La juridiction administrative : composition, caractéristique…

La présentation de la juridiction administrative

Les juridictions administratives jugent les litiges entre les particuliers et les administrations (État, collectivité territoriale, établissement public ou organisme privé chargé d’une mission de service public).

• Le tribunal administratif juge les litiges entre les particuliers et les administrations, ainsi que les conflits du travail dans la fonction publique. Il juge en premier ressort, c’est-à-dire qu’il est le premier tribunal saisi d’une affaire.
• La cour administrative d’appel juge les recours contre les jugements rendus par les tribunaux administratifs.
• Le Conseil d’État est la plus haute juridiction administrative. Il juge en premier et dernier ressort (c’est la seule juridiction saisie de l’affaire), en appel ou en cassation. Il juge les litiges traités par les cours administratives d’appel.

Forcé alors de constater que les juridictions administratives possèdent un certain nombre de caractéristiques qui peuvent être considéré comme les stigmates tu lien originel qu’il l’unissait au pouvoir exécutif en revanche sa composition révèle quant à elle qu’elle tend toujours d’avantage à se rapprocher de l’organisation des juridictions judiciaires.

1) La caractéristique de la juridiction administrative

La juridiction administrative est désormais une véritable juridiction administrative indépendante du pouvoir exécutif qu’elle est amenée à juger. Disposant de la justice déléguée elle a incontestablement montré qu’elle n’hésitait pas à remployé cette autonomie en soumettant toujours d’avantage la puissance publique au droit. Tandis qu’elle supprime l’autorité du ministre juge elle développe la catégorie des PGD. Etoffant ainsi la légalité afin de soumettre l’administration au droit et en l’occurrence a son droit. Et nésite pas à faire preuve d’audace déclenchant la colère du général de gaulle par exemple ARRET CANAL 1969, ou encore en matière d’extradition en dégagent malgré l’existence du conseil constitutionnel un PFRLR s’imposant ainsi à l’administration. Son indépendance et son impartialité ont été ressèment renforcé sous l’influence de la CEDH.

Cependant l’observation des ordres juridictions étrangers permettent de constater que malgré cette évolution impressionnante les juridictions administratives française se distinguent d’autre mode de juridiction de la puissance publique en ce qu’elle conserve certains traits révélant une proximité persistante avec le pouvoir exécutif.

On a vue depuis certaines années le développement d’une chambre « administrative » en grande Bretagne. Avec une sorte de REP. En principe l’administration n’a pas de traitement différent et ponctuellement c’est différent. La chambre « administrative » fait partie du juge judiciaire.

Pour l’Allemagne, il existe un droit administratif mais qui est moins étendu que le droit administratif français. Et surtout il existe bien en Allemane une juridiction administrative au même titre que la juridiction administrative. Elle n’a pas de lien avec l’exécutif.

En France, il y a un droit administratif autonome, conçu comme le droit commun de l’administration. La juridiction administrative est caractérisée par une filiation, une proximité avec le pouvoir administratif.

En France seuls les tribunaux administrations et tribunaux administrative d’appel sont des juridictions. Il n’est pas anodin que le conseil d’Etat conserve son statut originel. Il dispose toujours d’un rôle dual, c’est-à-dire juger l’administration et conseiller le gouvernement. Une certaine imbrication de ces deux fonctions a pu persister. L’article 20 du 24 mai 1872 interdisait déjà à un conseillé d’Etat ayant participé à l’élaboration d’un texte de prendre part au jugement de ce dernier. Pour autant, cet article avait été abrogé en raison de la mobilisation en 1940, puisque le nombre de conseillé d’Etat n’était pas suffisant. Cette séparation entre fonction consultative et contentieuse sera restaurée dans la pratique de la guerre et ne fut consacré juridiquement que sous l’influence de la CEDH par le décret du 6 mars 2008. Avant l’intervention de ce décret, un conseillé d’Etat ayant participé à l’élaboration d’un texte pouvait tout de même le juger notamment en raison de sa participation à l’assemblée du contentieux.

Cela est un véritable problème puisqu’il s’agit de la formation la plus solennel du conseil d’Etat amené à juger des dossiers les plus importants. L’assemblée du contentieux est composée :

• du vice-président du conseil d’Etat,
• des présidents des 7 sections,
• les 3 présidents adjoints de la section du contentieux,
• le président de la sous-section qui a été saisi de l’affaire,
• les 4 présidents de sous-section les plus anciens
• un rapporteur.

Et donc ils auraient pu être amené a élaboré un texte. Le décret de 2008 prévoir désormais que dans ce cas le président de section en cause soit remplacé par le président adjoint le plus ancien de l’une des sections administratives.

La proximité demeure prégnante aussi quant à la formation et à la carrière de conseillé d’Etat. Une chose qui distingue de l’Allemagne, même si dans l’ensemble ils sont bien des magistrats il n’en demeure pas moins un corps distinct de celui du corps judiciaire. La formation est différente, il provienne de l’ENA. Cette spécificité s’étendait à l’ensemble des juges administratifs. Il est donc remarquable de constater que les conseillers d’Etat ont reçu une formation relative à l’administration active. Et d’ailleurs il n’est pas rare que des conseillers d’Etat passent une partie de leur carrière dans l’administration active. Il y a une sorte de référence au pouvoir exécutif, il y a bien une proximité et dans une certaine mesure une ambiguïté qui persiste malgré le recul du temps.

Cette proximité malgré tout implique la persistance d’une certaine prudence du juge administratif lequel refuse toujours obstinément de faire acte d’administrateur. Cela se manifeste notamment en ce qui concerne les modalités du contrôle de proportionnalité, exercé en matière de police, et exercé dans une certaine mesure en matière d’urbanisme et notamment en ce qui concerne l’expropriation. Pour les grandes opérations d’urbanisme il faut au préalable que l’administration est réalisée une déclaration d’utilité publique, le juge administre n’hésite pas a exercé un contrôle maximum (contrôle de proportionnalité) qui consiste à mettre en balance l’intérêt général poursuit et les intérêts particuliers lésés, afin de déterminer la licéité de la mesure. Très peu d’annulation.

Cette théorie du bilan se rapproche du contrôle exercé par le juge Allemagne mais elle n’est pas le cas puisque le juge français lorsqu’il exerce le contrôle de proportionnalité il se « borgne à » (Bertrand Seillé, cela signifie que le juge administratif contrôle la proportionnalité de la seule mesure envisagée par l’administration sans s’interroger sur le fait de savoir si des opérations alternatives aurait été moins disproportionné, moins attentatoire au droit des administrés. Puisque le juge administratif ne veut en aucun cas faire acte d’administrateur. Il estime que s’il devait choisir entre plusieurs projets il se substituerait à l’administration active. La seule proportionnalité qu’il vérifiera c’est le projet, alors que le juge allemand regardera plusieurs projets.

Pourtant, cette proximité, cette attachement persistante de la juridiction administrative a l’administration active n’est pas seulement source de difficulté elle possède aussi quelques avantages. L’existence d’une juridiction administrative selon le modèle français, permet d’envisager un recours devant elle contre les actes réglementaires. En effet, dans les systèmes juridiques possédant une juridiction administrative détachée du pouvoir juridique judiciaire, la solennité et la généralité de ces actes réglementaires induit qu’il soit traité de la même manière que les lois. Cela signifie qu’ils ne peuvent être attaqués que par voie d’exception devant les juridictions administratives et dans ce cas la portée de la décision sera limitée aux parties. dans les Etats comme l’Allemagne seul l’émergence d’une cour constitutionnelle a permis d’attaquer ces actes par voie d’action et de procéder à leur annulation.

En revanche le REP est envisagé de longue date en France, et c’est cela le paradoxe, la dimension objective du contentieux de l’excès de pouvoir qui peut être interprété comme une manifestation de l’exorbitance accordé à la puissance publique puisque cette dimension objectif relève du pouvoir néglige les droits des administrés. Cette dimension facilite donc la soumission de l’administration à la légalité objective. En d’autre terme, la proximité, la compréhension de la juridiction administrative à l’égard de l’administration active et par conséquent la prudence et le respect dont elle fait preuve à son égard quand elle en juge l’action ont justement permis la possibilité pour cette juridiction de juger de tels actes réglementaires. Ce sentiment de sécurité pour l’administration était tel qu’il a d’ailleurs permis une large et rapide promotion du REP. Il a été très rapidement exonéré du ministère d’avocat et du paiement du droit de timbre et surtout, puisque c’est un recours objectif l’intérêt à agir est conçu de manière extrêmement souple. C’est la raison pour laquelle, il suffit juste d’être usager d’un service public, mieux d’être contribuable local. Chaque administrés ne peut pas forcément aboutir au respect de ses droits en revanche chaque administré peut imposer le respect du droit à l’administration y compris en ce qui concerne ses actes les plus solennels.

C’est la raison pour laquelle André De Laubadère pouvait valablement estimait que « le REP était l’orgueil du droit administratif ». Michel Fraumont dit que dans les années 50 la France avait le meilleur système qui s’imposait au droit de l’administration mais aujourd’hui ce n’est plus le cas, l’Allemagne aurait un meilleur système par exemple.

Cette proximité entre l’administration et le pouvoir administrative a très fortement et rapidement favorisé la structuration de l’ordre juridique, donc la dimension formelle de l’Etat de droit.

CONCLUSION : la juridiction administrative française conserve ainsi malgré son évolution nécessaire une proximité avec le pouvoir exécutif et la puissance publique qui fait d’elle un modèle particulier. Si elle est source de confusion et d’ambigüité, elle a paradoxalement favorisé la soumission de l’administration à la légalité. En d’autre terme, si la juridiction administrative a incontestablement rompu aujourd’hui elle le système de l’administrateur juge elle se refuse encore bien qu’elle étende d’avantage à être un véritable juge administrateur.

2) La composition de la juridiction administrative

La composition de la juridiction administrative témoigne de son rapprochement constant avec l’organisation du système judiciaire. Disposant entièrement de la justice délégué à partir de 1889, la juridiction administrative va être en quelque sorte victime de son succès c’est en effet ce succès qui va imposer plusieurs réforme dotant progressivement la juridiction administrative d’une véritable organisation juridictionnelle. Ayant mis fin au système du ministre juge le conseil d’Etat est à partir de 1889 à la fois juge de première instance de droit commun et juge d’appel ou de cassation des décisions des conseils de préfecture. Face à l’augmentation constante du contentieux et a l’engorgement nécessaire du conseil d’Etat le décret-loi du 30 septembre 1953 crée les tribunaux administratifs se substituant aux conseils de préfecture. Mais surtout ils deviennent alors les juges de premier ressort de droit commun. Le conseil d’Etat devenant juge d’appel de leur jugement et conservant une compétence d’attribution en premier ressort à l’égard donc de certains litiges. L’engorgement du conseil d’Etat est resté le même mais il s’est place en appel. C’est pourquoi la loi du 31 décembre 1987 a créé les cours administratives d’appel, elles deviennent alors juge d’appel de droit commun et le conseil d’Etat devient juge de cassation des arrêts rendus par les cours tout en conservant une compétence d’attribution de connaitre en appel de certains jugements des tribunaux. TA, CA, CE sont les juridictions administratives et à côté des juridictions spécialisées.

Si c’est juridictions sont en marge de la juridiction administrative, et si elles sont soustraites au code de justice administrative elle n’en demeure pas moins toutes soumises au contrôle de cassation du conseil d’Etat article L821 1 du code du CJA. Elles disposent d’une compétence matérielle très étroite, c’est ainsi que la cour des comptes mais également la cour de discipline budgétaire et financière sont exclusivement compétentes en matière financière. Il y a aussi la cour nationale du droit d’asile, compétence en demande de droit d’asile, mais encore, les chambres disciplinaires des corps de métier. Ou encore le CSM (conseil sup de la magistrature) statuant en matière disciplinaire. Certaines d’entre elles sont uniques, et rendent nécessairement leur décision en dernier et premier ressort. D’autre, sont structurées c’est généralement le cas des ordres professionnelles. Il existe une chambre disciplinaire de première instance dont la décision est jugée en appel par la chambre disciplinaire nationale. Contenu l’hétérogénéité de ces constitutions et des pluralités des attributions (administrative et contentieuse) la difficulté principale consiste parfois a déterminé si une telle institution est bien une juridiction. Le juge administratif emploi alors la technique des faisceaux d’indice CE ASSEMBLEE 12 JUILLET 1969 ARRET L’ETANG, il y a 3 critères cumulatives :

• L’organisme en cause doit avoir été créé par loi ou au moins la catégorie par duquel on le rattache. Article 34
• L’organisme doit être collégial, sauf texte législatif contraire
• L’organisme doit être doté d’un pouvoir de décision pouvant trancher les cas qui lui sont soumis ARRRET 12 DECEMBRE 1964 DE BAYON

Comme l’indique le président Odent « une juridiction est un organisme saisi de litige qui a pour mission de les régler en se fondant sur des considérations d’ordres juridique et qui les tranche avec force de vérité légale », revient à la définition CEDH 22 OCTOBRE 1984, ARRET SRAMEK C/ AUTRICHE.

v Répartition des compétences en premier ressort :

Depuis 1953 les tribunaux administratifs sont les juridictions de droit commun, leurs jugements sont toujours susceptibles de recourt. S’ils rendent un jugement en premier ressort cela signifie qu’il est susceptible d’appel, et s’il est juge en dernier ressort, alors juste jugement en cassation. Le conseil d’Etat conserve tout de même une compétence d’attribution en premier ressort mais comme il est la juridiction de l’ordre suprême de l’ordre administratif il juge nécessairement en premier et dernier ressort tout en privant en outre le litige de toute voie de recours. C’est l’article L311 1 du CJA compétence du conseil d’Etat qui est justifié :

• En raison de l’objet du litige: le conseil d’Etat demeure initialement compétent à l’égard des actes de portés nationaux impliquant la compétence particulière. Article R311 1 du CJA qui en dresse la liste :

o les ordonnances du président de la république,

o les décrets

o les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale, leurs circulaire et instructions de portée générale

o les décisions de certaines AAI

o les décisions ministérielles des contrôles économiques

o les litiges relatifs au recrutement et à la discipline principalement des agents publics nommés par décret en conseil des ministres

o Au-delà de cette liste viennent s’ajouter des compétences éparse come le contentieux du changement de nom, certains contentieux électoraux EXEMPLE, parlement européen article L311 3, le contentieux des autorisations de plaider article L305

La liste des compétences du conseil d’Etat en premier ressort a été considérablement réduite par un décret de 2010.

• dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice : il s’agit des actions en responsabilité dirigé contre l’Etat ARRET ASSEMBLEE 28 JUIN 2002 MAGIERA.

Depuis la loi du 13 décembre 2011 les cours administratives d’appel peuvent se voir acquérir des compétences de premier et dernier ressort. C’est à l’égard des décisions prisent par la commission nationale d’aménagement commerciale. C’est un contentieux qui dispose d’un certain poids financier. Et un autre cas particulier, la cour administrative d’appel de paris seul est compétente à l’égard de recours dirigé contre certains arrêtés du ministre du travail notamment les arrêtés relatifs à l’organisation et compétence contre certaines décisions du CSA.

v Répartition des compétences en appel :

Les CA sont juges de droit commun des jugements rendu en premier ressort des TA, article L321 1 du CJA. Le CE conserve néanmoins un compétence en appel, généralement dans les domaine où il est nécessaire de donner une réponse rapidement au litige. Il en va ainsi pour les jugements rendus sur renvoi de la juridiction judiciaire, c’est aussi le cas relative au jugement des élections municipales et cantonales et puis pour les ordonnances rendus en matières de référés libertés.

v la compétence de cassation du conseil d’Etat

Le conseil d’Etat est compétent à l’égard de tous les jugements rendus en dernier ressort

CONCLUSION : l’existence d’une juridiction administrative en France apparait a la lumière de ce développement a la fois comme accidentel et révélatrice. Accidentel elle l’est car elle n’est pas le produit d’un acte de volonté d’une décision, c’est-à-dire d’une intention, mais plutôt le fruit d’une tradition, d’une culture juridique. Elle est ainsi révélatrice de la prééminence et de l’autonomie séculaire accordé en France à la puissance publique. Quand bien même le contentieux administratif fait choix désormais à une véritable juridiction composée selon le modèle de la juridiction judiciaire son existence même ainsi que certains de ses caractères trahissent néanmoins la filiation qui la relie au pouvoir exécutif.