription électorale pour élire les conseillers départementaux.
I – L’État
L’État, au sommet de la hiérarchie des collectivités, est la structure de gouvernement qui exerce un pouvoir souverain sur l’ensemble du territoire national et de ses populations. Il est essentiel de distinguer l’État de la nation, concept plus large englobant les aspects culturels, historiques et psychologiques d’un peuple.
Il convient de ne pas confondre le concept d’État avec le concept de nation.
- État : Entité politique et administrative dotée d’un gouvernement et de structures d’autorité qui exercent un pouvoir sur un territoire donné. L’État assure l’ordre public, la sécurité, la justice et la défense.
- Nation : Concept politique et sociologique reposant sur une population partageant une histoire commune, une culture et une volonté de vivre ensemble. La nation est davantage une communauté de valeurs et d’identités qu’une simple organisation administrative.
On mesure le degré de démocratie d’un État au degré d’indépendance entre ces trois pouvoirs : La séparation des pouvoirs (législatif, exécutif, judiciaire) est un principe fondamental de la démocratie. Établi par Montesquieu dans De l’esprit des lois, il garantit que chaque pouvoir fonctionne indépendamment des autres afin de prévenir tout abus. Dans un État démocratique, les trois pouvoirs sont séparés, tandis que dans un État totalitaire, ces pouvoirs sont souvent concentrés entre les mains d’une seule personne ou d’un groupe.
a. Le pouvoir exécutif
Le pouvoir exécutif de la Ve république est bicéphale. Contrairement aux États-Unis, où le président est le seul chef de l’exécutif, en France, le pouvoir exécutif est partagé entre le président de la république et le premier ministre, chef du gouvernement. Chaque fonction dispose de prérogatives définies par la constitution de novembre 1958, mais certaines attributions peuvent se chevaucher, ce qui devient particulièrement sensible lors des périodes de cohabitation, où le président et le premier ministre appartiennent à des camps politiques opposés.
– LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE
Le président de la république est élu au suffrage universel direct depuis 1962. Initialement, en 1958, ce choix était confié à environ 80 000 grands électeurs. L’introduction de l’élection au suffrage direct a renforcé la légitimité populaire de cette fonction et a contribué à en faire la plus haute autorité de l’État. Le mandat présidentiel est de cinq ans, renouvelable une fois de manière consécutive.
Les attributions du président de la république varient en fonction des circonstances, notamment en temps de crise. L’article 16 de la Constitution lui confère ainsi des pouvoirs exceptionnels en cas de menace grave contre la république. Il peut alors prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir la sécurité de l’État et des institutions, devenant temporairement un « dictateur constitutionnel », mais sous contrôle parlementaire et avec une notification au Conseil constitutionnel.
En temps normal, le président exerce plusieurs catégories de pouvoirs :
- Pouvoir politique
En tant que chef de l’État, il représente la France sur la scène internationale, négocie et signe les traités, et participe aux orientations de la politique étrangère, conjointement avec le premier ministre. Ce rôle de chef de la diplomatie française devient complexe en période de cohabitation, lorsque le président et le premier ministre appartiennent à des camps politiques différents. Dans ce contexte, des tensions peuvent surgir sur l’orientation de la politique extérieure.
En ce qui concerne les nominations, le président choisit les hauts fonctionnaires (comme les ambassadeurs, recteurs et préfets) et nomme le premier ministre en tenant compte de la majorité parlementaire. La coutume constitutionnelle veut que le président nomme comme premier ministre le chef du parti majoritaire à l’Assemblée nationale, ce qui peut limiter sa marge de manœuvre en cas de cohabitation.
- Pouvoir de défense et de sécurité
Le président est également chef des armées et détient les codes nucléaires, ce qui lui donne la responsabilité ultime de la force de dissuasion nucléaire. Ce pouvoir stratégique a une importance particulière dans les décisions de défense nationale.
- Pouvoir législatif et de consultation populaire
Le président a également la possibilité de soumettre des questions d’importance nationale au référendum (article 11 de la Constitution), permettant ainsi au peuple de s’exprimer directement sur des sujets cruciaux. Des exemples incluent le référendum de 2005 sur le projet de constitution européenne. Par ailleurs, avant de promulguer une loi, le président peut saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier sa conformité à la Constitution.
- Pouvoir administratif
En matière administrative, le président nomme les plus hauts responsables de l’administration, incluant les officiers généraux. Cette autorité sur les nominations dans l’administration centrale et militaire renforce son pouvoir sur les rouages de l’État.
- Pouvoir judiciaire
Le président dispose du droit de grâce présidentielle, permettant de suspendre ou modifier une peine de prison pour des raisons d’humanité ou de circonstances exceptionnelles, bien que cette mesure n’annule pas la condamnation elle-même. Ce droit a été restreint par la révision constitutionnelle de 2008, qui a supprimé la grâce collective, mais le président peut toujours accorder des grâces individuelles.
Le président préside également le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), ce qui lui confère une certaine autorité sur la gestion des carrières judiciaires. Le CSM garantit cependant l’indépendance des juges du siège, limitant l’influence politique sur les décisions de justice.
Dans l’ensemble, les pouvoirs du président de la république sont vastes, bien que l’équilibre des pouvoirs reste respecté, notamment grâce aux mécanismes de contre-pouvoir parlementaire et constitutionnel.
– LE GOUVERNEMENT
En France, sous la Constitution de 1958, le gouvernement est le deuxième organe de l’exécutif, après le Président de la République. Le gouvernement est dirigé par le Premier ministre, qui est nommé par le Président et est chargé de diriger l’action gouvernementale et de veiller à l’application de la politique nationale. En période normale (c’est-à-dire hors période de cohabitation), le Premier ministre agit en cohérence avec les orientations fixées par le Président. En période de cohabitation, en revanche, il conduit de manière autonome une politique distincte du programme présidentiel.
La Composition et la Structure Hiérarchique du Gouvernement
Le gouvernement comprend :
- Le Premier ministre : chef du gouvernement, il conduit la politique nationale et propose les membres du gouvernement au Président.
- Les ministres d’État : ils dirigent des ministères stratégiques, comme le ministère de l’Intérieur ou des Affaires étrangères.
- Les ministres : responsables d’un domaine d’action défini, ils peuvent être assistés par des ministres délégués.
- Les secrétaires d’État : ils interviennent sur des dossiers précis et n’assistent au Conseil des ministres que lorsque leur domaine est abordé.
Le gouvernement est un organe collégial, et le principe de solidarité gouvernementale s’applique : tous les membres sont tenus de défendre les décisions prises en Conseil des ministres. Cette unité est fondamentale pour la cohérence de l’action gouvernementale et pour l’image de l’exécutif.
Rôles et pouvoirs du Gouvernement
1. Domaine politique :
- Le gouvernement détient un droit d’entrée et de parole illimité au Parlement. Par exemple, les ministres peuvent intervenir pour défendre ou critiquer des propositions de loi au cours des débats parlementaires.
- Il fixe l’ordre du jour du Parlement pour les projets de loi d’origine gouvernementale et dispose également du droit d’amendement, c’est-à-dire qu’il peut modifier ou ajuster les propositions de loi d’initiative parlementaire.
- Le gouvernement a le pouvoir de poser la question de confiance à l’Assemblée nationale (article 49.3 de la Constitution) pour faire adopter un texte sans vote, une procédure que l’on retrouve souvent pour des lois majeures ou contestées, comme la réforme des retraites en 2023.
2. Domaine administratif :
- En théorie, chaque ministre est à la tête de son ministère et dispose du pouvoir disciplinaire sur ses fonctionnaires.
- Dans la réalité, la technostructure administrative (hauts fonctionnaires) joue un rôle fondamental dans la continuité des politiques. Cette permanence de l’administration, illustrée par le dicton selon lequel « les ministres passent, les fonctionnaires restent », est souvent vue comme un équilibre face aux changements politiques successifs.
- En matière de gestion de crise, comme la gestion de la pandémie de Covid-19, les ministères de la Santé, de l’Économie et de l’Intérieur ont joué un rôle clé, illustrant l’importance des administrations techniques.
3. Domaine judiciaire :
- Le garde des Sceaux, ou ministre de la Justice, fixe la politique pénale générale par circulaires adressées aux parquets (exemple : la circulaire de 2022 visant une plus grande fermeté contre les violences conjugales).
- Depuis les années 1990, le ministre de la Justice a renoncé à donner des instructions individuelles aux procureurs pour garantir l’impartialité de la justice. Ce changement, instauré pour la première fois sous Pierre Méhaignerie dans les années 1990, vise à protéger l’indépendance des poursuites dans les affaires politiques et sensibles.
- La magistrature française est divisée en deux : la magistrature du siège, indépendante, et la magistrature debout, ou parquet, placée sous l’autorité du ministère de la Justice, avec l’opportunité des poursuites.
La Responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale
Le gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale, qui peut le censurer dans 3 cas principaux :
- Refus de voter la déclaration de politique générale : si l’Assemblée nationale rejette la déclaration de politique générale présentée par le Premier ministre nouvellement nommé, le gouvernement doit démissionner.
- Engagement de la responsabilité sur un projet de loi : le gouvernement peut faire adopter un texte sans vote, par le biais de l’article 49.3 de la Constitution. Cependant, si les députés adoptent une motion de censure, le gouvernement doit démissionner. Cet outil a été utilisé par Élisabeth Borne pour des lois budgétaires en 2022 et pour la réforme des retraites en 2023.
- Motion de censure spontanée : l’Assemblée nationale peut déposer une motion de censure contre le gouvernement. Si cette motion est adoptée à la majorité, le gouvernement doit également démissionner.
Cas des périodes de cohabitation
En période de cohabitation, le gouvernement applique une politique indépendante, souvent divergente de celle souhaitée par le Président, car il est soutenu par une majorité parlementaire opposée. Par exemple, sous la cohabitation de 1997-2002, Lionel Jospin, alors Premier ministre, a conduit une politique de gauche indépendante, malgré la présidence de Jacques Chirac, chef de l’État de droite.
En novembre 2024, la France connaît une situation politique complexe qui, bien que n’étant pas une cohabitation au sens strict, s’en rapproche par certains aspects. À la suite des élections législatives anticipées de juin et juillet 2024, aucun parti n’a obtenu de majorité absolue à l’Assemblée nationale. Le Nouveau Front Populaire (NFP), coalition de gauche, est devenu le premier groupe parlementaire avec 193 sièges, suivi de la majorité présidentielle et du Rassemblement National. France 24. Face à cette fragmentation, le président Emmanuel Macron a nommé le 5 septembre 2024 Michel Barnier, figure des Républicains, au poste de Premier ministre. Cette nomination a été perçue comme une tentative de stabiliser le paysage politique en formant un gouvernement d’union nationale Le Monde
b. Le pouvoir législatif
La Constitution de 1958 établit un système bicaméral : le Parlement est constitué de deux chambres distinctes, l’Assemblée nationale et le Sénat. Ce système renforce l’équilibre des pouvoirs, chacun des deux organes ayant des prérogatives spécifiques. La Constitution limite toutefois le champ d’intervention du Parlement en définissant des domaines réservés à la loi, tandis que les autres domaines relèvent du pouvoir réglementaire du gouvernement.
1) Le mode de désignation des parlementaires
Les députés de l’Assemblée nationale
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Nombre et mode de scrutin : L’Assemblée nationale est composée de 577 députés, élus pour un mandat de cinq ans (sauf dissolution) selon un scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Ce mode de scrutin permet de dégager des majorités souvent stables, mais il tend à sous-représenter les partis minoritaires.
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Détails du scrutin :
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Premier tour : Est élu tout candidat qui obtient plus de 50 % des voix et un nombre de voix au moins égal à 25 % des inscrits.
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Second tour : Les candidats ayant reçu au moins 12,5 % des suffrages des inscrits peuvent se maintenir. Au second tour, la majorité relative suffit pour être élu.
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Évolutions et critiques : Bien que le scrutin uninominal assure la stabilité politique, il a suscité des critiques pour son manque de proportionnalité, particulièrement lors des élections de 2017 et 2022, où la majorité présidentielle et les partis dominants se sont retrouvés surreprésentés. En 2023, le débat sur l’introduction d’une dose de proportionnelle dans ce mode de scrutin a été relancé pour encourager une représentation plus juste des partis émergents et des minorités.
Les sénateurs
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Nombre et mode de scrutin : Le Sénat compte aujourd’hui 348 sénateurs. Ils sont élus pour un mandat de six ans, renouvelables par moitié tous les trois ans (réforme de 2004), au suffrage universel indirect par un collège électoral composé principalement de grands électeurs : maires, conseillers municipaux, conseillers départementaux et régionaux, et députés.
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Particularités :
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Âge minimal : Les sénateurs doivent être âgés d’au moins 24 ans (réforme de 2011).
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Représentation territoriale : Le Sénat garantit la représentation des collectivités territoriales, avec un fort poids donné aux zones rurales, ce qui peut parfois désavantager les territoires urbains plus denses.
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Continuité : Contrairement à l’Assemblée nationale, le Sénat ne peut jamais être dissous. Il assure une certaine stabilité institutionnelle, notamment en cas de crise, en pouvant assurer l’intérim de la présidence de la République en cas de vacance ou d’empêchement. Ce fut le cas en 1974, lors du décès du président Pompidou, où le président du Sénat, Alain Poher, assura l’intérim présidentiel.
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2) Les rôles et pouvoirs du Parlement
Rôle de l’Assemblée nationale
L’Assemblée nationale détient une primauté dans le processus législatif et le contrôle du gouvernement :
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Primauté législative : L’Assemblée peut adopter ou rejeter les projets de loi, même si le Sénat s’y oppose. Elle a donc le dernier mot en cas de désaccord.
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Motion de censure : Elle peut renverser le gouvernement par un vote de censure à la majorité absolue, un droit qui témoigne de sa capacité de contrôle sur l’exécutif.
Rôle du Sénat
Le Sénat agit comme un organe de réflexion et de modération :
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Examen législatif : Le Sénat examine et amende les projets de loi, en particulier ceux liés aux collectivités territoriales, à la fiscalité locale et aux questions rurales.
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Rôle consultatif et de continuité : Il joue un rôle de contre-pouvoir, offrant une perspective territoriale complémentaire à celle de l’Assemblée nationale. En cas de crise majeure, il assure la continuité républicaine.
Exemples de réformes récentes et discussions en cours
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Proportionnalité à l’Assemblée nationale : Le débat autour d’une dose de proportionnelle dans le scrutin des députés a été réactivé en 2023 pour tenter de rendre le système plus représentatif, notamment suite aux législatives de 2022 qui ont révélé une fragmentation politique sans précédent et des alliances politiques inédites.
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Renforcement du pouvoir des collectivités locales : Depuis la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) de 2015, le Sénat continue d’examiner les lois relatives à la décentralisation, renforçant les pouvoirs des régions et des départements.
3) Le statut des parlementaires sous la Vème République
Le statut des parlementaires français est défini par plusieurs règles et principes qui visent à garantir leur indépendance, leur efficacité et leur impartialité dans l’exercice de leurs fonctions. Ces règles concernent leur organisation en groupes parlementaires, leur régime d’incompatibilités, et leurs attributions politiques, budgétaires et législatives.
Organisation et regroupement en groupes parlementaires
Les parlementaires, bien qu’égaux entre eux, sont organisés en groupes parlementaires. Ces groupes facilitent leur travail et leur donnent accès à des moyens matériels accrus ainsi qu’à un temps de parole plus important au sein des assemblées. À l’Assemblée nationale, il faut un minimum de 15 députés pour former un groupe parlementaire, un seuil abaissé en 2009 pour améliorer la représentativité. Ceux qui ne souhaitent pas ou ne peuvent pas intégrer un groupe sont classés parmi les non-inscrits, limitant ainsi leur capacité d’action et d’expression.
Les parlementaires bénéficient de plusieurs avantages pratiques, notamment la gratuité des transports SNCF dans le cadre de leurs déplacements liés à leurs fonctions.
Le régime des incompatibilités et le non-cumul des mandats
Les députés et sénateurs sont soumis à des règles strictes d’incompatibilité. Par exemple :
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Un parlementaire nommé ministre est remplacé à l’Assemblée nationale ou au Sénat par son suppléant.
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La loi sur le non-cumul des mandats en vigueur depuis 2017 interdit aux parlementaires d’exercer simultanément une fonction exécutive locale, limitant ainsi l’accumulation des fonctions et les conflits d’intérêts.
Ces règles visent à assurer leur disponibilité et leur impartialité, et à garantir que leurs responsabilités locales n’interfèrent pas avec leur mission nationale.
Les attributions de l’Assemblée nationale et du Parlement
1. Attribution politique et contrôle gouvernemental
L’Assemblée nationale exerce un contrôle politique sur le gouvernement, bien qu’elle n’ait aucun pouvoir de contrôle direct sur le Président de la République. Plusieurs mécanismes de contrôle sont à sa disposition :
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Questions écrites et orales : les députés peuvent interroger les ministres sur des sujets d’actualité ou de fond.
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Commissions d’enquête parlementaire : ces commissions, comme celle sur les affaires de santé publique ou les grands projets d’infrastructure, permettent au Parlement de mener des enquêtes spécifiques. Par exemple, la commission d’enquête parlementaire de 2020 a évalué la gestion de la crise sanitaire due au COVID-19, illustrant ce rôle de surveillance.
2. Attributions budgétaires
Bien que le Parlement vote chaque année le budget de l’État, il ne dispose pas de services suffisants pour élaborer un contre-projet aussi détaillé que celui du gouvernement. En pratique, le ministre des Finances et le gouvernement préparent et contrôlent le budget, que le Parlement se limite souvent à approuver ou ajuster. Depuis 2001, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a toutefois renforcé le rôle de contrôle et d’évaluation des parlementaires sur l’usage des fonds publics, en introduisant une approche par programme et par mission.
3. Attribution législative
L’Assemblée nationale et le Sénat exercent le pouvoir législatif, mais leur champ d’action est limité aux domaines définis par l’article 34 de la Constitution, qui inclut :
- Les libertés publiques,
- L’organisation de la défense nationale,
- L’enseignement,
- La protection sociale,
- Les domaines pénaux, notamment en matière de crimes et délits.
Le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier la constitutionnalité des lois si elles dépassent ce cadre. Le président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux chambres, ou un groupe de 60 parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel après l’adoption d’une loi, mais avant sa promulgation. Ce mécanisme a récemment été appliqué dans le cadre de la réforme des retraites de 2023.
4. La promulgation et application des lois
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Promulgation : Le président de la République promulgue les lois votées, officialisant ainsi leur application. La promulgation est suivie de la publication au Journal officiel, rendant la loi applicable dans un délai d’un jour franc en métropole et légèrement décalé en outre-mer.
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Actes réglementaires d’application : Les lois nécessitent souvent des décrets et arrêtés pour préciser leur mise en œuvre, pris par le gouvernement. Par exemple, après l’adoption de la loi bioéthique de 2021, des arrêtés précisant les règles relatives à la procréation médicalement assistée (PMA) ont été publiés.
5. Principes de non-rétroactivité et exceptions
En principe, les lois s’appliquent pour l’avenir et ne sont pas rétroactives. Cependant, deux exceptions existent :
- Les lois fiscales, qui peuvent rétroagir pour des raisons d’efficacité administrative.
- Les lois pénales plus douces, qui bénéficient au justiciable, par exemple, en abaissant une peine pour une infraction.
4) Le processus de création des lois et des règlements en France : procédure législative actualisée
En France, les règlements d’administration publique sont adoptés par le gouvernement sous forme de décrets ou d’arrêtés dans les domaines non couverts par l’article 34 de la Constitution, notamment pour appliquer des lois déjà votées. Par exemple, la définition des crimes et délits relève du domaine législatif, mais les contraventions peuvent être créées par décret du gouvernement. Le processus législatif est structuré pour assurer un examen approfondi et une procédure formelle avant l’adoption d’une loi.
Étapes de la procédure législative
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Dépôt du texte
Le texte, qu’il s’agisse d’un projet de loi (gouvernement) ou d’une proposition de loi (parlementaire), est déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat. -
Inscription à l’ordre du jour
Une fois déposé, le texte est inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée concernée. Le texte est étudié par une commission spécialisée en fonction de son domaine (par exemple, la commission des affaires sociales pour une loi de santé). -
Examen en commission et amendements
Le texte est ensuite renvoyé en assemblée plénière avec possibilité de dépôt d’amendements. Cette technique peut être utilisée par certains groupes parlementaires pour allonger les débats en déposant un nombre très important d’amendements. -
Vote en séance plénière
Après les débats et amendements, le texte est soumis au vote des parlementaires présents. -
Transmission à l’autre chambre
Une fois voté, le texte passe dans l’autre assemblée (Assemblée nationale ou Sénat) où il suit à nouveau les étapes d’examen et de vote. -
Navette parlementaire
Si la deuxième assemblée adopte des modifications, le texte revient dans la première. Ce processus, appelé navette parlementaire, se poursuit jusqu’à l’adoption d’une version commune ou au recours à une commission mixte paritaire (composée de sept députés et sept sénateurs). -
Saisine du Conseil constitutionnel (si nécessaire)
Avant la promulgation, le texte peut être transmis au Conseil constitutionnel pour un contrôle de constitutionnalité à la demande du président de la République, du Premier ministre, des présidents des assemblées, ou de 60 députés ou sénateurs. -
Promulgation par le Président de la République
Après validation, ou en l’absence de saisine, le président de la République promulgue la loi. La promulgation officialise la loi, la rendant exécutoire. -
Publication au Journal officiel
La loi est enfin publiée au Journal officiel de la République française et entre en vigueur, généralement le lendemain de cette publication, sauf indication contraire.
Exemples récents
La réforme des retraites de 2023 est un cas récent illustrant cette procédure : en raison des nombreuses oppositions et amendements, le gouvernement a utilisé l’article 49.3 de la Constitution pour faire adopter la loi sans vote à l’Assemblée nationale. Ce recours a entraîné la saisine du Conseil constitutionnel pour valider la loi. Le processus montre bien les complexités de la procédure législative, qui combine contrôle parlementaire et, en cas de besoin, intervention du Conseil constitutionnel pour assurer la conformité des lois.
II – L’appareil administratif de l’État en France : structures et fonctionnement
L’organisation de l’État en France repose sur des structures centrales et déconcentrées, conçues pour assurer la gestion du pays tout en s’adaptant aux besoins locaux. Cette organisation a évolué pour répondre aux défis de la modernisation et de la proximité avec les citoyens, notamment par la réforme de la décentralisation et des mobilités administratives.
Les structures centrales
Les structures centrales, regroupant principalement les ministères, sont en grande partie basées à Paris, même si certaines politiques de délocalisation ont entraîné des implantations hors capitale :
- Exemples de délocalisation : l’École Nationale d’Administration (ENA) a été déplacée à Strasbourg jusqu’à sa fermeture en 2021, date à laquelle elle a été remplacée par l’Institut National du Service Public (INSP) pour moderniser la formation des hauts fonctionnaires. Le service du casier judiciaire est resté à Nantes, la Banque de France possède des infrastructures en Auvergne, et plusieurs autres organismes ont quitté Paris pour se rapprocher des territoires.
Cette répartition participe à un rééquilibrage territorial tout en permettant aux services publics de se moderniser et de réduire leur centralisation.
Les structures déconcentrées de l’État
Les services déconcentrés sont l’expression de la volonté de l’État de gérer les affaires administratives au plus près du terrain, tout en restant sous l’autorité des ministères :
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Niveau régional : les préfectures de région, dirigées par les préfets de région, les directions régionales des finances publiques (DRFiP), ou encore les rectorats pour l’Éducation nationale, sont implantés dans chaque région. Avec la fusion des régions en 2015, certaines directions régionales ont été centralisées pour correspondre à ces nouvelles grandes régions (ex : Nouvelle-Aquitaine, Grand Est, etc.).
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Niveau départemental : les préfectures de département et leurs sous-préfectures représentent l’État. Les directions départementales des territoires (DDT), de la cohésion sociale (DDCS), et de la sécurité publique (DDSP) assurent la mise en œuvre locale des politiques publiques.
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Niveau local : les sous-préfets, implantés dans les sous-préfectures, assurent la liaison entre les niveaux départemental et communal. Des agences locales comme La Poste, Pôle emploi ou les centres de sécurité sociale permettent également de renforcer l’accès aux services publics.
Les fonctionnaires de l’État
Les fonctionnaires de l’État, travaillant dans les services centraux ou déconcentrés, sont classés en trois catégories et sont recrutés principalement par concours :
- Catégorie A (niveau Bac+3 et plus) : inclut les commissaires de police, les inspecteurs des impôts, ou encore les ingénieurs d’État.
- Catégorie B (niveau Bac) : contrôleurs des finances publiques, agents de maîtrise, éducateurs spécialisés.
- Catégorie C (niveau CAP-BEP) : agents administratifs, aides-soignants, agents techniques.
La fonction publique est composée de plus de 5 millions d’agents en France, répartis entre les fonctions publiques de l’État, territoriale, et hospitalière. Les réformes de la fonction publique introduites depuis 2020 permettent davantage de mobilité entre ces différentes fonctions, dans le but d’adapter les ressources humaines aux besoins des territoires et de favoriser la modernisation des carrières publiques.
Les collectivités territoriales : Région, Département et Commune
Les collectivités territoriales possèdent une autonomie décisionnelle et exercent des compétences locales. Elles sont des piliers de l’organisation administrative et politique de la France.
1. La région
Les 18 régions françaises jouent un rôle fondamental dans le développement économique, la gestion des transports et de la formation :
- Compétences : depuis les lois NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) de 2015, les régions disposent de compétences accrues en matière de transport, d’aménagement du territoire et de développement économique. Elles gèrent aussi les lycées et les actions de formation professionnelle.
- Exécutif régional : le président du conseil régional est élu pour 6 ans. Les régions sont aujourd’hui davantage centrées sur la planification économique et l’équité territoriale, en lien avec l’État et les départements.
2. Le département
Les départements, au nombre de 101 (dont 5 d’outre-mer), ont conservé leurs compétences sociales et éducatives :
- Compétences : ils gèrent les collèges, l’aide sociale (RSA, aide à l’enfance), l’autonomie des personnes âgées et handicapées, ainsi que la gestion des infrastructures routières départementales.
- Exécutif départemental : le président du conseil départemental est élu par les conseillers départementaux et joue un rôle central dans l’application des politiques sociales et éducatives.
3. La commune
Avec environ 34 970 communes, la France compte de nombreuses petites collectivités locales, bien qu’une réforme ait encouragé les regroupements intercommunaux pour améliorer l’efficacité des services publics locaux :
- Compétences : les communes gèrent les écoles primaires, l’urbanisme, la sécurité (police municipale), l’état civil et les services de proximité.
- Exécutif municipal : le maire est élu pour 6 ans par le conseil municipal. Depuis la loi Engagement et proximité de 2019, les compétences et les pouvoirs des maires ont été renforcés, notamment dans le domaine de la sécurité publique et de la prévention des incivilités.
Fonction publique territoriale
Les agents des collectivités territoriales appartiennent à la fonction publique territoriale et travaillent sous l’autorité des élus locaux (maires, présidents de départements et de régions). La fonction publique territoriale a renforcé son rôle dans les domaines de l’éducation, des services à la personne et de l’urbanisme pour répondre aux spécificités des territoires.
- Les mairies, départements et régions emploient près de 2 millions d’agents territoriaux, dont la gestion des carrières et des compétences repose sur des dispositifs de formation continue et de mobilité territoriale pour renforcer l’efficacité des services publics locaux.
Évolution de l’appareil administratif et de la décentralisation
Depuis les années 1980, la France a mené plusieurs vagues de décentralisation visant à renforcer le pouvoir des collectivités locales. Ces réformes incluent les lois Defferre de 1982, la loi NOTRe de 2015, et des propositions en faveur d’une décentralisation accrue de l’action publique locale.
L’accent est mis aujourd’hui sur la transformation numérique des services publics, la rationalisation des structures et une répartition des compétences ajustée aux besoins des populations.
B/ Les structures administratives à vocation techniques
Les structures administratives à vocation technique en France sont généralement désignées sous le nom d’établissements publics. Ce sont des entités autonomes, distinctes des collectivités territoriales telles que les communes, départements ou régions. Bien qu’elles partagent un statut de collectivité publique, elles se distinguent par leur mission et leur organisation.
Caractéristiques et mission des établissements publics
Contrairement aux collectivités territoriales, dont le champ d’action est général et couvre l’ensemble des besoins de leurs habitants, les établissements publics ont une mission spécifique et limitée à un domaine précis. Par exemple :
- Les universités : leur mission est spécialisée dans l’enseignement supérieur et la recherche, sans lien direct avec la gestion des intérêts généraux d’une population locale.
- Les établissements publics de santé : comme les hôpitaux, ils répondent exclusivement aux besoins de santé publique.
À l’inverse des collectivités territoriales, les établissements publics n’ont pas d’assise territoriale définie. Alors que les services d’état civil d’une commune concernent uniquement les résidents de cette commune, un établissement public comme une université est ouvert à tout étudiant remplissant les conditions d’admission, sans distinction d’origine géographique.
Organisation des établissements publics
Les établissements publics sont mis en place, en principe, pour répondre à des besoins de gestion spécifiques qui relèvent des compétences des collectivités publiques. Leur organisation interne repose généralement sur le schéma suivant :
- Un conseil d’administration (C.A.) : Il s’agit de l’organe délibératif, dirigé par un président, qui prend les décisions majeures pour l’établissement. Le mode de désignation des membres varie selon le statut de l’établissement.
- Un organe exécutif : Ce poste est souvent occupé par un directeur ou un président exécutif qui n’est pas nécessairement le président du conseil d’administration. Ce responsable est généralement nommé selon des modalités spécifiques et ses fonctions varient selon l’histoire et le secteur de l’établissement public.
Les établissements publics possèdent leur propre patrimoine, sont autonomes en gestion et peuvent décider de leurs orientations stratégiques sous le contrôle des collectivités ou de l’État. La nature des missions qu’ils remplissent varie largement, qu’il s’agisse de services industriels, commerciaux, ou d’intérêts culturels, éducatifs, ou sanitaires.
Types d’établissements publics
Les établissements publics se répartissent en diverses catégories, chacune répondant à des objectifs particuliers :
- Etablissements industriels et commerciaux : Ils visent à produire des biens ou des services souvent ouverts à la concurrence, tout en répondant à des objectifs de service public. Exemples : La Poste, EDF, ou SNCF.
- Etablissements à vocation administrative : Leur mission est strictement non-commerciale et relève du domaine public. Exemples : hôpitaux, universités, écoles publiques (comme les lycées), l’ENA, les musées nationaux, les bibliothèques et les théâtres nationaux.
L’évolution historique de l’intervention de l’État
L’intervention de l’État dans des secteurs économiques clés s’est accrue au fil des décennies, en particulier après la Seconde Guerre mondiale avec des nationalisations (prise de contrôle par l’État d’entreprises privées pour des raisons stratégiques ou de sécurité). Exemples historiques de nationalisation : le secteur de l’énergie, des banques, et des transports publics.
Toutefois, depuis la fin des années 1980, la tendance s’est inversée avec une politique de privatisation de certains secteurs, favorisant le transfert de la gestion publique vers le secteur privé pour alléger la charge de l’État et encourager la concurrence. Par exemple, des entreprises telles que TF1 et certaines banques ont été privatisées.
Exemples d’établissements publics à vocation culturelle et éducative
Les établissements publics à vocation culturelle incluent :
- Les musées nationaux : tels que le Musée du Louvre ou le Centre Pompidou, qui assurent la conservation et la valorisation du patrimoine culturel français.
- Les théâtres nationaux : comme la Comédie-Française, qui soutient et promeut la création théâtrale.
Les établissements publics à vocation éducative incluent :
- Les universités et grandes écoles : institutions d’enseignement supérieur (Sorbonne, ENS, Polytechnique) dont la mission est axée sur la formation et la recherche.
- Les écoles de formation professionnelle : telles que l’École Nationale d’Administration (ENA) ou l’École Normale Supérieure (ENS), qui forment les futurs cadres de l’administration publique.