La déconcentration : définition, histoire

La déconcentration : définition, histoire, réforme…

La déconcentration est un système administratif qui confie certains pouvoirs de décision à des agents du pouvoir central résidant sur le territoire local. Elle répond au souci de rapprocher l’administration des administrés sans pour autant faire participer les administrés au processus de prise de décision. On distingue déconcentration et décentralisation

La décentralisation : La notion « décentralisation » est souvent utilisée dans sa conception physique, c’est à dire : hors du centre. Sur le plan administratif, la décentralisation est un système administratif par lequel l’Etat accorde à d’autres entités juridiquement reconnues l’autonomie financière et de gestion dans des conditions prévues par la loi.

Paragraphe 1 : la définition de la déconcentration

Déconcentration : l’une de modalité de la centralisation.

En théorie, on pourrait concevoir une centralisation purement concentrée dans laquelle on dirigerait le pays de la capitale, toutes les décisions administratives, même les plus dérisoires serait prise dans la capitale.

La centralisation déconcentré : autorité centrale qui transfère à un ou plusieurs de ses agents locaux un pouvoir de décision jusque là exercé par elle.

• Redistribution du pouvoir de décision au sein de l’Etat qui dépouille son centre mais qui maintient intact l’étendu de ses prérogatives.
• Compétence exercé localement par les représentants du pouvoir central

Barrot, Homme politique du XIXe siècle, député de la monarchie de juillet, vice président du conseil d’Etat en 1872, dit en parlant des préfets : « la déconcentration c’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche »

Décret du 25 mars 1852 qui s’intitulait (à tord) « relatif à la décentralisation administrative », prit par Napoléon III : premier acte de déconcentration parce que « on peut gouverner de loi mais on administre mieux de près »

Raison de la déconcentration :

• Rapprocher l’administration des administrés
• Réaffirmation de l’autorité de l’Etat
• Améliorer la productivité de l’Etat : répondre rapidement à des contraintes locales

1^ère idée : la déconcentration, c’est rendre les services administratives plus efficace en désencombrant les niveaux supérieurs de l’administration afin d’agir plus vite.

Se déploie dans le cadre d’un Etat dans lequel les fonctionnaires sont placés sous le pouvoir hiérarchique des autorités qui les ont nommés. S’assure que les représentants locaux appliquent les orientations qui ont été définit dans les bureaux parisiens.

Ex : préfet/ministre

La déconcentration s’applique dans des cadres territoriaux déterminés : divisions géographiques dans lequel les services de l’Etat trouvent leur implantation. Ces circonscriptions n’ont aucune personnalité juridique distincte de celle de l’Etat car la déconcentration n’est qu’une simple technique de commandement, de gestion administrative depuis le centre.

2 types des circonscriptions administratives :

• Générale : arrondissement, département, région…
• Principale caractéristiques : la fonction polyvalente. Exerce des compétences administratives générales (économique, politique…)
• Spéciale : accueille des services titulaires de compétences spécifiques.

Ex : académie scolaire, ressort d’appel, zone de défense…

• Pratique hétérogène des découpages de ces circonscriptions spéciales. La dimension varie d’un ministère à un autre.

Paragraphe 2 : l’évolution de la déconcentration

4 étapes dans son histoire en France.

• Phase 1 : la naissance de la déconcentration sous le 2^nd Empire

Loi du 28 pluviôse en Huit : le préfet n’est que le prête-nom du ministre. Il était là pour transmettre les ordres, les pouvoirs…

Il faut attendre le 2^nd Empire pour qu’il y ait de vraies réformes de déconcentration :

• Décret du 25 mars 1852
• Décret du 13 avril 1861
• Premières reformes de déconcentration.

Esprit : parfaire la déconcentration, l’améliorer en procédant, au profit des préfets, à une déconcentration administrative

Comme le révèle l’exposé des motifs du décret de 1852, ce n’est pas la centralisation qui est mise en cause mais ses modalités de fonctionnement, afin de rendre plus fluide le fonctionnement de l’administration. Il convient d’augmenter les attributions des préfets afin de désengorger les ministères.

« On peut gouverner de loi mais on n’administre bien que de près ».

Le préfet est autorisé a statuer en dernier ressort dans certaines matières qui avait nécessitait l’accord des ministres ou du chef de l’Etat.

• Dans ce décret, volonté de donner au préfet des attributions la prise de décisions dans des domaines administratifs ayant pour objet l’intérêt locale.
• Les compétences que les préfets vont avoir sont listé précisément dans le décret. Ceux qui ne sont pas listés restent de la compétence du ministre.
• Article 5 : compétence de nomination du préfet pour un certain nombre de fonctions et emplois
• En tout, le préfet agit dans 112 matières sans en référer au ministre.

Jean-Léon Aucoc ( 10 septembre 1828 , Paris – 15 décembre 1910 , Paris) est un juriste et haut fonctionnaire français, membre du Conseil d’Etat, l’un des fondateurs du droit administratifs français/moderne, sous le 2^nd Empire, il utilise en premier le terme de déconcentration :

« Les mesures prises par ce décret [1852] n’avait pour objet qu’une déconcentration »

Décret-loi du 5/11/1926, dit Décret Poincaré : « le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département, […] »

• Affirme l’idée que le préfet est le patron dans le département
• Réaffirme la tutelle du préfet sur les collectivités locales

Après la Seconde Guerre Mondiale, il y a de nouvelles pratiques étatiques qui ont conduit à de nouvelles interrogations sur les missions de l’Etat et des préfets. Les missions de l’Etat se diversifient, les ministères aussi.

XXe siècle = âge d’or de l’Etat providence = diversification technique des missions étatique et professionnalisation des préfets.

• Phase 2 : la déconcentration qui intervient au début de la Ve République

Consolidation de la déconcentration et marque une 2^nd étape dans la réforme de l’Etat engagé par De Gaulle. Cette 2^e étape est dans le sens de la modernisation de l’économie française. On voit cette étape avec plusieurs décrets pris en 1964.

• Décret du 14/03/1964 : relatif aux pouvoirs du préfet et à la déconcentration administrative. Il rappelle que le préfet est le représentant de l’Etat dans les départements.
• Préfet : organe sur lequel repose l’animation et la coordination des services départementaux des administrations civiles de l’Etat.
• Le préfet : garde sa fonction polyvalente. Cela explique la présence systématique d’un préfet au côté des ministres en déplacement
• 14/03/64 : autre décret qui va instituer une nouvelle circonscription administrative. La région, dirigée par le préfet de région qui doit mettre en œuvre la politique de développement politique et d’aménagement de territoire du gouvernement. Une forte opposition de la part des notables locaux a cette augmentation des compétences des préfets. Au milieu des années 60, cette réforme a du mal à faire sa place dans les régions françaises.

Relance de la politique de déconcentration au milieu des années 60.

• Décret du 13/11/70 : nouveau transfert de compétence des ministres au préfet en matière d’investissement pour les équipements collectifs (écoles, routes, hôpitaux…)
• Décret du 15/11/70 : met en place un contrôle financier sur les dépenses de l’Etat réalisée à l’échelon local

• Phase 3 : la déconcentration à la fin du XXe siècle

Phase très différente. Il ne s’agit plus seulement de rendre l’Etat plus efficace mais il s’agit de repenser le rôle de l’Etat dans le territoire après la grande réforme de décentralisation de 1982 et 1989.

Le gouvernement concentre ses efforts et accorde une priorité à la décentralisation. On passe d’un paysage administrative où une autorité, le préfet, dominait à des départements/régions où on voit apparaitre des pouvoirs politiques locaux qui ont des compétences et vont concurrencer l’autorité de l’Etat.

Elle entraine une redéfinition des pouvoirs préfectoraux, elle va devenir un complément de la déconcentration.

Les administrations centrales concentrent leurs activités sur le contrôle, animation, conception des politiques étatiques. On peut parler désormais en matière de répartition de compétence entre les ministères et les échelons locaux d’un principe de subsidiarité.

Loi de 1992 : date où on va voir apparaitre la « charte de la déconcentration »

Désormais, la compétence administrative de droit commun est remise en priorité au préfet et par exception aux administrations centrales, aux ministres pour des questions d’intérêt national.

Pour toutes les compétences territoriales, ce sont les préfets qui gèrent.

Décret du 1^er juillet 1992, n°92-604, dit « décret portant charte de la déconcentration »

Article 1^er : la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions des … et des moyens des …

Ce sont les autorités déconcentrés qui vont avoir des compétences de principe pour ce qui concerne les compétences territoriales.

• · Ce décret conforte les services déconcentré dit « services extérieurs », dans leur responsabilité de mise en œuvre de politique étatique.
• · Fixe comment on va répartir les missions entres administrations centrales et services déconcentrés.
• · Les administrations centrales : mission à caractère national
• · Les autres missions sont confiées aux services déconcentrés

Le texte détermine les compétences des administrations centrales de façon plus précise et ensuite, il dit ce que chaque échelon territoriale va faire.

• · Région et autorité de l’état intervenant en région (préfet) : à la région revient l’application des politique de dvlpmt éco et soc. Et d’aménagement du territoire.
• · Département : mises en œuvre des autres politique en concertation avec les autres politique territoriales.
• · Département privilégié (et donc préfet du département)
• · Arrondissement : animation du dvlpmt locale et conduite de l’action administrative locale de l’Etat (sous préfet, interlocuteur privilégié)

2 autres réformes dans la déconcentration :

• · Déconcentration des décisions administratives individuelles : décret n° 97-34 du 15 janvier 1997
• · Décision administrative individuelle : autorisation d’un individu à faire quelque chose (ex : licence pour une profession réglementée…) où la personne est personnellement désignée.
• · Décret important car transfert au préfet du département à compter du 1/01/1998 la compétence de droit commun pour prendre les décisions administratives individuelle qui rentrent dans le champs de compétence des administrations civiles de l’Etat
• · Décret ne concernant pas les sur les agents publics (ex : nomination de fonctionnaire…)
• · Décision précisé en annexe du décret. 15 domaines prévus pour les transferts au préfet :
• · Exercice d’une profession (ex : opticien)
• · Activité de loisir (ex : permis de plaisance)
• · Relative à l’environnement (ex : capture d’espèce protégée)
• · Economique
• · Financier (ex : attribution de subvention)
• · ETC.

Système de dérogation formelle possible afin que l’Etat garde certaines compétences. Mais la procédure de dérogation est très lourde. Les dérogations restent très limités.

Ce degrés est un texte important.

• Déconcentration budgétaire : renforcement de la déconcentration de la gestion des crédits inscrits au budget de l’Etat. On a aussi transférer la gestion de crédit d’Etat au préfet (crédit de fonctionnement…)

L’Etat s’occupe du crédit lorsqu’il est question de question d’intérêt national.

Rénovation de la nomenclature budgétaire (présentation des crédits et des dépenses) : fait apparaitre les crédit dont la gestion est déconcentrée dans des chapitres budgétaires

• · Vise à garantir au service déconcentré de l’Etat la mise à dispo effective des crédits déconcentrés (pour vérifier que les services territoriaux bénéficient de ces crédits et pour informer le public et le parlement)
• · Réforme budgétaire importante en 2001 : « loi organique relative aux loi de finance du 1er aout 2001 » (=LOLF)
• · L’affectation des crédits ne se fait plus par ministère mais par missions. Chaque mission = politique jugé prioritaire par le gouvernement et comprenant de plusieurs programmes étant doté d’un responsable, d’un budget et des objectifs annuels de performances mesurés par des indicateurs chiffrés.

Réaménagement dont on conçoit, organise le budget. Ces deux reformes sont complémentaires et ont pour objectif commun de responsabiliser les administrateurs en les associant à la définition et la réalisation de ses objectifs.

Peu de déconcentration en matière de personnel

• La phase 4 de la déconcentration : les années 2000

// 2^e phase de décentralisation

2 décret de 2004 :

• · 2004-374 du 29/04/2004 relatif au pouvoir des préfets et à l’action des services de l’Etat dans les départements
• · 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif au pôle régionaux de l’Etat et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions.
• · Décret accompagné de circulaire qui on précisé les lignes directrices de ces décrets.

Objet réforme :

• · Simplifié l’organisation administrative en région en constituant un état major resserré autour du préfet de région.
• · Conforté l’échelon région dans l’animation et la coordination des politique de l’Etat.
• · Administration départemental : accroitre l’efficacité de l’Etat : organisation + claire pour l’usager, recentrer les services territoriaux sur leur mission au service des usagers.
• · Réforme investit 2 domaines :
• · Modalité de pilotage de politique publique (faire de la région, l’échelon de droit commun du pilotage des politique publiques en rationnalisant, resserrant)
• · La gestion des moyens de l’Etat

Resserrer en 6+2 directions les services régionaux de l’Etat :

• · Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la conso,
• · Du travail,
• · Jeunesses des sports ,
• · Finances publiques,
• · Alimentation, agriculture et forêt
• · Culture

+ Académie rectorale

+ Agence régionale de santé (établissement publique à caractère administratif)

Décret de 2004 prévoit que le préfet de région a autorité sur les préfets de département (Article 2 alinéa 1) sauf dans certains domaines.

Constat : on est dans un pouvoir hiérarchique

Article 2 al. 3 : préfet de département prennent leur décision en f° des instructions des préfets de régions

Article 2 al. 4 : préfet de région peut se substituer au préfet de départements, il peut évoquer (c’est à dire attirer à elle une compétence exercé par un subordonné) à des fins de coordinations régionales

• La phase 5 : la réforme, la loi NOTRe sur la réforme des collectivités territoriales
  

Le texte ci-dessous est un extrait d’un article du monde : http://www.lemonde.fr/politique/article/2015/07/16/la-loi-notre-pour-les-collectivites-territoriales-definitivement-adoptee_4686095_823448.html

La loi NOTRe confirme la montée en puissance des régions et des intercommunalités, mais sans que cela se fasse au détriment des départements, comme envisagé au départ. Il confie aux régions l’économie et les grandes orientations stratégiques, aux départements la solidarité, et au bloc communal les services de proximité.

• Concernant les régions et les départements :

– La clause de compétence générale, qui permet à une collectivité territoriale de se saisir de tout sujet ne relevant pas de l’Etat, est supprimée pour les départements et régions.

– Les treize grandes régions créées en métropole par la loi votée en décembre 2014 auront compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et les transports, y compris les transports scolaires. Elles pourront jouer un rôle de coordination en matière d’emploi, mais sans toucher aux prérogatives du Pôle emploi, et auront un rôle moteur en matière d’environnement.

– Les départements, dont le projet de loi initial prévoyait la suppression, sont préservés et gardent la gestion des collèges, des routes et de l’action sociale.

– La culture, les sports, le tourisme, l’éducation populaire et les langues régionales relèveront à la fois des régions et des départements. Les ports pourront relever, selon les cas, d’un type ou d’un autre de collectivité territoriale.

– Les deux départements et la région de Corse fusionneront à compter du 1^er janvier 2018 dans une collectivité unique.

• Concernant les communes, les intercommunalités et les métropoles :

– Les intercommunalités devront être d’une taille minimale, fixée à 15 000 habitants, sauf exceptions (notamment en zone de montagne).

– Elles seront obligatoirement chargées de la collecte et du traitement des déchets, de la promotion touristique, des aires d’accueil des gens du voyage, et, à partir de 2020, de l’eau et de l’assainissement. Les autres compétences se répartiront avec les communes.

– La métropole du Grand Paris (MGP), créée comme les autres métropoles par la loi votée en 2014, verra formellement le jour comme prévu au 1^er janvier 2016, mais ne se verra attribuer l’essentiel de ses compétences qu’un an plus tard, début 2017.

– Les représentants de Paris au conseil de la MGP ne seront pas désignés par le Conseil de Paris, comme initialement prévu, mais par chaque conseil d’arrondissement.

Paragraphe 3 : Déconcentration et délocalisation

On pourrait croire que déconcentration est le mode exclusive pour l’Etat de transférer des actions, des domaines de compétences, du centre vers la périphérie. En réalité, tout en restant dans l’administration d’Etat, vous avez la possibilité d’avoir un mode d’intervention de l’Etat dans les territoires qui n’est pas la déconcentration, c’est la délocalisation, cette technique s’apparente à la déconcentration (transfert du centre -> périphéries)

Ex : déménagement partiel de l’ENA à Strasbourg

Délocalisation : transfert géographique d’administration centrale et d’établissement nationaux en dehors de Paris.

• Politique de réaménagement du territoire, pas de portée juridique (pas un transfert de compétence)
• Politique commencé par De Gaulle et ses successeurs

Ex : Toulouse centre de l’aéronautique

Ex : école des impôts à Clermont-Ferrand