La décentralisation : définition, formes, pouvoir de tutelle

La décentralisation

La Décentralisation est un mode d’organisation administrative qui vise le transfert du processus de prise de décisions le plus près possible des administrés. Elle est le procédé technique qui consiste à conférer des pouvoirs de décision à des organes locaux, autonomes, distincts de ceux de l’Etat

Paragraphe 1 : Définition

Décentralisation : transfert de compétence jusque là exercée par l’Etat à des collectivités territoriales dont les organes sont élus, qui agissent en leur nom et pour leur compte ou ceux d’une collectivité et sous le contrôle de l’Etat.

Yves Godmet : décentralisation renvoie à des collectivités territoriales inséré dans l’Etat mais qui sont autonome

Décentralisation se traduit par le transfert d’attribution de l’Etat a des institutions territoriales ou non, juridiquement distincte de lui et bénéficiant sous la surveillance de l’Etat d’une certaine économie de gestion. En décentralisation, l’Etat par conséquent confie la gestion des affaires locales à des personnes publiques distinctes de l’Etat.

3 éléments de définitions :

• · Existence d’affaires locales, de besoins locaux qui sont ceux que l’Etat considère comme tel.
• · La personnalité juridique : va entrainer une autonomie financière et la libre gestion par les collectivités de leurs affaires. Dispose de B, de personnels et de budget et en tant que personne morale, elle peut prendre des actes et agir en justice.
• · Election des représentants des collectivités territoriales qui traduit politiquement ce transfert de responsabilités (élections des Conseils délibérants ou de l’exécutif)

Dès lors que les communes, départements, régions en personnes morales dotés de compétences, d’une autonomie +/ à l’Etat, on crée de véritables démocratie locales.

/ !\ on reste dans un Etat unitaire et non fédéral, ce ne sont pas des démocraties complètes

= échelon démocratique/échelon démocratique

Lien étroit entre démocratie administrative et politique (Tocqueville : La démocratie en Amérique)

Idée libérale que les libertés n’est pas seulement de désigner des représentant à l’Assemblée Nationale mais aussi pouvoir gérer soi-même ou par ses représentant sa commune.

Paragraphe 2 : Les formes de décentralisation

Décentralisation technique : dite aussi « fonctionnelle » ou « décentralisation par service », désigne le transfert de prérogatives d’une collectivité territoriale à des institutions spécialisé qui remplissent une mission de service public. Ce sont les établissements publics qui sont autonome même s’ils restent soumis à un contrôle d’une personne morale de rattachement (Etat ou autorité locale)

Idée : transfert de compétence à une personne morale distinct de l’Etat ou de la collectivité locale.

Il s’agit d’une technique d’administration qui peut concerner des services de l’Etat central ou des services des collectivités locales.

• Technique de gestion administrative qui a pour objet l’octroi de la personne morale de droit public à certaine entité
• Autonomie de gestion

Paragraphe 3 : Le pouvoir de tuelle, prérogatives inhérentes à la décentralisation

Le pouvoir hiérarchique est à la déconcentration ce que le pouvoir de tutelle est à la décentralisation.

La tutelle, c’est le rapport entre l’Etat et les collectivités locales dans la décentralisation.

Pouvoir hiérarchique : pouvoir qu’une autorité supérieure possède sur ses subordonnés.

Ils sont placés au sein de la même personne morale, ici l’Etat mais il peut en être de même dans une collectivité territoriale.

Ex : autorité du ministre sur un préfet, l’exercice du préfet sur le maire (uniquement lorsqu’il est agent de l’Etat, en tant qu’officier d’Etat civil par exemple)

• · Pouvoir d’organisation du service
• · Se concentre sur le pouvoir et la carrière des agents (procède à la nomination des subordonnés…)
• · Pouvoir d’instruction : le fait pour le supérieur hiérarchique de donner des instructions aux agents subordonnés.
• · L’autorité administrative hiérarchiquement supérieure peu annuler (=faire disparaitre rétroactivement) les décisions de son subordonné ainsi que le pouvoir de la réformer (=pouvoir d’une autorité qui peut modifier la décision de l’autorité inférieure)

Du point de vue administratif, dans l’Etat, la dimension du pouvoir hiérarchique s’arrête au ministre. Chaque ministre est le chef de service dans l’Etat, on ne va pas au-dessus. Du point de vue administratif, le Premier Ministre n’est pas une autorité supérieure.

Jurisprudence du Conseil d’Etat (CE) : le premier ministre n’est pas le supérieur du ministre dans l’ordre administratif. Il s’agit là de relation politique.

Le ministre est un chef de Service et en tant que tel, il dispose d’un pouvoir réglementaire au sein de son service (arrêt Jamal)

La Ferrière considérait ce pouvoir hiérarchique comme inhérent à l’autorité ministérielle. L’autorité hiérarchique permet au supérieur (ministre) d’assurer la bonne application des lois et règlements par ses subordonnés. Ce pouvoir s’exprime tant du point de vue de la légalité que de l’opportunité. Autrement dit, le supérieur peut annuler et prendre une autre décision que celle de l’autorité subordonné, soit parce qu’il considère que l’acte est illégal, soit parce qu’il est inopportun.

• + contraignant et + important que le pouvoir de tutelle

Le pouvoir de tutelle aussi dit « contrôle administratif » : la tutelle c’est une forme de contrôle. On est plus dans des relations d’agents à agents au sein d’une même personne morale. Il s’agit de relation entre une personne morale, l’Etat, et une autre personne morale, disons une collectivité territoriale.

C’est une situation d’autonomie où l’un est tout de même supérieur à l’autre, et englobe l’autre d’un certain point de vue.

La tutelle est la traduction juridique d’un principe politique selon lequel l’Etat est en France le garant administratif ultime de l’intérêt général. Il est aussi garant de l’application de la législation.

Du point de vue du droit, la décentralisation n’implique pas l’indépendance, mais l’autonomie + ou – forte, de la collectivité territoriale.

On est dans un Etat unitaire, décentralisé, on peut voir la tutelle comme un élément nécessaire à la solidité de l’Etat. C’est ce qui permet d’assurer une bonne application de la loi.

Il faut toutefois ajouter que la décentralisation en France, n’est pas la même avant 1982-83 et après.

La grande réforme de 1982 a fait évoluer la tutelle dans un sens plus allégée.

Certains auteurs affirment que la tutelle a été supprimé en 1982 et remplacé par un contrôle de la légalité et budgétaire.

Dans la Constitution, le terme « tutelle » n’apparait pas, on utilise le terme « contrôle administratif »

ex : Article 72, alinéa 6

2 types de tutelle

• · Avant 82 : tutelle
• · Après 82 : contrôle administratif ou tutelle allégée

Distinction pour de tutelle/hiérarchie :

• · Le pouvoir hiérarchique est possédé par le supérieur de plein droit. L’autorité de tutelle ne détient ses pouvoirs que si elle a été expressément habilité à le faire par une loi ou un règlement qui le dispose : « pas de tutelle sans texte »
• · Les auteurs de droits administratifs disent que le pouvoir de tutelle sur collectivités territoriales peuvent être exercé sur tout motifs (légalité et opportunité) toutefois, l’autonomie des collectivités n’a de sens que si le contrôle est réduit à son minimum. Le pouvoir hiérarchique s’exerce aussi du pdv opportun
• · Dès lors que l’autorité décentralisé est autonome, elle peut saisir le juge administratif si elle conteste certaines mesures prises par le juge pour demander l’annulation de mesure prise par l’autorité de tutelle, voir demander sa condamnation. L’autorité subordonnée elle ne peut s’opposer aux décisions de l’autorité supérieure.
• · L’autorité de tutelle ne détient pas certains pouvoirs (d’instruction, de réformation) des actes des collectivités locales. Modifier un acte, c’est une constituer une ingérence plus marquée que la simple annulation ce qui impose que l’autorité de tutelle se substitue à la collectivité locale.
• · Distinction qui apparaissait avant les grandes réformes de décentralisation de 1982

Que recouvre ce contrôle administratif depuis 1982 ?

Le contenue de la tutelle depuis 82 a été transformée. Cette loi a unifié les modalités de contrôle, les a assouplies.

Trois types de contrôle :

• · Contrôle de légalité sur les actes
• · Contrôle sur le budget
• · Contrôle sur les organes

• Contrôle sur les actes:

S’exerce sur les actes des collectivités territoriales et administrations publiques par le préfet de département ou de régions. Organisé selon le même modèle sur les différentes collectivités territoriales, c’est à dire commune, département et région. Il est règlementé par des articles législatifs du Code Général des collectivités territoriales :

• 2131-1 et suivants pour les communes
• 3131-1 et suivants pour les départements
• 4141-1 et suivants pour les régions

Le contrôle de légalité s’exerce dans tous les cas a posteriori. L’Etat ne dispose pas d’un pouvoir d’approbation préalable d’un acte // autonomie de la collectivité.

L’acte est considéré comme entrant en vigueur :

• · Formalités de publicités accomplies par la collectivité.
• · Doit être transmis au préfet : condition limitée à certains actes
• · Le Code Général de collectivités donne, collectivité par collectivité une liste des actes devant être publié et transmis au préfet avant d’entrée en vigueur (L. 3131-2

Dans la tutelle allégée, le préfet n’a plus le pouvoir d’annulation, s’il estime qu’un acte est illégal, il peut uniquement demander au juge administratif d’en prononcer l’annulation.

• · Il s’agit du déféré préfectoral = possibilité donné au préfet de contester devant le juge d’un acte d’une collectivité locale.
• · Délai de recours commence au moment de la transmission de l’acte de la collectivité au préfet (2 mois)
• · Phase précontentieuse = phase de discussion avant un éventuelle recours pour un retrait de l’acte.

• Contrôle indirecte du préfet

La suspension d’un acte : si l’acte est de nature à contrer l’exercice d’une liberté (48h) le juge se prononce dans un délai de 1 mois

Le déféré peut être spontané ou provoqué (un particulier saisi le préfet +/ à un acte)

Contrôle de légalité sur les actes : ce n’est plus le préfet qui annule, il a seulement le moyen de saisir un juge.

• Le contrôle budgétaire

Contrôle sur les budgets des collectivités locales. Le préfet est assisté par la Chambre régionale des Comptes (CRC). Ces chambres ont notamment pour compétence pour contrôler les budgets des collectivités.

Dans ce cadre, le préfet peut intervenir dans plusieurs hypothèses :

• Une collectivité locale n’a pas adopté son budget à temps (les collectivités doivent adopter leur budget au plus tard avant le 31 mars de l’année auquel le budget se rapporte)

Le préfet saisi la Chambre régionale des Comptes qui fixe un budget, et si la collectivité ne le suit pas, c’est le préfet qui va le fixer

• Idem lorsque le budget n’a pas été transmis au préfet dans les 15 jours suivant la date limite du 31 mars

= pouvoir de substitution d’action : le préfet se substitue à la collectivité territoriale

• Le préfet peut se substituer si la collectivité n’adopte pas son budget en équilibre réel

• Contrôle sur les organes

Dans les communes, le maire et les adjoints peuvent être suspendus pour une durée max d’un mois par une décision motivé du ministre de l’intérieur. Ils peuvent même être révoquée par un décret prise en Conseil des Ministres

Ex : Si le maire manque à ses obligations en tant qu’adjoint de l’Etat comme refuser de célébrer un mariage entre personne du même sexe

La tutelle peut exercer un pouvoir de dissolution du conseil municipal, régional… par un décret motivé rendu par le Conseil des Ministres ou suspension pour un mois par arrêté du préfet.

• Mesure exceptionnelle
• Décision grave nécessitant une information officielle du Parlement

On ne peut pas associer la décentralisation au fédéralisme, même s’il s’agit plus d’une différence de degré plus que de nature.

Paragraphe 4 : Distinction entre décentralisation et fédéralisme

Décentralisation : Exercice de pouvoir administratif

Fédéralisme : exercice de pouvoir politique

D’un point de vue normatif, l’Etat fédéré dispose de compétence que lui reconnait la Constitution fédérale. La collectivité décentralisée dispose de compétence qui lui sont attribués par la loi. La Constitution française consacre l’existence de la décentralisation mais n’identifie pas quelles sont les compétences des collectivités territoriales.

La Constitution dispose à l’Article 72, alinéa 3 : Les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la loi

L’Etat fédéré fait reposer la force exécutoire de sa décision sur la maitrise d’une force publique qui lui ait propre, alors que la collectivité décentralisé ne peut utiliser la force publique que dans la mesure où l’Etat l’accepte et seulement dans les conditions prévues par l’Etat.

Ex : loi du 15 avril 1999, cadre législatif de l’utilisation des polices municipales par la collectivité.