La mise en œuvre de la compétence de l'Union Européenne Fiches/Cours

La mise en œuvre du principe de la compétence d’attribution

Qu’est ce que le principe de la compétence d’attribution? L’UE (Union européenne) possède uniquement les compétences qui lui sont attribuées par les traités de l’UE, c’est ce qu’on appelle la compétence d’attribution. En application de ce principe, l’Union Européenne ne peut qu’agir que dans les limites des compétences qui lui ont été attribuées par les pays de l’UE dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Il existe 3 grands types de compétences:

les compétences exclusives : l’Ue est la seule à pouvoir légiférer sur ces sujets les Etats membres ne le peuvent pas sauf autorisation de l’UE (Union douanière, politique monétaire, politique commerciale commune…)
les compétences partagée : Les pays de l’UE ne peuvent exercer leur compétence que dans la mesure où l’UE n’a pas exercé ou a décidé de ne pas exercer la sienne (marché intérieur, politique sociale, protection des consommateurs…)
les compétences d’appui : l’UE ne peut intervenir que pour soutenir, coordonner ou compléter les actions des pays de l’UE (industrie, culture, tourisme…)

Comment est mis en œuvre le principe de la compétence d’attribution? Ce principe implique que chaque fois que l’Union agit, on puisse identifier la base juridique sur le fondement de laquelle elle agit. Si elle ne parvient pas la preuve est faite qu’elle n’a pas la compétence donc doit s’abstenir. Cela oblige l’union a déterminer la base juridique à partir de laquelle elle agit.

Cette recherche poursuit plusieurs objectifs :

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il s’agit d’abord évidemment de s’assurer que l’Union prétend bien intervenir dans un domaine de compétences attribuées à elle par les Etats ;
il s’agissait, au temps de la structure en piliers, de s’assurer que la Communauté agissait bien dans le cadre du pilier communautaire, et qu’elle n’empiétait pas sur le domaine des piliers II et III qui lui échappaient ;
il faut par ailleurs déterminer selon quelles modalités l’Union va agir, quel type d’actes juridiques va-t-elle adopter (base juridique) , selon quelle procédure va-t-elle adopter ce type d’actes, et qui est a l’initiative de l’acte à adopter.

Toutes ces questions ne peuvent être tranchées que lorsque l’on a identifié de la base juridique donne lieu à un contentieux appelé le contentieux de la base juridique qui sert de fondement au principe, c’est-à-dire la disposition du traité qui déterminera les modalités d’action de l’Union.

De ce point de vue, le choix de la base juridique revêt un double enjeu :

veiller à ce que le principe soit bien respecté,
veiller à ce que, parmi les institutions de l’Union, aucune ne voit ses prérogatives légitimes méconnues.

La Cour de justice, lorsqu’elle est saisie d’une contestation à cet égard, veille à opérer un contrôle méticuleux du choix de la base juridique.

Le cas de la pluralité de bases juridiques

La jurisprudence a évolué : à l’origine, lorsque la Cour de justice était confrontée à un acte communautaire susceptible d’être fondé sur deux ou plusieurs bases juridiques différentes, elle estimait qu’elles pouvaient se cumuler. Mais cette solution n’a été tenable que tant que les traités ont été assez uniformes, tant que la procédure mise en oeuvre pour adopter l’acte était toujours la même (initiative de la Commission, décision du Conseil à la majorité, mise à l’écart du Parlement européen).

C’est devenu beaucoup plus difficile à tenir à partir de l’instant où les procédures d’adoption d‘actes communautaires se sont diversifiées, c’est-à-dire à partir de l’Acte unique de 1986. En effet, d’une base juridique à l’autre, la procédure à suivre n’était pas la même, ce qui posait difficulté. La Cour a considéré que dans le cas où un acte était susceptible de se réclamer de plusieurs bases juridiques à la fois, incompatibles entre elles, il fallait retenir la plus spécifique, ou celle qui correspondait le mieux à l’objet principal ou au centre de gravité de l’acte à adopter.

Ex : le traitement des déchets : soit l’objet est un service, soit l’objet est d’assurer la protection de l’environnement. Les deux bases étant incompatibles, il faut analyser l’acte.

Cette solution ne résout pas tous les problèmes, car l’on peut rencontrer un cas encore plus difficile, celui dans lequel l’acte en question ne vise pas principalement un objectif et accessoirement un autre, mais de manière équivalente les deux à la fois. La Cour a réactivé la théorie de la pluralité de bases juridiques. Cela suppose en principe que les deux bases juridiques qui correspondent aux deux objets ne soient pas incompatibles entre elles ; si c’est le cas, la théorie de pluralité de bases juridiques semble difficile à tenir.

La Cour a dans un cas récent considéré que l’acte devait être adopté en co-décision, c’est-à-dire selon la procédure la plus démocratique, la plus favorable au Parlement européen.

Le cas du défaut de base juridique spécifique : la clause d’adaptation

Lorsque l’on se trouve dans un cas de défaut de base juridique spécifique, il faut en premier lieu en tirer la conclusion que l’Union n’est pas compétente, que c’est aux Etats d’intervenir. Cette réponse doit être tempérée par l’existence dans les traités d’une clause d’adaptation, qui figurait à l’origine à l’article 308 du traité communautaire, et qui figure désormais à l’article 352 du TFUE.

La clause d’adaptation a évolué dans sa rédaction en vertu du traité de Lisbonne : selon l’article 308 du traité CE, «si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser dans le fonctionnement du marché commun l’un des objectifs de la Communauté sans que le traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil statuant à l’unanimité, sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, prend les dispositions appropriées».

La logique était qu’une action communautaire était nécessaire, mais que les traités avaient oublié de conférer les pouvoirs, et que pour combler cette lacune, le Conseil devait prendre les mesures nécessaires. Cela visait à répondre au cas du défaut de base juridique par l’utilisation de la clause d’adaptation, celle qui suppléait l’absence de base juridique.

Le traité de Lisbonne apporte deux sortes de modifications :

en ce qui concerne le champ d’application, c’est-à-dire les matières dans lesquelles cette clause est utilisable, il s’est élargi de façon considérable ; auparavant, elle ne figurait que dans le traité CE, elle n’était donc utilisable que dans le cadre du pilier communautaire.
Désormais, du fait de l’effacement des piliers, elle est utilisable non seulement dans le cadre des anciennes compétences communautaires, mais également dans le cadre de l’ancien pilier III, c’est-à-dire dans le cadre de la coopération pénale, et même dans le cadre de la PESC.
La nouvelle clause peut être utilisée pour la mise en oeuvre de toutes les politiques des traités.
Il a encadré plus strictement le recours à cette clause en imposant des contraintes nouvelles :

– des contraintes procédurales : désormais, le Parlement européen doit approuver le recours à la clause d’adaptation, ce qui signifie qu’il peut s’y opposer ; lorsque la Commission prend l’initiative d’un recours, elle doit attirer l’attention des parlements nationaux sur cette initiative car le traité de Lisbonne leur reconnaît des pouvoirs de surveillance et de contrôle de l’intensité et de la fréquence des actions européennes, ce sont des sentinelles du principe de subsidiarité ;

– des contraintes matérielles : désormais, le recours à la clause ne peut pas permettre au Conseil d’adopter des mesures d’harmonisation des droits nationaux.

a) La clause d’adaptation, base juridique subsidiaire

Le Conseil, sur l’initiative de la Commission, ne peut recourir à la clause d’adaptation que pour compenser l’absence de base juridique pertinente à l’action de l’Union, et la Cour de justice veille au respect de ce caractère subsidiaire.

Si la clause d’adaptation n’avait pas ce caractère subsidiaire, il y aurait un risque de voir les institutions de l’Union utiliser abusivement cette clause, simplement pour écarter l’utilisation de la base juridique plus pertinente. En effet, l’enjeu est institutionnel et procédural : des Etats pourraient souhaiter un vote à l’unanimité pour détenir un droit de veto plutôt qu’un vote à la majorité, la tentation serait donc grande de tenir la base juridique à l’écart (car adoptée par un vote à la majorité) et de privilégier la clause d’adaptation (car adoptée par un vote à l’unanimité).

S’il y a une base juridique plus pertinente, le recours à la clause d’adaptation est interdit, mais s’il n’y a pas de base juridique, le recours n’est pas pour autant obligatoire, l’Union a la faculté de s’abstenir d’agir.

b) La raréfaction du recours à la clause d’adaptation

La clause d’adaptation a fait l’objet d’une utilisation intensive. Mais à partir de l’Acte unique européen de 1986, de la révision régulière des traités (traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Lisbonne), le recours fréquent à la clause pouvait être considéré comme moins nécessaire ; c’est assez naturellement que ce recours à la clause d’adaptation a commencé à décliner en fréquence à partir du traité de Maastricht.