L’organisation du gouvernement : une certaine liberté d’action

Pour assurer son efficacité, le gouvernement doit fonctionner comme une organisation structurée et cohérente, où chaque membre joue un rôle complémentaire tout en respectant les principes de solidarité. Cette solidarité et cette dynamique sont renforcées par des règles et des pratiques institutionnelles.

Une répartition des rôles sous le signe de la solidarité

L’efficacité gouvernementale repose sur une répartition claire des compétences et une capacité des membres à agir de manière solidaire. La solidarité est essentielle pour éviter les divergences qui pourraient affaiblir l’action collective. Elle s’appuie sur plusieurs mécanismes :

• Le Conseil des ministres : Instance clé, il permet de coordonner l’action gouvernementale et d’assurer l’unité dans les décisions majeures. Tous les membres y participent pour valider les grandes orientations politiques.
• La responsabilité collective : Les ministres s’engagent à soutenir publiquement les décisions prises, même si elles résultent de compromis. Ce principe renforce l’unité et la crédibilité du gouvernement face aux citoyens.
• La cohérence dans les communications : Les membres du gouvernement doivent éviter des prises de position divergentes dans les médias, sous peine de créer des tensions internes et de fragiliser la perception de leur action.

L’organisation du gouvernement : une latitude stratégique

L’organisation concrète du gouvernement est déterminée par le Premier ministre et le Président de la République, qui disposent d’une grande latitude pour structurer leur équipe. Cette flexibilité leur permet d’adapter la composition gouvernementale aux priorités politiques et aux attentes sociales.

• Contraintes volontaires et choix stratégiques
  • Parité hommes-femmes : L’exigence de parité est devenue un critère central dans la formation des gouvernements modernes. Cette démarche, bien que volontaire, peut conduire à un nombre accru de ministres pour assurer une représentation équilibrée.
  • Diversité des profils : Les chefs de l’exécutif veillent souvent à inclure des personnalités aux compétences variées (politiques, techniques, ou issues de la société civile) pour répondre à des enjeux spécifiques et donner au gouvernement une image représentative.
• Adaptabilité au contexte. Le gouvernement peut évoluer en fonction des circonstances, par exemple à travers :
  • Des remaniements ministériels : Ils permettent d’ajuster les équipes aux nouveaux défis politiques ou économiques.
  • La création ou suppression de ministères : En fonction des priorités du moment, de nouveaux portefeuilles peuvent être institués, comme un ministère de la Transition écologique ou du Numérique.

 

I ) La composition du gouvernement

Le gouvernement français se compose d’un élément incontournable, le Premier ministre, et d’un nombre variable de ministres et secrétaires d’État, dont la répartition et les attributions dépendent des choix politiques et des enjeux contemporains. Cette organisation repose sur une hiérarchie et une spécialisation qui visent à assurer l’efficacité de l’action gouvernementale.

A) Le Premier ministre : pivot de l’action gouvernementale

Depuis 1958, le Premier ministre s’est imposé comme une figure stable de l’exécutif, contrastant avec l’instabilité des Républiques précédentes. Sa position varie selon les périodes politiques :

• Hors cohabitation, le Premier ministre agit en parfaite harmonie avec le Président de la République, ce dernier dominant souvent la scène politique.
• En période de cohabitation, son rôle est considérablement renforcé, car il devient alors le véritable chef de la majorité parlementaire, reléguant le Président à un rôle plus représentatif.

Le choix du Premier ministre

Le Président de la République privilégie souvent des personnalités politiques d’expérience, fidèles à ses orientations, mais peut aussi nommer des techniciens ou spécialistes pour répondre à des enjeux spécifiques. Par exemple :

• Raymond Barre, économiste, fut choisi par Valéry Giscard d’Estaing.
• Laurent Fabius, expert en finances publiques, a été nommé par François Mitterrand.
• Jean-Marc Ayrault, choisi par François Hollande en 2012, était reconnu pour sa longue expérience en tant que maire de Nantes et président du groupe socialiste à l’Assemblée nationale. Sa nomination illustrait une volonté de renforcer les liens entre l’exécutif et le Parlement.
• Manuel Valls, nommé par François Hollande en 2014, se distinguait par son style direct et son expérience comme ministre de l’Intérieur, faisant de lui un choix stratégique pour incarner l’autorité et répondre aux défis sécuritaires de l’époque.
• François Fillon, désigné par Nicolas Sarkozy en 2007, était apprécié pour sa connaissance approfondie des rouages parlementaires et ses compétences en matière économique, acquises notamment en tant que ministre des Affaires sociales et de l’Éducation nationale.
• Jean-Pierre Raffarin, choisi par Jacques Chirac et maintenu sous Nicolas Sarkozy jusqu’en 2007, représentait un profil équilibré, mettant l’accent sur les territoires ruraux et une approche consensuelle dans un contexte de réformes.
• Édouard Philippe, nommé par Emmanuel Macron en 2017, combinait une expérience politique en tant que maire du Havre et des compétences dans le secteur privé, ce qui reflétait la volonté d’unir des sensibilités politiques différentes pour un gouvernement « transpartisan ».
• Jean Castex, désigné par Emmanuel Macron en 2020, était un haut fonctionnaire reconnu pour son rôle clé dans la gestion du déconfinement pendant la crise sanitaire liée au COVID-19, soulignant une expertise en gestion de crise et en organisation administrative.
• Élisabeth Borne, nommée par Emmanuel Macron en 2022, était une technocrate expérimentée ayant occupé plusieurs postes ministériels, notamment dans les Transports et la Transition écologique, incarnant la technicité et une vision moderne pour les réformes à

Services et organisation

Le Premier ministre dispose de ressources spécifiques pour mener à bien sa mission :

• Des services sectoriels : comme la direction des journaux officiels ou le secrétariat général du gouvernement.
• Un cabinet et des conseillers spécialisés : ces derniers supervisent l’action des ministres, créant parfois des tensions avec les cabinets ministériels.

Les remaniements ministériels permettent d’ajuster l’équipe gouvernementale aux évolutions politiques ou sociales tout en maintenant, dans de nombreux cas, le Premier ministre à son poste.

B) Les autres membres du gouvernement : diversité et adaptation

La composition des membres du gouvernement varie selon les priorités politiques et techniques, reflétant à la fois des traditions régaliennes et l’émergence de nouveaux enjeux.

La diversité des ministères

• Les ministères régaliens : défense, justice, intérieur, économie et finances restent centraux en raison de leur rôle fondamental dans la gestion de l’État.
• Les ministères sectoriels ou émergents : certains sont créés en réponse à des besoins spécifiques, tels que le ministère de l’Environnement ou celui du Développement durable, témoignant de l’évolution des préoccupations publiques.

Hiérarchie au sein du gouvernement

• Les ministres d’État : Ils occupent une position prestigieuse, proche de celle du Premier ministre, avec des attributions stratégiques. Par exemple, Nicolas Sarkozy fut nommé ministre d’État avant son élection à la présidence.
• Les ministres délégués : Ils sont placés sous l’autorité directe d’un ministre ou du Premier ministre et se consacrent à des missions précises.
• Les secrétaires d’État : Ils peuvent être autonomes ou rattachés à un ministre pour renforcer son action.

Organisation des cabinets ministériels

Chaque ministre est épaulé par :

• Un collaborateur personnel : souvent un conseiller stratégique ou politique.
• Un cabinet ministériel : composé d’experts chargés de l’assister dans l’exercice de ses missions.

Cette organisation permet une gestion spécifique et technique des différentes compétences ministérielles.

Le poids symbolique et pratique des ministères

• Le garde des Sceaux : Par tradition, il est souvent parmi les premiers nommés dans la liste des ministres.
• Le ministère de l’Économie et des Finances : Ce ministère joue un rôle clé en raison de son contrôle sur le budget de l’État, ce qui lui confère un pouvoir d’arbitrage crucial dans les décisions inter-ministérielles.

En résumé : La composition du gouvernement repose sur une structure flexible et hiérarchisée, adaptée aux enjeux politiques, économiques et sociaux du moment. Le Premier ministre incarne la stabilité et la coordination, tandis que les ministres et secrétaires d’État reflètent la diversité et l’adaptabilité des priorités gouvernementales. Cette organisation garantit une répartition efficace des responsabilités pour répondre aux attentes des citoyens et aux exigences de la gestion publique.

 

II ) Le statut des membres du gouvernement : un régime d’incompatibilité et de responsabilité

Le statut des membres du gouvernement repose sur deux piliers essentiels : un régime strict d’incompatibilités, prévu par la Constitution, et un régime de responsabilité qui s’applique tant individuellement que collectivement. La participation au gouvernement impose à ses membres de respecter des obligations strictes, notamment :

• Le régime d’incompatibilités : Empêchant tout conflit d’intérêts (cf. interdiction d’exercer une activité professionnelle privée ou de cumuler certains mandats).
• La responsabilité individuelle et collective : Chaque membre est tenu de répondre de ses actes, tant sur le plan politique que juridique.

A) Un régime d’incompatibilité renforcé

Ce régime vise à garantir l’indépendance des membres du gouvernement en évitant tout conflit d’intérêts. La Constitution, complétée par des lois organiques, établit plusieurs types d’incompatibilités, dont les contours ont évolué pour s’adapter aux enjeux contemporains, notamment en matière de cumul des mandats.

Voici les principales incompatibilités :

• Incompatibilité avec un emploi public : Les ministres ne peuvent pas être fonctionnaires, car cela les placerait sous l’autorité d’un autre membre du gouvernement. Cette mesure préserve l’autonomie de leur fonction.
• Incompatibilité avec une activité professionnelle privée : Les membres du gouvernement doivent éviter toute influence extérieure liée à des intérêts économiques privés. Cette interdiction s’étend à une période de six mois après la fin du mandat pour prévenir les conflits d’intérêts.
• Incompatibilité avec une fonction de représentation professionnelle : Un ministre ne peut être représentant syndical, ce qui évite toute confusion entre défense d’intérêts particuliers et responsabilité publique.
• Incompatibilité entre un mandat parlementaire et une fonction gouvernementale : Il est inconcevable qu’une personne soit à la fois contrôleur et contrôlé. Un parlementaire nommé au gouvernement doit démissionner de son mandat, lequel est ensuite exercé par un suppléant.
• Projets en matière de cumul des mandats : En 2013, un projet visant à permettre le cumul entre un mandat exécutif local et une fonction ministérielle a été examiné. Toutefois, ce projet n’a pas encore abouti.

Ces incompatibilités s’inscrivent dans une logique de protection de l’intérêt général et de renforcement de la transparence dans la gestion publique.

B) La responsabilité individuelle des ministres

La responsabilité des ministres est organisée autour de deux dimensions : la responsabilité civile et administrative d’une part, et la responsabilité pénale d’autre part.

1) Responsabilité civile et administrative

Un ministre est tenu responsable des actes commis dans l’exercice de ses fonctions. Si une faute personnelle détachable du service est établie, l’État peut engager une action récursoire contre lui, après avoir indemnisé les victimes. Cela garantit que les administrés soient dédommagés tout en engageant la responsabilité individuelle du ministre fautif.

2) Responsabilité pénale : un régime spécifique

La responsabilité pénale des ministres est régie par un cadre particulier prévu par la Constitution de 1958, modifié en 1993 à la suite de scandales, tels que l’affaire du sang contaminé, où des lacunes du système initial avaient été mises en évidence. Voici les principales évolutions :

• Initialement : compétence de la Haute Cour de Justice
  Les ministres étaient jugés par cette juridiction, au même titre que le Président de la République. Toutefois, des affaires comme celle du sang contaminé ont montré des limites importantes, notamment en matière de prescription des faits. Cela a conduit à des révisions constitutionnelles.

• Création de la Cour de Justice de la République (CJR)
  En 1993, la CJR a été instituée pour concilier justice ordinaire et justice dérogatoire. Elle est composée de 15 membres, dont 12 parlementaires et 3 magistrats professionnels (issus de la Cour de cassation), le président étant l’un de ces magistrats. Cette composition vise à garantir une approche équilibrée.

• Modalités de saisine élargies
  Contrairement à l’ancien système, où seules les institutions pouvaient saisir la juridiction, la CJR permet également aux particuliers de déposer plainte. Ces plaintes sont examinées par une Commission des requêtes, composée de magistrats issus de plusieurs hautes juridictions (Conseil d’État, Cour des comptes, Cour de cassation), jouant un rôle de filtre.

• Vers un retour à la justice ordinaire ?
  Depuis 2013, des discussions sont en cours pour supprimer la CJR et transférer les compétences en matière pénale des ministres à la juridiction de droit commun. L’objectif est de renforcer l’équité du traitement judiciaire, bien que cette réforme soit encore conditionnée à un accord institutionnel.

En résumé :  Le statut des membres du gouvernement repose sur des incompatibilités rigoureuses, destinées à garantir leur indépendance, et un régime de responsabilité adapté, mêlant exigences spécifiques et principes de justice ordinaire. Les évolutions récentes témoignent d’une volonté de moderniser ces dispositifs pour renforcer la transparence et la confiance des citoyens dans les institutions.