La politique de la ville

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Cours de Politique de la ville

La politique de la ville est la politique mise en place par les pouvoirs publics dans l’objectif de revaloriser les zones urbaines en difficulté et de réduire les inégalités entre les territoires. La politique de la ville en tant que telle n’apparaît qu’à la fin des années 1970.

Depuis une série de plans successifs se sont succédé, souvent en réponse à des crises ponctuelles. Par exemple, après les troubles de Vaulx-en-Velin en 1990, François Mitterrand annonce dans son discours de Bron la création d’un ministère de la Ville, confié à Michel Delebarre.

Attention ce cours date (2007). Donc à réactualiser. Si vous avez des notes ou des fiches plus récentes, merci de les transmettre.

Cette politique a été initiée, en France, il y a une trentaine d’années, alors que le « problème des banlieues » émergeait. Dès le début des années 1970, les pouvoirs publics prennent conscience des difficultés des « grands ensembles » d’habitat social : en 1973, la circulaire « Guichard » limite la construction d’ensembles de plus de 2 000 logements, et en 1977, le rapport « Peyrefitte » sur la violence est publié (Voir aussi la rubrique « Historique »).

Plusieurs mesures et dispositifs se sont ainsi succédés et superposés. Un millefeuille administratif et réglementaire qui a rendu la politique de la ville peu lisible et, dans certains cas, peu efficace. Pour qu’elle atteigne son objectif initial de réduction des inégalités territoriales et d’action en faveur des quartiers en difficulté, la politique de la ville devait être réformée. C’est ce qu’a entrepris le ministre François Lamy, quelques semaines après son arrivée au Gouvernement. Ce qui va déboucher, dans le courant du premier trimestre 2014, sur la promulgation de la loi de programmation pour la Ville et la cohésion urbaine.

SOMMAIRE DU COURS DE POLITIQUE DE LA VILLE


Plan du cours :

Bref panorama sur la politique de la ville

I. Le cheminement

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale et la reconstruction qui a suivi, l’histoire de France a été marquée par des transformations profondes des conditions de vie de la population. On peut distinguer deux périodes :

  • 1945 – 70’s, caractérisée par :
  • le plein emploi
  • une augmentation rapide du pouvoir d’achat
  • une protection sociale étendue
  • très rapidement s’ouvre une seconde période qui voit :
  • s’installer structurellement le chômage
  • apparaître une précarité croissante
  • naître des difficultés au niveau de l’intégration des populations immigrées
  • progresser de façon très préoccupante la délinquance des mineurs

Auparavant, quelques inquiétudes s’étaient déjà exprimées : en 1971, des organismes de logement social et des responsables de l’Etat s’étaient interrogés sur les conséquences possibles de certains excès quantitatifs. En juillet 1981, à Vénissieux, des incidents entre des jeunes et la police dégénèrent. Les affrontements sont violents et vont durer de façon sporadique une bonne partie de l’été. En période creuse, il s’agit d’une aubaine pour la presse, et la télévision. Tout cela va fortement marquer l’opinion publique, et l’Etat va alors jeter les bases de la politique de la ville. Trois réflexions sont alors menées :

  • une sur les jeunes en difficulté (Bertrand SCHWARTZ)
  • une sur les causes de la délinquance et ses remèdes (Gilbert BONNEMAISON)
  • une sur les quartiers déshérités (Hubert DUBEDOUT)

Ces réflexions vont conduire à la création de trois outils :

  • la Délégation à l’insertion des jeunes en difficulté sociale et économique
  • le Conseil National de la Prévention de la Délinquance
  • la Commission Nationale de Développement Social des Quartiers

En 1988 est nommé un délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, sous l’autorité duquel est placée une délégation du même nom (DIV). Simultanément est mis en place un Comité Interministériel des Villes (CIV), qui est l’instance gouvernementale de décision. Enfin est créé un Conseil National des Villes (CNV), qui regroupe, avec les ministres concernés, des maires et des personnalités qualifiées. Parallèlement ces créations s’accompagnent d’une croissance importante des crédits et d’une extension du nombre de zones concernées. En 1990/91, les suites des violents incidents qui se sont produits à Vaulx-en-Velin conduisent à la création d’un Ministère de la Ville destiné à coordonner l’action gouvernementale en la matière. Elle donne lieu à débat et les actions qui vont être entreprises peuvent alors être qualifiées de « politique de la ville ».

II. Les principes de la politique de la ville

Pour être efficace, la politique de la ville doit tenir compte de quatre exigences :

  • c’est une politique contractuelle
  • c’est une politique locale
  • c’est une politique globale
  • c’est une politique de participation

  • Une politique de contrat tout d’abord :

Il ne peut y avoir d’action pour les cités sans engagement convergent du Maire (parce que les difficultés des citadins s’expriment au niveau communal et que l’édile municipal est tenu par ses concitoyens d’être responsable de tout) et de l’Etat (parce qu’il est à l’origine de nombreuses situations comme la mise en place des ZUP par exemple, au travers de ses nombreuses interventions dans la vie quotidienne par le biais des services publics). Pour ces raisons, la politique de la ville ne peut être que contractuelle: c’est un accord passé entre le Maire et le Préfet, accord qui constate une situation, définit une stratégie pour y remédier, prévoit le déroulement d’un programme de travail et le financement des moyens.

  • Une politique locale ou plutôt localisée :

Cette politique doit être adaptée aux conditions économiques et sociales qui sont celles des cités en cause : tous les quartiers ne souffrent pas des mêmes handicaps. Il faut donc rompre avec cette habitude très française d’égalité des mesures et des crédits. La grande tentation, surtout s’il y a urgence, est toujours de vouloir importer ce qui a réussi quelque part, sans approfondir l’analyse des problèmes ni trop se soucier des besoins réels, alors que la politique de la ville exige la reconnaissance des diversités locales.

  • En troisième lieu, il s’agit d’une politique globale :

On dit encore « transversale » ou « horizontale ». Il faut qu’elle appréhende, sur un territoire restreint donné, tous les aspects de la vie quotidienne. A quoi sert d’aider à la recherche d’un emploi s’il n’y a pas de transport pour aller travailler ? Il ne s’agit pas d’avoir tout et tout de suite, mais d’en faire assez pour résorber les déficits de la vie quotidienne par rapport à celle des autres. Cela induit une exigence de coordination de l’action de tous ceux qui interviennent dans la vie quotidienne des quartiers. On pense aux divers services de la mairie entre eux, de même que pour ceux de l’Etat, mais aussi à la cohérence entre l’Etat, la Commune, le Département… Or, c’est là que réside la principale difficulté : en France, l’Administration est verticale; en 1991, est créée une fonction nouvelle, celle de sous-préfet à la ville, justement destinée à assurer cette mission horizontale de coordination.

  • Quatrième et dernière exigence, c’est une politique de participation :

C’est l’expression de la citoyenneté, c’est à dire l’association des habitants aux décisions qui les concernent, or ce n’est pas dans nos coutumes de pouvoir. Pour l’Administration, le citoyen serait plutôt un sujet, souvent un objet, mais très rarement un acteur. Pourtant, ne conviendrait-il pas de rapprocher la décision de l’habitant ? Est-ce qu’il ne conviendrait pas de faire intervenir les habitants dans la gestion des services publics ? Ne faudrait-il pas faciliter la vie associative et de manière générale les initiatives des résidents ? Le problème est que la concertation, l’écoute, rallongent les délais d’intervention et remettent en cause les idées préconçues. La politique de la ville passe par la transformation des manières d’agir de tous les acteurs concernés.

III. La Ville

Qu’est-ce que la ville ? « Un lieu privilégié de regroupements de personnes et d’activités ». Il faut cependant noter que les critères de définition fondés notamment sur le nombre d’habitants varient considérablement d’un pays à l’autre.

L’extension des villes

A ses débuts, le processus d’extension d’une ville répond au schéma de la tâche d’huile : la ville progresse par la périphérie en donnant naissance à la banlieue. L’ensemble ville/banlieue constitue dès lors l’agglomération.

  • La métropole: à l’origine, aux Etats-Unis, ce terme désigne le résultat de la transformation des centres-villes en centres d’affaires et le départ des populations les plus aisées vers les banlieues (suburbanisation).
  • La mégapole: à partir d’une dizaine de millions d’habitants, notion révélatrice d’un certain gigantisme.
  • La mégalopole: au gigantisme de la mégapole, s’ajoute une concentration des pouvoirs notamment économiques et financiers.

La ville est complexe et reflète la complexité de l’espèce humaine. Dans sa constitution, diverses logiques vont s’affronter : la logique économique, des loisirs, des transports, de l’habitat, du politique…

Chapitre 1 L’EVOLUTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

1. LES ORIGINES

A. 1900 – 1913 : La Belle Epoque:

  • De 1900 à la Première Guerre Mondiale, l’Europe jouit d’une suprématie indiscutée ; la monnaie est stable et la croissance vigoureuse.
  • 1902: la grande loi sanitaire sur la protection de la santé publique découle d’un courant de pensée appelé « hygiénisme ». Les fondateurs estiment que les fléaux sociaux sont engendrés par les mauvais logements et par les quartiers où ils sont concentrés. Cette pensée va contribuer à rendre autonome la question de la ville. Cette loi institue notamment une réglementation sanitaire communale.
  • 1906:
  • La loi du 13 juillet impose le repos dominical.
  • Une enquête sur le logement révèle l’extrême insalubrité du parc locatif, qui traduit l’échec de la loi SIEGFRIED qui avait créé les H.B.M. Elle sera remplacée par la loi STRAUSS qui permet une participation financière des communes à la construction de ces HBM.
  • 1908: la Loi RIBOT institue les Caisses de Crédit Immobilier pour prêter aux accédants à la petite propriété, et accorde des incitations fiscales à l’acquisition de terrains de moins d’1 hectare par un acheteur peu fortuné.
  • 1910: la Loi du 5 avril sur les retraites ouvrières et paysannes en fixe l’age à 65 ans.
  • 1912: la Loi BONNEVAY donne aux H.B.M. leur ancrage public en créant les «Offices Publics Communaux et Départementaux d’Habitations à Bon Marché ». Le service public du logement est né.

B. 1913 – 1928 : L’entre-deux guerres :

Devant gérer l’économie de guerre et les pénuries, l’Etat voit son rôle social s’amplifier en terme de survie des populations civiles. Dans ce contexte, on assiste à une croissance effrénée de la région parisienne, liée à un apport important de population dû à l’industrialisation de l’après guerre. De plus, l’introduction de quotas d’immigration par les Etats-Unis propulse la France au premier rang mondial de l’immigration, entraînant une grave crise du logement. Pour y faire face, deux réponses : les lotissements pavillonnaires et les cités jardins, avec une absence total d’aménagements pour ces deux projet

  • 1922: la crise financière est en marche: les prix ont été multipliés par 3 en 8 ans
  • 1923: c’est la crise du logement : 500 000 logements manquants
  • 1924: redressement de la production industrielle qui reprend son niveau d’avant guerre

C. 1928 : Le tournant réformateur :

  • Raymond POINCARE présente les projets sociaux de son nouveau gouvernement et déclare : « L’une des premières tâches qui nous sollicitent est celle de résoudre le problème du logement hygiénique, sain, clair, aéré, et accessible à ceux qui ne disposent que de ressources moyennes ».
  • Le ministre du Travail, Louis LOUCHEUR, va défendre le projet permettant d’aider la classe moyenne à se construire un pavillon. Mis en œuvre sur 5 ans, ce plan vise la construction de 200 000 maisons traditionnelles. La Loi LOUCHEUR fait voler en éclats la logique non interventionniste de l’Etat qui prévalait jusqu’alors. Les économistes chiffrent les besoins à plus d’ 1 million de logements. En 10 ans, 500 000 logements seront construits.

D. 1929 –1945 : de la crise à la seconde guerre mondiale :

Dès le début de l’année 1929, des indices annoncent la crise économique. L’Etat tente de répliquer par une politique de grands travaux ; c’est l’objet du Plan TARDIEU du 31 octobre 1929(ligne Maginot, grand canal d’Alsace…). Le 24 octobre, vente de 13 millions de titres à Wall Street. La baisse des prix américaine s’étend très vite au reste du monde. Tous les indices économiques régressent et le chômage s’étend.

  • 1932:
  • La loi du 11 mars, répondant à la préoccupation nataliste du gouvernement, institue les allocations familiales
  • Création du « plus grand ensemble » à Drancy (93): rejeté par la population locale, il sera transformé en 1936 en caserne pour gardes mobiles…
  • 1936: signature des accords de Matignon. Léon BLUM fait voter plusieurs grandes lois sociales.

E. 1945 – 1973 : « les Trente Glorieuses » :

La France a perdu 200 000 soldats et 400 000 civils. La production industrielle est à 40 % de son niveau d’avant guerre, la production agricole à 60 %. Les frais de guerre ont creusé un déficit de 218 milliards, les réquisitions ont coûté 100 milliards, les frais d’occupation 700 milliards. La dette publique est passée à 1830 milliards. Sur le plan de l’immobilier, le bilan est dramatique.

  • 1944: le Général DE GAULLE nomme Raoul DAUTRY ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme, qui restera toujours le parent pauvre de celui des Travaux Publics.
  • 1945:
  • Une ordonnance crée un « Service National du Logement» accompagné de plans d’urbanisme
  • Ordonnance du 2 février 1945: texte fondateur de la prévention et de la répression de la délinquance juvénile, donnant la primauté à l’éducatif sur le répressif.
  • A cette époque, la France compte 40 millions d’habitants. Les besoins en logement sont énormes et le rythme des constructions est ridicule.

a) L’après guerre :

La France reprend le chemin de la croissance démographique. Dans le même temps, l’effort industriel pour la reconstruction va drainer vers les villes plus de 100 000 personnes par an, apport insuffisant cependant pour faire tourner les usines, d’où une introduction régulière de populations immigrées venant encore aggraver le problème du logement.

  • 1947:
  • Jules MOCH donne à son ministère l’appellation «Ministère des Affaires économiques, des Travaux Publics, de la reconstruction et de l’Urbanisme» ; mais aucune politique d’ensemble n’est dessinée, et les dossiers de reconstruction continuent à être confiés à des architectes et non à des urbanistes.
  • A cette époque, et jusqu’en 1966, vont se développer les bidonvilles en périphérie des grandes villes. En 1956, on créera un outil chargé de résorber ce phénomène : la SONACOTRAL, devenue SONACOTRA.
  • 1948:
  • La loi sur les dommages de guerre impose de reconstruire à l‘identique et s’oppose donc à toute rationalisation des chantiers. De plus, l’envolée des naissances et l’afflux de travailleurs étrangers aggravent encore le problème du logement. La reconstruction, en France, a coûté d’avantage d’argent que partout en Europe.
  • L’Etat va accorder à la construction sociale des prêts à taux bonifiés, à taux extrêmement bas ; des circuits de financement sont mis en place : le parc social s’oriente vers les classes moyennes.

b) Les années 1950 – 1970 : les « années béton »

  • 1950:
  • L’évaluation des besoins en logement s’élève à 2 315 000. On recense officiellement 250 000 taudis sur 12 millions de logements. Sur l’ensemble de la France, l’estimation est de 4 millions d’immeubles vétustes dont 500 000 à démolir immédiatement.
  • La loi du 21 juillet transforme les Habitations à Bon Marché (H.B.M.) en Habitations à Loyer Modéré (H.L.M.)
  • 1951: le plein emploi est réalisé, mais il est toujours nécessaire de faire appel à la main d’œuvre étrangère.
  • 1953:
  • Le plan COURANT aboutit à la création d’une contribution obligatoire des entreprises à l’effort de construction. Dans la foulée, on instaure l’expropriation pour la réalisation de groupes d’habitations et le premier code de l’urbanisme et de la construction.
  • La loi du 15 avril met en place des primes à la construction pour les organismes construisant des logements à destination des familles modestes ; un million de LOGECO (Logements Economiques et Familiaux) seront construits entre 1953 et 1963.
  • 1954: l’Abbé PIERRE lance son appel qui dénonce le scandale des sans-logis et l’existence de 450 000 taudis, et qui va rencontrer un immense écho auprès de la population qui découvre que la politique du logement est une faillite. Il manque au moins 4 millions de logements. Un vaste plan baptisé « Le million » va avoir pour objectif de relancer la construction de logements sociaux. Pour assurer le financement, la loi MINJOZ du 24 juin ouvre la possibilité d’utiliser les excédents des dépôts sur les livrets de Caisse d’Epargne. Il est alors impératif de construire beaucoup, vite et bon marché pour loger le plus de monde possible. La réponse technique, c’est les grands ensembles, et pendant quelques années la banlieue sera décrite comme un havre de paix. Très tôt vont apparaître les contraintes :
  • les finitions laissent à désirer
  • la cohabitation avec les voisins n’est pas toujours aisée
  • l’éloignement pose le problème des transports
  • les grands ensembles sont déshumanisés
  • on s’y ennuie

Mais, dans ces années 50, on construit à tout va. En 10 ans, la durée moyenne de construction est divisée par 2 (Sarcelles, La Courneuve…).

  • 1957: la loi cadre du 7 août institue les Zones à Urbaniser en Priorité (Z.U.P.) et prend en compte pour la première fois la création d’équipements publics en parallèle à la production de logements.
  • 1958:
  • Pierre SUDREAU reçoit le portefeuille de la construction dans le gouvernement; il définit une stratégie nouvelle : intégrer le grand ensemble dans la planification locale.
  • En ce qui concerne l’urbanisme, un décret du 31 décembre définit deux catégories : le plan directeur (sorte de charte du développement urbain) et le plan de détail (définit l’aménagement des quartiers). Dès lors on va mener une politique de spécialisation des aires, séparant les habitations des zones commerciales, des zones industrielles et des zones de bureaux. En dix ans, 200 Z.U.P. verront le jour, totalisant 2 millions de logements.
  • 1962: les accords d’Evian mettent fin à la guerre d’Algérie : c’est l’amorce du retour massif des Français d’Algérie.
  • 1963: création de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR), pour développer une politique de gestion de l’espace et des infrastructures, de maîtriser l’environnement et le cadre de vie.
  • 1966: le ministère de la Construction fusionne avec celui des Travaux Publics, donnant naissance au ministère de l’Equipement. Un urbanisme de circulation se met en place pour adapter la ville à l’automobile.
  • 1967: la Loi d’orientation foncière jette les bases d’une meilleure maîtrise de l’espace : elle institue les Plans d’Occupation des Sols (POS) et distingue notamment les Zones à urbaniser en priorité (ZUP), les Zones d’aménagement concerté (ZAC) et les Zones d’aménagement différé (ZAD) qui servent de réserve foncière.
  • 1968: du 14 mai au 24 juin se propage la plus grande vague de grèves de l’histoire française. Les 25 et 27 mai, c’est la signature des accords de Grenelle: le SMIG est relevé de 35 %. L’ensemble des alaires est augmenté de 10 % en deux étapes. A cette époque, 3 millions de personnes sont encore mal logées. Le cadre de vie passe au rang des soucis prioritaires. Albin CHALENDON est nommé ministre de l’Equipement. Il va rapidement dénoncer le gigantisme des grands ensembles et prôner une architecture originale et variée, axée plus sur l’horizontalité que la verticalité. Désormais la volonté gouvernementale encourage les résidences pavillonnaires.
  • 1969 : Pierre MENDES-FRANCE écrit que « si la pénurie de logements subsiste en France malgré tous les plans et les discours officiels, l’explication se trouve peut-être dans le fait que l’urbanisation s’est accomplie chez nous sans qu’une politique de la ville et du logement ait jamais été vraiment abordée et respectée ».

2. LA CONSTRUCTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. 1970-1980 : la prise de conscience

  • 1970: création du SMIC : Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance; prise de conscience d’une véritable crise urbaine, marquant notamment la volonté de mettre un terme à une gestion purement quantitative des problèmes liés à la vie en ville ; c’est ainsi qu’entre 1971 et 1973, plus d’un million et demi de logements vont être reconstruits. Dans le contexte des grands ensembles, la délinquance juvénile monte en puissance. Le sentiment d’insécurité, le besoin de sécurité devient une préoccupation majeure de la population.
  • 1971: la « politique de la ville » doit être la réponse à cette aspiration : sa première manifestation correspond au colloque qui a réuni le directeur de la Construction et celui de l’Action Sociale.
  • 1973: le programme «Habitat et Vie Sociale» a pour objectif de répondre à la dégradation des premières cités construites à partir de 1950. Cependant, au-delà de ces réaménagements, des programmes de constructions nouvelles seront poursuivis jusqu’en décembre 1973, pour s’ajuster aux nécessités démographiques. Une directive interministérielle vise à empêcher la création de nouveaux « grands ensembles » : les ZAC sont désormais limitées à 2000 logements dans les grandes agglomérations.
  • 1977: la loi du 3 janvier pour la réforme de l’aide au logement permet de faire basculer l’ensemble de la construction vers le secteur privé. L’Etat se concentre aussi sur l’Aide Personnalisée au Logement (APL) dégressive en fonction des revenus. Raymond BARRE met ainsi en place les grandes lignes de la politique actuelle du logement. Les aides à la personne sont privilégiées au détriment de l’aide à la pierre qui sera désormais. Face à la soudaine montée de la violence en France et à l’apparition d’un « sentiment d’insécurité », le rapport de la Commission Peyrefitte va ouvrir le débat sur la violence, la criminalité et la délinquance et consacrer la dimension globale des enjeux en matière de prévention et de lutte contre l’insécurité. 500 recommandations et propositions vont notamment suggérer de développer au sein des cités la mixité sociale des habitants, l’appropriation de leur habitat et de leur quartier par les habitants.

B. Les années 1980 : la crise

Ces années seront marquées par la volonté des pouvoirs publics de remédier aux problèmes structurels, cause des dysfonctionnements de la civilisation urbaine : carences des services urbains, déséquilibre entre quartiers relevant d’une même agglomération, fort regroupement des populations immigrées, dysfonctionnement de certains services publics urbains.

  • 1980:
  • Arrêté du 21 avril portant création d’un Groupe Interministériel Permanent pour l’Aménagement des Banlieues
  • Loi du 21 avril « sécurité et liberté »dans un contexte d’insécurité porté à son paroxysme
  • 1981:
  • Le Premier ministre, Pierre MAUROY, développe l’idée d’une revalorisation urbaine.
  • Les premières violences urbaines vont éclater à Vénissieux. De ces évènements vont découler trois rapports considérés comme « fondateurs » d’une véritable politique de la ville:

– Rapport de Bertrand SCHWARTZ: « l’insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté »

– Rapport de Hubert DUBEDOUT: « Ensemble, refaire la ville »

– Rapport de Gilbert BONNEMAISON: « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité »

  • Pour faire face à l’échec scolaire, création des « Zones d’Education Prioritaires » (ZEP). L’école ne peut plus être gérée de manière globale : elle doit s’adapter aux problèmes locaux (renforcer l’action éducative dans les zones où les conditions sociales sont telles qu’elles constituent un facteur de risque, accorder des moyens supplémentaires au secteur considéré…).
  • Création de la Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers (CNDSQ). Elle suit l’évolution de la situation sociale des quartiers, puis propose aux pouvoirs publics les mesures propres à prévenir leur dégradation physique et sociale.
  • 1982:
  • Vote de la loi DEFFERRE qui définit les principes de la décentralisation et répartit les compétences, mais aussi les ressources publiques entre les collectivités locales et l’Etat. Le représentant de l’Etat dans le département perd la fonction d’exécutif départemental au profit du Président du Conseil Général ; ainsi, comme la commune, le département devient une collectivité totalement distincte de l’Etat. Cependant, l’innovation la plus importante demeure la transformation de la Région en collectivité territoriale de plein exercice; ainsi, le Conseil Régional est élu au suffrage universel direct et son président en devient l’exécutif ; la Région a compétence en matière de développement économique, social et culturel. Désormais, la loi consacre trois niveaux de collectivités territoriales, chacun ayant une vocation propre. La répartition des compétences transférées peut être résumée ainsi :

– Région : Transports, Recherche, Culture, Aménagement du Territoire

– Département : Construction, entretien des collèges, hébergement des personnes âgées

– Commune : Enseignement primaire, Logement, Urbanisme.

  • La « Commission des Maires sur la Sécurité » (CMS) est lancée avec pour objectif d’enrayer le développement du sentiment d’insécurité. Elle adoptera 64 propositions reposant sur une approche concertée des questions de prévention et de sécurité.
  • 1983:
  • Gilbert BONNEMAISON est nommé à la tête du Conseil National de Prévention de la délinquance (CNDP) qui a pour mission d’assurer en permanence la connaissance des diverses formes de délinquance, de proposer aux pouvoirs publics les mesures de toute nature propres à prévenir la délinquance et à en réduire les effets.
  • « Ensemble refaire la ville» : le rapport d’Hubert DUBEDOUT tire le bilan de l’opération HVS lancée en 1977; il constate : une intervention trop centrée sur le confort interne du logement, un degré d’engagement des élus très différencié suivant les sites… Il préconise une politique de développement social des quartiers(redonner une valeur urbaine aux quartiers, prévenir l’insécurité…). Dès lors, la Commission Nationale de Développement Social des Quartiers va poser les principes de la politique de la ville: agir sur les causes de la dégradation des quartiers, faire des habitants les acteurs du changement, rendre les collectivités locales responsables des actions menées.
  • 1984: création d’un Comité Interministériel pour les Villes (CIV), chargé de définir, d’animer et de coordonner les politiques relevant de la responsabilité de l’Etat, d’améliorer le cadre de vie urbaine ; création également du Fonds de Solidarité Urbaine (FSU) à l’égard des quartiers touchés par de graves déséquilibres sociaux.
  • 1985: les Contrats d’Action de Prévention sur la Sécurité dans la Ville (CAPS) définissent un programme local de prévention pour la sécurité urbaine en permettant aux villes de bénéficier du soutien de l’Etat. Nécessité d’une démarche méthodologique préalable : étude précise de la délinquance locale, recensement des moyens de prévention, analyse des besoins réels des populations…

C. 1988-1990 : L’institutionnalisation de la politique de la ville

Prise de conscience d’une nouvelle forme de chômage : le chômage d’exclusion. Désormais, la politique de la ville va se structurer autour d’un axe majeur : la lutte contre les exclusions, et les dysfonctionnements urbain s(marginalisation de certaines cités, insécurité, violences urbaines…).

  • 1988:
  • Création du Revenu Minimum d’Insertion (RMI), qui était devenu une nécessité dans une France touchée depuis 15 ans par un chômage croissant laissant sans ressource les chômeurs en fin de droits.
  • Par décret, Michel ROCARD met en place le dispositif national de la politique de la ville. Il crée la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV), le Conseil National des Villes (CNV) ainsi que le Comité Interministériel des Villes (CIV). La DIV vient consolider une structure qui va s’appuyer fortement sur les Préfets de Région, qui ont sous leur autorité la répartition des crédits déconcentrés et globalisés. Elle anime le réseau des acteurs de la politique de la ville, intervient dans la préparation des décisions gouvernementales et dresse un bilan de sa politique.
  • 1989: une circulaire du 22 mai, définissant la politique de la ville, place les préfets au centre de celle-ci. Lancement de dispositifs contractuels dont les conventions de Développement Social des Quartiers, conclues entre l’Etat et les collectivités locales, visent à mener une action globale en faveur des quartiers dégradés.

D. Les années 1990 : La marche vers la globalisation

La politique de la ville ne cesse de se structurer et de se globaliser, devenant ainsi l’une des principales politiques dites interministérielles. Un nouvel outil va permettre d’orienter l’action vers un développement global : le contrat de ville

  • 1990:
  • Promulgation de la loi BESSON qui vise à la mise en œuvre du droit au logement. Elle crée le Fonds de Solidarité Logement (FSL), alimenté par l’Etat et les départements.
  • Circulaire du 17 août 1990: les Contrats d’Action de Prévention pour la Sécurité dans la Ville sont renforcés par : diagnostic local, observatoire permanent de la délinquance, maîtrise d’œuvre urbaine et sociale…
  • François MITTERAND présente un plan de 5 ans pour la rénovation des quartiers défavorisés.
  • 1991:
  • Michel DELEBARRE présente la Loi d’Orientation pour la Ville qui vise à accroître la diversité de l’habitat en incitant les communes à construire davantage de logements sociaux locatifs, à favoriser la cohésion sociale et à faire disparaître les phénomènes de ségrégation dans les villes. La loi proclame le «droit à la ville» et la procédure des « Grands Projets Urbains » (GPU).
  • Loi du 31 mai: institue une Dotation de Solidarité Urbaine (DSU) afin de renforcer la solidarité financière entre communes.
  • 1992: Paul QUILES instaure le Plan d’Action pour la Sécurité (PAS), dont l’objectif est d’aboutir à des actions concertées permettant de mieux répartir les tâches entres communes et police nationale. Il s’agit de coproduire l’action de sécurité publique au plus près de la réalité sociale pour mieux répondre à la problématique de la délinquance.
  • 1993:

Côté DIV, 50 conseils intercommunaux de prévention de la délinquance ont été créés. L’accent est mis sur le rôle des élus locaux et sur l’interaction entre les politiques de prévention de la délinquance et les autres : urbanisme, circulation, emploi, éducation …

Les Plans Locaux d’Insertion Economique (PLIE) mobilisent l’Etat, les collectivités locales et les différents réseaux intervenant en faveur de l’insertion sociale.

Adoption en CIV de 185 sites pour les contrats de ville; l’Etat s’engage à hauteur de 9,5 milliards de francs pour 5 ans.

Décret du 31 août: il engage à la fois l’intérieur et l’aménagement du territoire et vise à rendre plus efficace la lutte contre la délinquance. Ce décret renforce les contrats de ville, souligne l’importance du rôle des sous-préfets et facilite l’action de l’Etat et des collectivités locales par le développement des partenariats locaux en matière de sécurité. L’ambition est de développer à la fois la prévention, la dissuasion et la répression en ciblant des actions concrètes.

  • 1994: lancement de la 3e génération des contrats de plans Etat – Région. Le contrat de ville est élevé au rang d’«acte contractuel unique de la politique de la ville». Le CIV définit cinq objectifs privilégiés de réduction des écarts : l’emploi des jeunes, l’éducation, les services publics, la sécurité, l’habitat.
  • 1995 : la Loi d’Orientation et de Programmation relative à la Sécurité (LOPS) pose que « la sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives. Ce texte définit trois objectifs : clarifier et harmoniser les responsabilités des différents acteurs publics et privés participant à la sécurité, mettre en place les moyens juridiques permettant une meilleure efficacité, réorganiser la police nationale.
  • 1996:

18 janvier : le « Pacte de Relance pour la Ville » est élaboré. Il constitue un plan d’ensemble visant à redynamiser l’activité dans les quartiers difficiles, à renforcer la paix publique et à améliorer la vie quotidienne des habitants. Sept grands objectifs sont fixés, parmi lesquels, créer de l’activité et des emplois, rétablir la paix publique, rétablir l’égalité des chances, rénover et diversifier les logements, améliorer le fonctionnement et renforcer la présence des services publics…

La loi du 14 novembre relative à la mise en œuvre du Pacte de relance pour la Ville, va créer ou redéfinir les zonages urbains : Zones Franches Urbaines, Zones de Redynamisation Urbaines, Zones Urbaines Sensibles. Ces zonages prioritaires de la politique de la ville correspondent à une hiérarchisation des quartiers par ordre croissant de handicaps économiques et sociaux.

  • 1997:

Lionel JOSPIN est nommé Premier ministre et Martine AUBRY présente les nouvelles orientations de la politique de la ville: mise en cause du principe de discrimination positive, augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU), prolongation d’un an des contrats de ville, élargissement de la politique de la ville à l’échelle de l’agglomération…

Colloque organisé par Jean-Pierre CHEVENEMENT sur le thème «Des villes sûres pour des citoyens libres» : série de mesures pour conforter le droit à la sécurité à développement de la police de proximité, coopération entre la Justice et la Police.

Signature de la circulaire interministérielle relative à la mise en œuvre des Contrats Locaux de Sécurité (CLS). Ces contrats doivent être un outil privilégiant la citoyenneté comme axe de prévention, la proximité comme mode d’intervention, et l’efficacité de la coopération entre les services de l’Etat, au premier rang desquels se placent police, gendarmerie et justice. Outre le Préfet, le Procureur de la République et le Maire, on a une vocation à mobiliser l’ensemble des acteurs locaux.

  • 1998:
  • Loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions vise à renforcer le droit au logement, maintenir dans le logement par la prévention des expulsions locatives et mettre en place des dispositifs de veille sociale permanents.
  • Jean-Pierre SUEUR présente son rapport «Demain, la Ville» et préconise notamment le choix de l’agglomération comme échelle territoriale pertinente de la politique de la ville.
  • Le Comité Interministériel des Villes (CIV) rappelle le caractère prioritaire de la politique de la ville et lui assigne quatre objectifs: garantir le pacte républicain sur tout le territoire, assurer la cohésion sociale dans nos villes, mobiliser autour d’un projet collectif, construire un nouvel espace démocratique avec les habitants. Afin de préparer le lancement d’une nouvelle génération des « contrats de ville », 16 sites pilotes vont être désignés se fixant pour objectifs de mieux répondre aux attentes des habitants en matière d’emploi, d’éducation et de sécurité, tout en favorisant une plus grande mixité sociale et urbaine.
  • 1999:

Au cours des «rencontres nationales des acteurs de la prévention de la délinquance», Lionel JOSPIN annonce la rénovation des Conseils Communaux de Prévention de la Délinquance, dont les pouvoirs devront être élargis et la dénomination changée en «Conseils Locaux de Prévention et de Sécurité».

Lois du 12 juin et du 12 juillet, dites « lois CHEVENEMENT» relatives au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, ont favorisé la constitution des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) et ont reconnu aux communautés d’agglomération une compétence en matière de développement social urbain et de dispositifs de prévention de la délinquance. Trois formes d’intercommunalité : la communauté de communes, la communauté d’agglomération et la communauté urbaine. Cette loi a connu un grand succès, et d’ici 10 ans, les 36 000 communes françaises pourraient être organisées au sein de 3 500 communautés de communes, 130 communautés d’agglomération et 20 communautés urbaines. C’est la prise de conscience effective que c’est au niveau de l’agglomération et non plus de chaque commune que doivent se traiter de nombreux problèmes.

3. XXIe SIECLE : L’ETAT DES LIEUX

A. La réalité du monde moderne :

En 2001, 1,2 milliards d’individus ont moins de 1 dollar par jour pour vivre, 2,4 milliards ont moins de 2 dollars, 11 millions d’enfants de moins de 5 ans meurent chaque année par manque d’hygiène, de soins ou de vaccination, l’Union Européenne compte 60 millions de pauvres, 246 millions d’enfants de 5 à 17 ans sont astreints au travail dans les pays en voie de développement. Enfin, sur le plan environnemental, le constat est consternant : le rapport Global Environnement Outlook souligne que les choix politiques des trente prochaines années seront déterminants pour l’avenir de la planète. Ce rapport décrit un monde fragilisé où plus de la moitié de la planète connaîtra des problèmes de pénurie d’eau.

B. La réalité française

En 2001, une étude réalisée par l’INSEE sur «les revenus et patrimoines des ménages» révèle que 4,2 millions de personnes vivent aujourd’hui en dessous du seuil de pauvreté. Ainsi, paradoxalement, le progrès des sciences et des techniques n’a pas toujours eu pour effet de réduire les inégalités, au contraire. Dans le monde entier, des mégalopoles vont continuer à se développer : plusieurs dizaines dépasseront les 10 millions d’habitants en 2020 ; si les gouvernants n’y prennent garde, elles seront ceinturées par des banlieues complètement paupérisées. Parallèlement, les classes « riches », à la moyenne d’age élevée, soucieuses de protéger leurs biens, seront amenées à se regrouper et s’auto protéger par des dispositifs techniques et humains.

En tout état de cause, il nous appartient de construire ce monde, et, à notre humble niveau, de participer de manière active à son élaboration. La politique de la ville en est un des outils privilégiés. A l’issue de cette analyse chronologique de la politique de la ville, nous avons pu noter une évolution sensible de la société française.

Au début du XXème siècle, l’Etat centralisé s’appuyait encore sur des classes sociales bien établies : paysans, ouvriers, bourgeois et grands bourgeois. Les institutions (école, armée, administration, église, famille) semblaient immuables. L’économie était campée sur des frontières bien délimitées. A partir de 1968, cette image de la société va progressivement exploser. L’Etat va occuper une place de moins en moins centrale et sa puissance va décliner. La société française devient plus hétérogène; dès lors, les individus vont primer sur les institutions ; les groupes sociaux vont se recomposer, la famille se bouleverser et l’Etat s’adapter à ces changements.

a) La population française

Alors qu’en 1900, 60 % des français vivaient à la campagne, la France, comme l’Europe, est désormais urbaine. Actuellement, 25,4 % des français ont moins de 20 ans, 58,5 % ont entre 20 et 64 ans, 16,1 % ont plus de 65 ans. Comme l’Europe, la France vieillit. Dans 20 ans, les plus de 60 ans représenteront 27 % de la population

b) L’individu

La montée de l’individualisme se traduit plutôt par une évolution positive de la liberté et de l’égalité des rapports sociaux. La distance hiérarchique, les différences de classes et de catégories sociales tendent à s’estomper. Au sein de son travail, les bouleversements se multiplient : mobilité, flexibilité, 35 heures, développement du temps partiel et du télétravail… De leur côté, les femmes sont les premières victimes de la désynchronisation entre les rythmes de vie personnels et les horaires des institutions.

c) La transformation des groupes sociaux

On assiste à l’allongement de la jeunesse, à l’inflation du troisième age, au déclin des ouvriers et paysans et à la montée du tertiaire qui représente actuellement 70 % des actifs. En 2020, on comptera un peu moins d’actifs que d’inactifs. En 2035, les plus de 60 ans devraient représenter le tiers de la population française. De plus, ces personnes disposent de solides moyens financiers: les seniors détiennent 60 % du patrimoine total des ménages, 72 % des placements financiers et 75 % des portefeuilles boursiers.

d) La transformation de la famille

On constate, sur les 30 dernières années, une baisse du nombre des mariages, un déclin de la fécondité, une augmentation du nombre des divorces et des unions libres, l’essor des familles monoparentales et recomposées : la famille n’est plus un gage de stabilité. Paradoxalement, il y a eu 778 900 naissances en 2000 soit une hausse de 5 % par rapport à 1999. L’age moyen pour la maternité poursuit son recul : 29,4 ans. L’espérance de vie à la naissance a augmenté en 2000 de 3 mois et demi sur cette seule année. Par ailleurs, les femmes accèdent véritablement aux responsabilités, elles gagnent leur autonomie en conquérant l’égalité, puis la parité.

e) La transformation de l’Etat

Dans les années 70, l’Etat Providence tend à s’estomper ; c’est la voie ouverte vers la décentralisation qui interviendra en 1982, vers les privatisations et surtout vers l’Europe. Cependant, dans le même temps, l’Etat va se repositionner et, malgré un libéralisme affirmé et incontestable, va toujours peser sur les français. Sur le plan de la politique de la ville, l’évolution s’est faite depuis la prise en compte « directive » de la problématique, à partir d’un Etat centralisé, vers une prise en compte « participative », décentralisée, fondée sur le partenariat et la contractualisation. Entre l’Europe, les Régions, les Départements et les Villes, l’Etat n’est plus aujourd’hui cette puissance unique armée d’une seule volonté et agissant d’un seul élan à travers ses administrations.

f)Les Villes

En 2004, après 4 siècles d’un centralisme très marqué, la capitale ne dispose plus d’une hégémonie totale sur la vie politique, économique, culturelle. De plus en plus de grandes villes et de villes moyennes développent leurs propres stratégies économiques et culturelles. Le temps où l’Etat Nation se construisait sur la réduction de l’autonomie des villes est clos.

C. Les années 2000-2006 :

Les contrats de plan Etat – Régions constituent le socle des politiques d’aménagement du territoire. L’ambition de l’Etat au sein du volet territorial des contrats de plan est de parvenir à une contractualisation de 25 % de leurs crédits au travers des contrats de territoire : contrats de ville, d’agglomération… Le ministère de la ville se donne comme objectif de réintégrer les quartiers en difficulté dans les agglomérations, avec le «Programme de Renouvellement Urbain et de Solidarité». Longtemps limitée aux quartiers, la politique conduite par le ministère de la ville recouvre aujourd’hui également la ville et l’agglomération, et associe désormais le Département et la région. Dans cet ordre d’idée, les Nouveaux Contrats de Ville sont beaucoup plus intercommunaux; ils s’inscrivent dans la dynamique d’émergence des agglomérations et associent de plus en plus les collectivités locales.

2000:

  • Les contrats de plan Etat – Région se mettent en place pour une durée de 7 ans, avec une enveloppe financière de 105 milliards de francs, et trois priorités : l’emploi, le développement durable, la solidarité. Ces contrats présentent deux volets, l’un régional, l’autre territorial.
  • Au total, en 2000, 8500 logements auront été détruits. Dans les années à venir, 10 à 12 000 logements par an seront autorisés à être détruits.
  • Sens nouveau pris par la politique de la ville: faire bénéficier les 6 millions d’habitants des quartiers de la croissance économique et transformer en profondeur ces quartiers où l’urbanisme est devenu obsolète.
  • Pierre MAUROY remet son rapport intitulé «Refonder l’action publique locale». Il voit un pouvoir régional fort, apte à engager la compétition économique avec ses partenaires européens, autour d’une coopération intercommunale légitimée par le suffrage universel et autour d’un département « modernisé ».
  • Les clubs DIALOGUE et INITIATIVE, fondés par Michel BARNIER, Dominique PERBEN, Jacques BARROT et Jean-Pierre RAFFARIN, proposent de placer le Maire au centre du dispositif de sécurité de proximité ; ils plaident pour une « troisième voie », la réparation, entre la prévention et la répression.
  • La loi dite de Solidarité et de Renouvellement Urbain (SRU) vise à renforcer la cohérence des politiques urbaines, en rendant les règles d’urbanisme plus claires et plus démocratiques, en transformant les Plans d’Occupation des Sols (POS) en Plans Locaux d’Urbanisme (PLU). L’objectif de cette loi est de rénover la politique urbaine en alliant pour la première fois les questions d’urbanisme, d’habitat et de déplacement à l’intérieur du périmètre de l’agglomération. On y retrouve l’exigence de solidarité, le développement durable et la qualité de la vie, et le renforcement de la démocratie et de la décentralisation.
    • En ce qui concerne l’urbanisme, le Plan Local d’Urbanisme (PLU) se veut un véritable instrument de planification par lequel la commune se projette dans l’avenir.
    • Concernant les transports, on a un transfert aux Régions des services ferroviaires régionaux (TER). De plus, une nouvelle politique des transports publics apparaît clairement : le législateur entend ne plus favoriser le stationnement.
    • Concernant le secteur HLM, on étend les missions des organismes HLM et des OPAC, et on redéfinit leurs missions.
    • Concernant la mixité sociale, on vise à mieux répartir la présence de logements sociaux, et donc à en imposer la construction dans les communes où ils sont en nombre insuffisant, voire absents.

2001:

  • 50 Grands Projets de Ville (GPV) sont activés. Leur objectif vise la mise en cohérence des politiques de l’habitat (avec les Programmes Locaux de l’Habitat), la mise en place de Groupements d’Intérêt Public (afin d’assurer le pilotage conjoint des collectivités locales et de l’Etat) et la participation active des habitants.
  • Lionel JOSPIN dénonce la fausse solution de la municipalisation de la police.
  • Création de l’Institut des Villes qui se veut être un outil de capitalisation, de valorisation et de diffusion des travaux de recherche et des savoirs sur les politiques urbaines, tant en France qu’à l’étranger.
  • Le Comité Interministériel des Villes relance la politique de la ville avec comme objectifs de réactiver le thème du logement social, de la rénovation urbaine, de la revitalisation économique et du cadre de vie. La priorité du gouvernement est désormais d’accélérer la démolition des logements impossibles à réhabiliter. Enfin, un certain nombre de dispositions seront prises afin de «renforcer la présence humaine dans les quartiers sensibles».
  • La loi relative à la sécurité quotidienne est adoptée. Ce texte introduit dans notre dispositif juridique la notion de «co-production de sécurité» dont le Contrat Local de Sécurité devient le fondement. Ce nouveau texte réaffirme que la sécurité est un droit fondamental pour les citoyens; dès lors, à ce titre, elle est un devoir pour l’Etat qui doit veiller à la protection des personnes, de leurs biens et des prérogatives de leur citoyenneté.

2002:

  • Un rapport de la Cour des Comptes relève les points faibles de la politique de la ville : manque de définition des objectifs, évaluations insuffisantes, superposition des dispositifs, complexité des procédures, avec la mise en exergue de la difficulté de mise en œuvre d’une véritable politique partenariale territorialisée.
  • La loi relative à la démocratie de proximité, crée dans les grandes villes une nouvelle circonscription administrative, celle des quartiers qui sera doté d’un Conseil, d’un Adjoint et d’une Annexe de la Mairie.
  • Décret relatif au Conseil de Sécurité Intérieure. Le nouveau CSI est cette fois présidé par le Président de la république qui détermine les orientations générales de la politique menée dans le domaine de la sécurité intérieure.
  • Décret relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance. Ce texte crée les Conseils Locaux de Sécurité et de Prévention de la Délinquance (CLSPD), les Conseils Départementaux de Prévention (CDP), ainsi que les Conférences Départementales de Sécurité (CDS).
  • La Loi d’orientation et de programmation de la sécurité intérieure (LOPSI). Cinq objectifs définissent les priorités fixées : définir l’architecture institutionnelle de sécurité intérieure, fixer les effectifs de police et de gendarmerie au niveau des besoins, donner aux forces de sécurité intérieure les moyens matériels de travailler efficacement, adapter les moyens d’administration et de gestion aux nouveaux enjeux de la sécurité intérieure, mobiliser les services de l’Etat autour de la prévention et de l’insertion sociale.

Chapitre 2 LES FONDEMENTS ET LES STRUCTURES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

I. LES PRINCIPES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. Au plan local

a) Le territoire

La politique de la ville ne concerne que certains territoires déterminés en fonction de critères socio-économiques. Elle traite donc des problèmes des quartiers difficiles. La crise de ces quartiers n’est, par ailleurs, pas seulement économique, mais également celle de l’urbanisme, de l’intégration et de la citoyenneté.

b) La discrimination positive

Longtemps rejetée au nom du principe constitutionnel d’égalité, cette notion apparaît de plus en plus souvent, présentée par les pouvoirs publics comme le seul moyen de rendre effective l’égalité des droits en permettant de rattraper les retards pris sur le reste de la société. C’est l’instauration des quotas, de priorités à l’embauche…

c) La détermination des zones d’intervention

Les zones d’intervention sont déterminées avec une graduation des dispositifs mis en place. Ainsi, 1310 quartiers bénéficient aujourd’hui de crédits spécifiques, et sont recensés dans les 247 contrats de ville existants. Ce sont les trois niveaux d’intervention déjà abordés : ZUS, ZRU et ZFU.

B. Au plan gouvernemental

a) Le rôle moteur de l’Etat

L’Etat est le premier responsable de la politique de la ville ; cependant, il se recentre désormais sur ses missions régaliennes et son rôle évolue vers celui d’animateur d’un nouveau mode déconcentré de partenariat.

b) L’interministérialité

La politique de la ville implique entre quinze et vingt ministères. Or, nous avons vu qu’au fil des années, ce qui était initialement perçu comme un problème d’habitat est devenu un problème de société, d’où la nécessité d’adopter une approche globale et d’agir dans tous les domaines simultanément. La politique de la ville a uniquement pour but de mobiliser tous les acteurs sur des objectifs communs. Cependant, la tradition administrative française demeure verticale; aussi, certaines administrations sont réticentes à entrer dans cette logique.

c) La déconcentration et la contractualisation

La politique de la ville est mise en œuvre au plus près des quartiers, par les services déconcentrés de l’Etat, donc sous l’autorité des préfets de région et de département, et en étroite collaboration avec les élus locaux. Cette dispersion des attributions rend complexe l’action des pouvoirs publics et nécessaire la contractualisation sur les objectifs poursuivis et les moyens à mettre en œuvre. Aussi, les contrats de ville et les grands projets urbains jouent un rôle essentiel.

C. Au plan européen

L’Union Européenne a pour vocation d’assurer la cohésion sociale et territoriale entre les Etats membres. Elle a une fonction essentielle : celle d’intégration assurée par les grandes cités. La Commission Européenne a décidé de soutenir dans les villes les actions qui concernent le développement économique, la cohésion sociale et l’amélioration de l’environnement.

a) Les objectifs et les programmes européens 2000-2006

1) Trois objectifs
  • Le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement. En France, cela concerne par exemple les DOM et la Corse.
  • Le soutien de la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. Ces zones comprennent les espaces en mutation socio-économique dans les secteurs de l’industrie et des services, les zones rurales en déclin, les zones urbaines en difficulté.
  • Un appui aux politiques nationales en faveur de l’emploi, en soutenant l’adaptation et la modernisation des politiques et des systèmes d’éducation et de formation.
2) Quatre programmes d’initiative communautaire (PIC)
  • INTERREG: vise la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale pour stimuler un développement harmonieux.
  • URBAN: vise à aider les quartiers urbains défavorisés. L’objectif vise à la revitalisation économique et sociale des villes et des banlieues en crise, afin de promouvoir un développement urbain durable.
  • LEADER: concerne le développement rural au travers d’initiatives de groupes d’action locale.
  • EQUAL : coopération transnationale pour la promotion des pratiques nouvelles de lutte contre les discriminations en relation avec le marché du travail.

b) Les projets européens

La mise en œuvre des projets s’effectue à partir de la Commission Européenne qui fixe les orientations générales, définit les critères de sélection et répartit les montants entre les Etats membres. La Commission Européenne souhaite renforcer l’emploi dans les villes, promouvoir l’égalité des chances, protéger et améliorer l’environnement urbain, contribuer à une bonne « gouvernance urbaine ».

Cette démarche doit se traduire par :

  • Des projets urbains intégrés: pour être intégrés, ces projets doivent prendre en compte à la fois les dimensions économiques, environnementales, urbaines et humaines du territoire.
  • Des projets inscrits sur deux échelles territoriales différentes: la commune ou l’agglomération, dans le cadre d’une stratégie régionale; le quartier pour des actions de réhabilitation urbaine.
  • Des projets favorisant l’emploi et l’insertion professionnelle: l’objectif de la Commission consiste à renforcer la dimension urbaine des politiques en faveur de l’emploi. Cette politique s’appuie notamment sur les initiatives locales visant à développer l’activité, l’accès à l’emploi et l’insertion sociale et professionnelle dans les quartiers en difficulté.

c) Les financements

Quatre fonds structurels permettent de financer les programmes européens. En matière de politique de la ville, les fonds structurels cherchent à promouvoir des actions territoriales intégrées de réhabilitation urbaine. Durant les phases de conception et de mise en œuvre de ces projets territoriaux de réhabilitation urbaine, une attention toute particulière est portée aux thèmes suivants : la réhabilitation économique, l’amélioration de la gestion urbaine de proximité, les actions innovantes de développement social, l’amélioration de l’environnement urbain, les échanges urbains. La politique régionale mise en place par l’Union Européenne s’appuie essentiellement sur quatre fonds structurels :

  • Le FEOGA (Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole)
  • L’IFOP (Instrument Financier d’Orientation de la Pêche)
  • Le FEDER (Fonds Européen de Développement Régional)
  • Le FSE (Fonds Social Européen)

Le FEDER et le FSE sont les fonds les plus utilisés pour cofinancer les actions de la politique de la ville. Le DOCUP(DOCument Unique de Programmation) sert à fixer les orientations d’un programme; il peut être national ou régional. Il établit le diagnostic socio-économique de la région considérée, précise les objectifs à atteindre à travers des axes prioritaires, établit le budget et la procédure à mettre en œuvre. Des comités de suivi, coprésidés par le préfet de région et le président du Conseil régional, s’assurent de l’efficacité et de la qualité de la mise en œuvre du programme. Ces comités ont le pouvoir d’adopter, puis d’ajuster les compléments de programme en fonction de l’évolution du contexte et de besoins.

d) L’évaluation

Officialisée par le décret du 22 janvier 1990, l’évaluation des politiques publiques s’est progressivement développée en France. La Commission Européenne a joué un rôle important dans ce développement par le règlement du 20 juillet 1993 rendant obligatoire l’évaluation des opérations financées avec l’aide des fonds structurels européens. C’est ainsi que l’évaluation devient un des axes prioritaires du travail de la DIV. Désormais, l’évaluation des politiques publiques repose sur plusieurs instances :

  • Le Conseil National de l’Evaluation (CNE): composé d’élus, de chefs d’entreprises, de syndicalistes…
  • Une instance nationale d’évaluation des contrats de plan Etat-Régions, dont la DIV est membre, présidée par le Commissaire au Plan.
  • Le Comité National Scientifique d’Evaluation est l’instance d’évaluation de la politique de la ville.

II. LES PRINCIPAUX OUTILS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

Il existe divers organismes et outils spécifiques à la politique de la ville dont les grands principes sont contenus dans deux textes fondamentaux.

A. Les textes

Deux textes majeurs constituent le socle législatif de la politique de la ville telle qu’on la connaît aujourd’hui.

a) La Loi d’Orientation pour la Ville (LOV)

L’année de la constitution d’un ministère de la ville, la loi d’orientation pour la ville, présentée par Michel DELEBARRE, instaure le «droit à la ville» et fait appel à la notion «d’environnement urbain» qui dépasse largement celle du logement. Ce texte modifie diverses dispositions du code de l’urbanisme, du code des communes, en instaurant une planification et une prévision de l’évolution urbaine, notamment au travers du Programme Local de l’Habitat (PLH). Cette politique doit permettre d’insérer chaque quartier dans la ville et d’assurer, dans chaque agglomération, la coexistence des diverses catégories sociales. A cette fin, l’Etat et les autres collectivités publiques doivent, en fonction de leurs compétences, prendre toutes mesures tendant à diversifier les types de logements, d’équipements et de services nécessaires.

Le Titre II traite de l’équilibre de l’habitat dans les villes et les quartiers ; le Titre III, traite du maintien de l’habitat à vocation sociale dans les quartiers anciens ; le Titre IV traite de l’évolution urbaine et sociale des grands ensembles ; le Titre V de la politique foncière.

b) Le Pacte de Relance pour la Ville (PRV)

Présenté par Alain JUPPE le 18 janvier 1996. Le pacte fait appel à la concertation entre l’Etat et les acteurs locaux : services déconcentrés, collectivités locales…Les principes fixés sont la diversité de l’habitat et la mixité sociale, la lutte contre les phénomènes d’exclusion dans l’espace urbain, l’insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations résidant dans des grands ensembles. 7 objectifs généraux: créer de l’activité et des emplois, rétablir la paix publique, rétablir l’égalité des chances, rénover et diversifier les logements, renforcer les partenaires de la politique de la ville, adapter les dispositifs à la gravité des situations, améliorer le fonctionnement et la présence des services publics.

Dix mesures sont décidéesparmi lesquelles la création sur 4 ans de 100 000 « emplois ville » pour les jeunes de 18 à 25 ans, l’installation de commerces au cœur des quartiers, l’affectation de 4 000 policiers supplémentaires dans ces zones, la rénovation de 500 000 logements…

B. Les instances

a) Au niveau national

1) Le ministre délégué à la cohésion sociale et à la parité :

Rattachée au ministre de l’Emploi, de la cohésion sociale et du Logement, la ministre déléguée à la ville est chargée de préparer et de mettre en œuvre la politique de la ville.

2) Le Conseil National des Villes et du développement social urbain (CNV)

Le CNV est présidé par le Premier ministre, et, par délégation, par le ministre chargé de la ville ; il est composé de 25 élus nationaux ou locaux, 15 représentants d’associations et de syndicats et de 15 personnalités qualifiées et de membres du gouvernement. Le CNV a un rôle de proposition dans l’élaboration de la politique générale de la ville ; sa fonction consiste à animer les débats, à faire émerger des idées

3) Le Comité Interministériel des Villes (CIV)

Le CIV est «chargé de définir, animer et coordonner les actions de l’Etat dans le cadre de la politique nationale des villes». Il réunit la vingtaine de ministres et de secrétaires d’Etat engagés dans la politique de la ville. C’est l’organe de décision de cette politique. Il en arrête les orientations, en définit les programmes et en répartit les moyens. Le premier Comité Interministériel des Villes proposait une nouvelle ambition : donner à chaque habitant une vie normale dans un souci de justice, d’égalité des chances et d’équité. Le deuxième CIV définit les conditions d’élaboration des contrats de ville de la nouvelle génération 2000-2006 ainsi que les modalités de financement.

Le 3ème CIV engage un programme national de renouvellement urbain et annonce la création de 30 Grands Projets de Ville (GPV).

Le 4ème CIV va chercher à amplifier l’action de renouvellement urbain autour de 3 axes : en finir avec les cités dortoirs, améliorer la qualité de vie des habitants des quartiers, donner leur chance aux jeunes.

4) La Délégation Interministérielle des Villes

Elle regroupe les 3 missions initiales que furent la CNDSQ, le CNPD et « banlieues 89 », pour réunir dans une même structure logement et cadre de vie, prévention de la délinquance et projets architecturaux ponctuels. Chargée de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques relatives à la ville, la DIV se veut être un foyer d’initiatives; à ce titre, elle a vocation à entretenir des relations avec tous les professionnels de la ville sur le terrain. Elle est l’organe exécutif de la politique de la ville, chargé d’harmoniser et de mettre en œuvre les dispositifs élaborés par le CNV et le CIV ; elle coordonne tout d’abord les divers programmes afin de veiller à leur cohérence, veille à l’amélioration des relations entre les services déconcentrés de l’Etat et les collectivités locales et soutient les initiatives susceptibles de favoriser la politique de la ville.

La DIV est composée d’une équipe pluridisciplinaire où l’on trouve à la fois urbanisme, transports, éducation, justice, police, emploi, santé etc. Quatre départements se répartissent les différents champs d’intervention: le département « politique territoriale et rénovation urbaine » (sur les questions de logement, de la gestion urbaine de proximité, des transports, de l’aménagement et de l’environnement), le département « emploi et développement économique » (en matière de développement économique, d’accès à l’emploi et d’insertion professionnelle), le département « prévention de la délinquance » (les questions relatives à la prévention de la délinquance, à la citoyenneté et à la lutte contre les discriminations) et le département « cohésion sociale » (l’éducation et la jeunesse, la santé, la culture, la famille…).

b) Au niveau déconcentré

La politique de la ville est, au travers des services déconcentrés de l’Etat, par les préfets de région, de département, et les sous-préfets chargés de mission pour la ville. Les actions conduites par le ministre de la ville sont essentiellement réalisées dans le cadre des Contrats de Ville qui fixent des objectifs pluriannuels aux collectivités locales.

C’est au préfet de région qu’il revient de répartir les crédits entre préfets de département, d’assurer l’animation et l’évaluation des actions et de susciter une politique coordonnée du développement social urbain à l’échelle de la Région. L’interministérialité fait des préfets de région et de département des acteurs primordiaux de la politique de la ville.

On a aussi 31 sous-préfets chargés de mission pour la politique de la villeainsi que 6 « préfets délégués à l’égalité des chances » dans certains départements. Ces préfets et sous-préfets sont assistés, au sein des quartiers bénéficiant de la politique de la ville, de délégués de l’Etat (représentant les services de l’Etat sur ces territoires). Pour les populations les plus en difficulté dans leurs relations avec les services publics, les délégués du médiateur de la république sont chargés de lutter contre les discriminations.

c) Au niveau local

Il convient de rappeler que la LOV donne aux collectivités locales une compétence de principe en matière d’urbanisme et d’habitat. Chaque contrat de ville donne lieu à la mise en place d’un triple dispositif: un Comité de pilotage, une « maîtrise d’œuvre urbaine et sociale » (MOUS) pour la mise en œuvre technique et une commission locale de concertation (visant à associer le réseau partenarial et associatif à la conduite des actions menées).

C. Les nouveaux contrats

a) Le contrat de ville

Le Contrat de Ville constitue le cadre par lequel les collectivités locales et leurs partenaires s’engagent à mettre en œuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain. Il doit s’articuler à plusieurs niveaux d’intervention : le quartier, la commune, l’agglomération. En 1989, la situation d’urgence sociale fait que le Contrat de Ville devient l’unique cadre contractuel de la politique de la ville. Il s’agit d’un programme élaboré par les collectivités territoriales et l’Etat qui s’efforce de mettre en synergie les mesures prises, afin de réintégrer certains territoires et leurs populations dans le fonctionnement normal d’une agglomération. Ces actions peuvent être mises en œuvre au sein des quartiers eux-mêmes (réhabilitation de logements, entretien d’espaces publics …) ou à l’échelle de la commune ou de plusieurs communes associées dans le contrat (insertion, prévention, emploi, sécurité…). Ce contrat de ville a deux objectifs :

  • Porter la lutte contre l’exclusion à l’échelle de l’agglomération
  • Accroître l’efficacité des interventions publiques en instituant une démarche unique et globale

Au cours du XIIe plan (2000-2006), le contrat de ville constituera l’outil unique de la politique de la ville et concerne donc 1 300 quartiers pour 750 communes au sein de 247 agglomérations. Le contenu du contrat varie : le cadre de vie et l’habitat, l’emploi et le développement économique, le renforcement des services publics et la prévention de l’exclusion, la prévention de la délinquance. Le contrat de ville organise donc son contenu selon des axes thématiques d’intervention d’une part, et sur des territoires géographiques déterminés d’autre part. Dès la négociation, le préfet de région doit s ‘efforcer d’associer le Conseil régional au futur contrat de ville. Les préfets de département déterminent les modalités de négociation avec les Conseils Généraux pour amener les départements à être cosignataires.

Une circulaire du 14 octobre 1999 insistait sur huit points comme : favoriser les contrats de ville intercommunaux, impliquer les départements par la signature d’une convention avec l’Etat, accroître la participation des habitants, procéder à des évaluations plus rigoureuses des contrats… A partir de 2007, les nouveaux contrats prennent l’appellation de « contrats urbains de cohésion sociale » (CUCS)et reposent sur une pré-identification pour déterminer des quartiers, présentant des risques élevés d’exclusion…

b) Les Grands Projets de Ville

Dès la généralisation des contrats de ville, les responsables politiques se sont très vite aperçus que ce dispositif ne serait pas suffisant dans certains territoires. Aussi l’objectif de ces Grands Projets de Ville (anciens Grands Projets Urbains) est-il de concentrer de façon exceptionnelle des moyens importants sur des sites déjà en contrat de ville, et ce sur le long terme. Ces conventions permettent ainsi de conduire des opérations lourdes de requalification urbaine pour permettre des transformations radicales des plus grands ensembles d’habitat. Les GPV comprennent des programmes qui portent notamment sur la restructuration du bâti, l’amélioration de l’environnement, l’implantation de services publics et de services collectifs, le désenclavement des quartiers et leur intégration à l’agglomération. Le choix des structures de maîtrise d’ouvrage est primordial, et deux formules sont en général retenues : soit le Groupement d’Intérêt Public (GIP) qui associe partenaires publics et privés, soit la création d’un Etablissement Public.

Ces GPV sont en quelque sorte des contrats de ville particuliers, dont l’objectif est de donner aux quartiers les plus en difficulté une nouvelle place au sein de l’agglomération et, à leurs habitants, une véritable insertion dans la société.

c) Les autres procédures contractuelles spécifiques

D’autres contrats peuvent être passés entre l’Etat et les collectivités locales :

  • Les Contrats d’Action Prévention pour la Sécurité (CAPS) qui s’adressent aux communes non signataires d’un contrat de ville mais qui souhaitent réaliser des actions de prévention.
  • Les Projets d’Aménagement Concerté de Territoires urbains (PACT urbains), mis en place par la DATAR et par la DIV, sont des contrats proches du contrat de ville qui s’appliquent à des « zone agglomérées en cours de reconversion industrielle ».
  • Parallèlement à ces formules, d’autres procédures contractuelles peuvent s’articuler avec les contrats de ville : ce sont par exemple les Projets Locaux d’Animation Jeunesse, les Plans Locaux pour l’Insertion et l’Economie (PLIE) ou les Contrats Locaux de Sécurité (CLS).

Chapitre 3 LES SECTEURS D’INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

I. LE CADRE DE VIE ET L’HABITAT

Le logement social, en France, présente deux caractéristiques essentielles: il s’est concentré dans certaines communes ou périphéries des grandes villes ou villes moyennes d’une part, et se trouve d’autre part constitué en majeure partie de «grands ensembles». Confrontés à une dégradation rapide d’un bâti pourtant récent, les pouvoirs publics vont tout d’abord réagir par de simples interventions matérielles. Jugées insuffisantes, ces réponses vont être englobées, au cours de la décennie suivante, dans des actions plus vastes incluant un important volet social. A partir de 1988, l’Etat va élargir ses interventions au sein d’une politique urbaine globale dite de « Développement Social Urbain (DSU) ». La LOV du 13 janvier 1991 va s’attacher à trois objectifs : engager la construction de logements sociaux dans les communes jusqu’à présent rétives, maintenir un habitat social dans des centres anciens rénovés, attirer des industries ou des services dans les grands ensembles.

A. Encourager la mixité de l’habitat

Les objectifs de la loi BESSON du 31 mai 1990 et de la LOV vers une plus grande mixité sociale se sont révélés d’une application plutôt incertaine. Cependant, les communes disposent d’un instrument, les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH), qui ont pour but de répartir de façon équilibrée les différents types d’habitat. Intégré dans le contrat de ville, le PLH peut s’appliquer en dehors des quartiers prioritaires et prévoir la construction de HLM, de logements intermédiaires ou des opérations de réhabilitation du parc locatif privé.

Deux autres dispositifs peuvent être articulés aux contrats de ville :

  • Le Protocole d’Occupation du Patrimoine Social (POPS), destiné à réserver aux plus démunis une part minimale de logements bénéficiant d’une aide de l’Etat.
  • Le Plan Départemental pour le Logement des personnes Défavorisées (PDLD), alimenté par l’Etat, le Département, les Caisses d’Allocations Familiales, tend à alléger la dette des organismes HLM. Devant l’aggravation de la pauvreté, le PDLD recommande aux préfets de prendre en considération, prioritairement, la situation particulière des femmes victimes de violences et les familles monoparentales.

B. Restructurer les grands ensembles

Presque tous les grands ensembles ont fait l’objet d’interventions variées (du toilettage à la mise en œuvre d’un véritable projet urbain). Exemples : l’embellissement des cages d’escalier, les travaux d’isolation, la recomposition des espaces grâce à la démolition des tours et des barres, le désenclavement de ces ensembles grâce à une meilleure desserte.

C. Réhabiliter les quartiers anciens

La procédure la plus utilisée est celle des Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) qui concernent depuis la LOV l’habitat à vocation sociale. Par ailleurs, des démolitions limitées peuvent parfois se révéler nécessaires dans le cadre d’une politique de Résorption de l’Habitat Insalubre (RHI). Enfin, des opérations de rénovation peuvent être menées grâce aux procédures ZAC lorsqu’il s’agit de terrains délaissés.

II. LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET L’EMPLOI

Les liens entre les difficultés de certains quartiers et l’existence d’un taux de chômage élevé et durable ont été perçus dès les prémices de la politique de la ville. Les interventions mises en œuvre dans le cadre de la politique de la ville sont de deux ordres : les unes visent à agir sur les populations, les autres visent à amener des emplois dans ou à proximité des quartiers en difficulté afin de redynamiser l’économie locale.

A. Les interventions

a) L’insertion par l’emploi

  • Les emplois de services aux particuliers ont été institués. Ils concernaient l’embauche de personnes à temps partiel et à domicile pour des travaux strictement familiaux ou ménagers.
  • Les emplois ville étaient strictement réservés aux jeunes âgés de 18 à 25 ans. Ils étaient offerts au sein des collectivités locales, des associations ou des établissements publics. L’Etat prenait à sa charge une partie des rémunérations et des charges sociales patronales mais ces emplois n’ont pas atteint le succès escompté.
  • Les Régies de quartier sont apparues pour promouvoir des initiatives socio-économiques et offrir des services de proximité. Elles offrent essentiellement des travaux de nettoyage ou d’entretien rémunérées au SMIC.
  • Les Entreprises d’insertion offrent également des travaux rémunérés au SMIC, mais, contrairement aux régies, leurs ressources proviennent des biens et services produits et non pas des aides publiques. Dans le même esprit, le dispositif Trajectoire d’Accès à l’Emploi (TRACE) vise à l’insertion professionnelle des personnes en difficulté..

b) L’insertion par l’éducation

Le rôle intégrateur de l’institution scolaire ayant été reconnu et privilégié, le volet éducatif de la politique de la ville est développé de façon importante.

En 1982, l’Etat crée les Zones d’Education Prioritaires (ZEP), qui sont actuellement au nombre de 686, regroupant 6 500 établissements. Leurs objectifs sont la lutte contre l’absentéisme, le retard et l’échec scolaire.

Les classes relais visent à apporter une réponse aux problèmes d’absentéisme et de comportement que posent certains collégiens.

En 1996, le PRV (Pacte de Relance pour la Ville) relance l’opération école ouverte permettant d’accueillir pendant les vacances scolaires des jeunes de 11 à 18 ans pour des actions éducatives et de loisirs.

c) Redynamisation de l’économie locale

1. Actions en faveur des entreprises

Toute une série d’avantages fiscaux et sociaux vont être mis en place pour attirer de nouvelles implantations ou maintenir celles existantes.

  • Les pépinières d’entreprises sont des structures d’accueil accordant des baux de deux ans aux différents avantages à des projets dont on sélectionne la faisabilité et l’adaptation au milieu économique local.
  • La loi du 4 février 1995 met en place les Zones de Redynamisation Urbaine (ZRU) qui bénéficient d’avantages fiscaux.
  • La loi PRV institue des régimes dérogatoires d’exonérations fiscales et sociales pour certaines entreprises présentes ou qui s’implantent, avec pour objectif le maintien, ou mieux, la création d’activités et d’emplois dans ces secteurs géographiques.
  • En 2002, le nouveau gouvernement a réaffirmé le dispositif des Zones Franches Urbaines, en doublant même leur nombre, et a augmenté les aides. Le nombre d’établissements concernés s’élève à plus de 13 900, pour un ensemble de 67 700 salariés.
2. Actions en faveur des commerces

Cinq formes d’interventions ont plus, particulièrement été mises en place dans ce secteur d’activité :

Des «programmes de prévention sécurité» dans les ZUS avec des obligations de surveillance et de gardiennage de certains locaux

Des protocoles entre l’Etat et les compagnies d’assurance pour garantir des indemnisations satisfaisantes en cas de dommages divers (vandalisme…)

Des prêts à taux préférentiels; cependant, ne pouvant être attribuées à des personnes physiques, ces aides obligent les commerçants à se regrouper en associations

Des dispositifs de réduction de la taxe professionnelle

Des opérations lourdes de restructuration d’espaces commerciaux ou artisanaux dans le cadre de GPV

De plus, le PRV a créé les Établissements Publics d’Aménagement et de Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux (EPARECA) qui assure la maîtrise d’ouvrage d’actions tendant à la création ou la reconversion des surfaces commerciales et artisanales.

III. LE RENFORCEMENT DES SERVICES PUBLICS

A. Le constat

La carence d’activités commerciales relevant du secteur privé fait que les services publics sont souvent les seuls, dans les quartiers, à pouvoir satisfaire des besoins fondamentaux. L’importance des aides sociales dans le système économique rend essentielle la présence sur place de l’ANPE ou des CAF. Quant aux services publics régaliens, l’école est souvent la première chance d’intégration et les services de police la dernière de survie de ces quartiers. Il y a une répartition très inégale de ces services. Assez bonne présence de l’école et des loisirs (entre 70 et 90 %). Viennent ensuite d’autres services nettement moins représentés, comme les antennes HLM (39 %), les CAF (39 %), les mairies annexes (25 %)…

La seule implantation de services publics est insuffisante : il faut également disposer de personnels adaptés. Sur ce point, le rapport attribue ce manque de qualité du service rendu à deux phénomènes : d’une part les objectifs de rentabilité en vigueur dans les services publics ne sont pas adaptés à ces quartiers; d’autre part l’autorité des agents n’est pas reconnue.

B. Les solutions préconisées

Renforcer les effectifs dans certains secteurs comme la CAF, les travailleurs sociaux…

Améliorer la qualité du service par des formations spécifiques

Mettre en place un management adapté aux agents exerçant sur ces quartiers, fondé sur l’écoute, la gestion du stress…

Dans cet objectif, le Comité Interministériel des Villes décidait l’extension du dispositif des délégués de l’Etat. Quatre missions essentielles leur ont été confiées : contribuer à l’élaboration d’une vision stratégique de l’Etat sur les quartiers, favoriser une approche globale et transversale des réponses à apporter, faciliter le développement du partenariat entre les acteurs locaux et les services déconcentrés, représenter l’Etat sur les quartiers. Ils sont donc à la fois des personnes relais et des facilitateurs qui assurent un suivi territorial des quartiers relevant de la politique de la ville, incarnant la présence de l’Etat.

IV. LE PARTENARIAT SPECIALISE

A. La Justice

Politique de la ville et Justice : peut-on imaginer un réel partenariat entre ces domaines ? Nous avons d’un côté une administration de mission, fortement déconcentrée s’appuyant sur des outils décentralisés et qui s’inscrit dans une logique partenariale territorialisée, et, de l’autre, une administration largement centralisée et autonome, quelque peu monolithique. La Justice se heurte à la modernité du phénomène délinquant caractérisé par la multiplicité de ses causes. Cependant la Justice est le maillon essentiel de la chaîne de la lutte contre la délinquance ; elle doit donc s’impliquer dans la politique de la ville.

a) Les principes

De nombreux rapports ont souligné l’implication toute relative de l’institution judiciaire dans les dispositifs partenariaux propres à la politique de la ville. C’est fâcheux et quelque peu paradoxal car le Procureur de la république s’est vu reconnaître un rôle majeur dans l’élaboration de tous les documents contractuels relatifs aux problèmes de délinquance.

En 1994, un rapport prône une véritable justice de proximité. 60 % des citoyens estiment que c’est l’institution qu’il faut réformer en priorité. Aussi, la proximité doit-elle se traduire par plus de lisibilité, d’accessibilité et de rapidité dans le traitement des litiges. C’est pourquoi trois objectifs sont dégagés: modifier l’image de la justice (la rendre plus familière), permettre au juge de réagir plus rapidement, parvenir à une meilleure adaptation des réponses (proposer des solutions propres à assurer un fonctionnement efficace, car plus proche du terrain). Ces objectifs vont être pris en compte par la loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, par la création de juges de proximité.

1) Rapprocher les habitants de leur justice

La justice doit être mieux connue : il faut donc informer le citoyen sur l’institution, améliorer l’accueil des justiciables et renforcer le partenariat avec les collectivités locales.

2) Recentrer le juge sur ses missions

Certaines missions non juridictionnelles doivent être recentrées sur d’autres acteurs. Par ailleurs, il faut adapter les méthodes de travail pour accélérer le cours de la justice, et ce, grâce à l’allègement de certaines tâches, à l’harmonisation des méthodes de travail et à la revalorisation des fonctions de gestion…

3) Juger à proximité

Les Maisons de Justice et du Droit et les Antennes de Justice doivent apporter une meilleure réponse aux problèmes des zones urbaines difficiles. Des diverses solutions mises en œuvre, nous retiendrons plus précisément les trois plus importantes : le traitement en temps réel, les MJD et la médiation pénale

b) Les nouveaux outils

1. Le traitement en temps réel des procédures

Il s’agit de permettre une réponse pénale rapide, diversifiée et mieux adaptée dans le cadre d’une politique globale de l’action publique. Ainsi, après l’audition des mis en cause, le service d’enquête doit appeler le Parquet qui décide, en temps réel, de la poursuite de l’enquête, ou, si l’affaire est en état, de la mise en œuvre de l’action publique sous ses différentes formes. C’est ainsi que les Parquets les plus importants ont constitué des Sections de Traitement Direct (STD) qui répondent à toute sollicitation des services enquêteurs. Cette procédure s’effectue en concertation avec les différents acteurs de l’action publique afin de veiller à ce que la politique du Parquet soit en cohérence avec les possibilités d’action de ses partenaires.

2. Les Maisons de Justice et du Droit

Elles sont l’image même de la justice de proximité et tendent à rapprocher les services de la justice des citoyens. Elles ont pour objectif de répondre de manière adaptée à la petite délinquance quotidienne, de répondre aux petits litiges d’ordre civil et de permettre l’accueil, l’aide et l’information du public et notamment des victimes. La MJD repose sur une équipe constituée de chefs de juridiction, de magistrats amenés à assurer des permanences, de travailleurs sociaux (qui réalisent les enquêtes rapides, les médiations), d’avocats qui conseillent et orientent dans le cadre de consultations gratuites… Au 31 août 2003, on comptait 98 MJD. Elles constituent donc un véritable réseau judiciaire de proximité. Ces MJD sont organisées autour des mesures alternatives aux poursuites, pour lutter contre un taux excessif de classements sans suite. Ces MJD sont aussi le cadre privilégié de l’aide aux victimes et de l’accès au droit.

3. La médiation pénale

En cas de délit ou de contravention, le procureur de la république peut recourir à la médiation pénale avec l’accord de la victime et de l’auteur de l’infraction, préalablement à sa décision sur l’action publique, afin d’assurer la réparation du dommage, de mettre fin au trouble résultant de l’infraction et de contribuer au reclassement de l’auteur de l’infraction. Dès lors qu’elle a atteint son but, le procureur procède au classement de la procédure et la médiation met fin à l’action civile. On distingue quatre sortes de médiation pénale : le classement sans suite sous conditions(rappel à la loi assorti d’obligations précises), la médiation négociation(recherche d’un accord entre victime et délinquant par l’intermédiaire du médiateur), la médiation réparation(destinée aux mineurs ; on peut alors proposer une activité, une mesure d’aide ou de réparation en faveur de la victime, avec son accord et celui de l’auteur) et la composition pénale(proposer au délinquant majeur une composition pénale dont l’exécution éteint l’action publique, par exemple par le versement d’une somme ou l’accomplissement, au profit de la collectivité, d’un travail non rémunéré de 60 heures au maximum).

c) Justice et politique de la ville

Quelle est l’évolution de la prise en compte de la politique de la ville par la justice ? Le 10 juillet 1989, une circulaire réagissant à la création de la DIV a arrêté les principes concernant l’institution judiciairecomme, par exemple, faciliter l’accès au droit et à la justice, développer la conciliation et la médiation, renforcer les services d’aide aux victimes… Désormais, la justice accomplit un réel effort pour se rapprocher du justiciable. Cependant, les magistrats restent confrontés au problème de l’indépendance et de la prise de distance du juge, nécessaire à son impartialité, face à l’exigence de proximité nécessaire à la territorialisation de l’action. Cette adaptation de la justice à la politique de la ville s’est traduite par la mise en place d’outils.

1. Les magistrats délégués à la politique de la ville

Depuis 2002, un magistrat désigné assure la coordination de la cellule « Justice Ville » et veille à faciliter la circulation de l’information et à mobiliser les différents magistrats et services concernés tant par la politique de la ville en général que l’accès au droit en particulier.

2. La conférence départementale annuelle de la politique judiciaire de la ville

Son objectif est de veiller à assurer une pleine participation de l’autorité judiciaire aux contrats de ville et à l’ensemble des dispositifs de la politique de la ville ainsi qu’à veiller à l’amélioration et au suivi du partenariat avec les acteurs de la politique de la ville ne relevant pas de l’autorité étatique.

3. Les cellules Justice – Ville

La «cellule Justice Ville» est l’échelon départemental d’élaboration et de mise en œuvre de la politique judiciaire de la ville.

  • Au plan départemental: les cellules sont animées par le magistrat délégué à la politique de la ville et à l’accès au droit ; elles sont composées des chefs de juridictions du département et de représentants des magistrats les plus concernés par la politique de la ville, du Directeur départemental de la Protection Judiciaire de la Jeunesse…
  • Au plan régional: les cours d’appel peuvent également organiser une cellule regroupant les directeurs régionaux. Le correspondant régional est chargé d’animer la politique judiciaire de la ville dans la région.

d) Justice et CLS

CLS : outil de la mise en œuvre d’une politique pénale et un moyen privilégié d’établir un contact direct avec la population. Les priorités annoncées sont la prévention et le traitement de la délinquance, l’aide aux victimes, la prévention de la récidive, l’accès au droit.

  • La dimension communale n’est pas la mieux adaptée, contrairement à l’échelon intercommunal
  • Il conviendrait de prévoir la possibilité de refuser les CLS les plus inopportuns
  • Les actions développées ne reposent pas assez sur les besoins révélés par les diagnostics
  • L’impact des CLS sur la délinquance et le sentiment d’insécurité reste difficilement mesurable

Pour le monde judiciaire, les CLS n’ont pas vraiment permis l’implication de nouveaux partenaires, mais plutôt la réactivation et l’approfondissement d’un partenariat préexistant. Ils ont permis d’affiner la politique pénale, de mieux connaître la réalité de la délinquance.

e) Justice et violences en milieu scolaire

Ces violences présentent des degrés de gravités allant des incivilités perturbant le climat de l’établissement jusqu’aux actes qualifiés pénalement. Deux dispositions législatives apparaissent importantes:

  • D’une part l’article 16 de la loi du 17 juin 1998 a créé une circonstance aggravante générale concernant notamment les violences susceptibles d’être commises sur des mineurs dans le cadre de leur activité scolaire ou sur le personnel enseignant par des élèves ou des tiers.
  • D’autre part, l’article 47 de cette loi a également institué une procédure d’information par l’autorité judiciaire des chefs d’établissement.

Enfin, des mesures spécifiques ont été mises en place pour renforcer la sécurité dans les établissements : mesures internes (redéfinition du règlement intérieur…), mesures partenariales (avec les autorités académiques et les collectivités territoriales de rattachement).

f)Justice et contrats de ville 2000-2006

Les objectifs de la participation de la justice aux contrats de ville s’articulent autour de cinq principes :

  • Assurer la cohérence de l’implantation des structures
  • Améliorer la prise en charge des publics en relation avec la justice
  • Développer la justice de proximité
  • Favoriser l’accès au logement
  • Améliorer la formation

L’institution judiciaire doit participer activement au diagnostic et à l’élaboration du contrat de ville, en collaboration avec les partenaires traditionnels comme les collectivités territoriales, les DDTEFP… Cependant, malgré ces bonnes intentions, le problème de l’implication de l’institution judiciaire dans les dispositifs de la politique de la ville demeure d’actualité et dépend encore trop souvent de la personnalité de ceux qui doivent l’animer.

B. L’ Education Nationale

L’école est devenue, au cours du XXème siècle, le principal vecteur de promotion sociale. Aujourd’hui l’école n’a plus seulement pour vocation d’instruire, c’est à dire de transmettre des connaissances, mais aussi d’éduquer ; or il faut admettre que certains publics refusent d’accepter les règles de cette institution. La violence à l’école constitue un triple défi pour l’Etat: elle porte atteinte au droit légitime à la sécurité, elle menace la transmission des savoirs et d’apprentissage de la vie en société, et enfin elle compromet l’égalité des chances.

a) Les violences scolaires

On entend par là tout comportement prohibé par le règlement intérieur de l’établissement, mais aussi tout comportement relevant du droit commun susceptible d’entraîner une procédure pénale soit à l’intérieur de l’établissement, soit aux abords. Trois types d’évènements représentent à eux seuls les deux tiers des signalements : il s’agit des violences physiques sans armes, des insultes et menaces graves et des vols et tentatives de vol.

Ce qui caractérise les violences scolaires, c’est d’abord et avant tout leur caractère multiforme. Ces violences ont très souvent des causes identifiées(absence de structures familiales stables, monoparentalité, chômage…). Cependant il faut souligner que la violence en milieu scolaire n’est pas un problème spécifique à la société française; c’est un phénomène mondial.

b) Le partenariat police – Education Nationale

Les rapports entre les deux institutions ont évolué très positivement, au point même que le partenariat Police – Education Nationale apparaît le plus souvent de nos jours comme l’un des piliers de la coopération interministérielle prônée par la politique de la ville.

c) Les plans de lutte contre les violences scolaires

1. Le plan LANG

La circulaire du 27 mai 1992 instaure 175 établissements « sensibles », un bonus de carrière pour les enseignants volontaires, un renforcement de la coopération avec la police et la justice. La principale caractéristique de ce plan était d’institutionnaliser le partenariat entre l’Education Nationale et la Police, et surtout de renvoyer à l’échelon local l’essentiel des actions à entreprendre. Quatre volets de mesures : un volet gestion des ressources humaines (incitation des chefs d’établissements et des enseignants les plus motivés…), un volet partenariat(renforcement de la coopération Education Nationale / Police / Gendarmerie / Justice / parents d’élèves / collectivités locales / associations…), un volet renforcement de la sécurité(affectation d’appelés du contingent…), un volet de mesures diverses(soutien apporté aux élèves en dehors des heures d’enseignement…).

2. Le plan BAYROU (22 mars 1995)
  • «Le plan anti-violence» (mars 1995) se démarque par son ampleur et ses ambitions. Parmi les mesures prises, on peut citer l’éducation au civisme dans toutes les disciplines, les actions de sensibilisation des parents lors des prérentrées, la création de postes de médiateurs pour rapprocher l’école de la famille, l’incitation des chefs d’établissements à signaler au Parquet tous les incidents constatés, le renforcement du partenariat entre l’Education Nationale, la Police, la Gendarmerie et la Justice.
  • «Le Nouveau Contrat pour l’Ecole» (mars 1996) s’articule autour de l’encadrement des élèves, des parents. Il vise essentiellement à l’octroi de moyens supplémentaires et à l’amélioration des conditions d’enseignement.

Le partenariat Education Nationale – Police Nationale sera précisé : il appartient à chaque DDSP de dresser annuellement un diagnostic des problèmes rencontrés, d’évaluer les dispositions prises et de proposer des solutions.

3. Les plans ALLEGRE
  • Plan du 5 novembre 1997 et circulaire du 2 octobre 1998: un effort considérable est fourni sur les moyens humains, avec un renfort d’infirmières, d’assistantes sociales, d’assistants de vie scolaire… Le partenariat est développé à tous les niveaux : Police Nationale et Gendarmerie sont chargés de rétablir la sécurité autour des écoles.
  • 2e plan ALLEGRE du 27 janvier 1999: il va insister sur le rétablissement de la morale civique et veut réformer les textes régissant la justice scolaire ; il va développer les « classes relais » et les écoles ouvertes.

4. Le plan Luc FERRY

Le 19 juin 2002, le ministre présente son plan de lutte contre l’illettrisme.

5. Les dispositifs
  • Comité National de Lutte contre la Violence à l’Ecole: installé par Jack LANG, il comprend 26 membres représentant l’Education Nationale, la Justice, l’Intérieur, la Ville, la Jeunesse et les Sports, ainsi que des élus, des élèves et des parents d’élèves. Sa mission consiste à analyser les manifestations de violences et d’incivilités. En outre, l’aide aux victimes est particulièrement développée.
  • « Ecoles Ouvertes »: lancé par Lionel JOSPIN, c’est un soutien éducatif et une animation hors période scolaire, pour une baisse de la violence scolaire et des actes de petite délinquance.
  • « Classes relais »: c’est un lieu d’accueil provisoire de certains jeunes en rupture avec l’institution scolaire. Cette classe est animée par un instituteur spécialisé. Le but est d’amener l’élève à se réintégrer dans une scolarité normale.
  • « Ville – Vie – Vacances »: faire bénéficier aux jeunes les plus en difficulté, durant les vacances scolaires, d’activités culturelles, sportives et de loisirs.
  • Contrats Educatifs Locaux (CEL): entend faciliter la mise en cohérence des actions menées dans les communes pour organiser des activités éducatives.
  • Cellules de Veille Educative: objectif de réunir les différents acteurs locaux pour repérer les jeunes en rupture scolaire ou en voie de déscolarisation.
  • Loi d’orientation et de programmation sur la justice (9 septembre 2002): elle aggrave les sanctions pour outrages à une personne chargée d’une mission de service public à l’intérieur ou aux abords d’un établissement scolaire.

C. Les associations

Elles constituent un premier lieu d’apprentissage de la démocratie et sont en fait un élément indispensable de la citoyenneté ; elles représentent en fait un facteur essentiel de la participation des habitants. 880.000 associations sont en activité sur le territoire nationalet couvrent tous les champs d’action de la vie sociale, du sport à l’humanitaire, de la culture à l’action sociale. Elles emploient 1.650.000 personnes et représentent un budget cumulé de 47 milliards d’euros. Parmi elles, 15.000 environ ont œuvré dans le cadre de la politique de la ville, et l’on considère que 73 % des crédits spécifiques de fonctionnement que l’Etat consacre aux contrats de ville sont dédiés à ces associations.

Il est indéniable que le travail de fond de la majorité des associations en place est primordial. Cependant, cela ne va pas sans certaines difficultés connexes: le besoin de représentativité (certaine démagogie vis-à-vis des jeunes des cités), le désir d’utiliser un créneau porteur (pour émerger au plan politique local). De plus, elles se heurtent parfois aux organismes en charge de tel ou tel secteur d’action. C’est à ce niveau de base que se fait ressentir toute l’importance d’un véritable partenariat. Il faut souligner la précarité de la vie financière de ces associations; elles dépendent, pour l’essentiel, de ressources publiques qui, par principe budgétaire, sont remises en cause annuellement.

D. Les bailleurs sociaux

Contrairement à une idée reçue, la vocation du logement social n’est pas d’accueillir toute la misère du monde. Nous avons vu qu’à la fin du XIXème siècle, l’Etat a décidé de soutenir la construction d’habitations à bon marché destinées à des familles modestes, mais solvables. Au cours des « Trente Glorieuses », les bailleurs sociaux ont hébergé en priorité les classes moyennes. A partir des années 70, le profil sociologique des locataires HLM a changé : les nouveaux locataires se trouvaient confrontés aux difficultés liées à la crise économique : chômage, immigration, sans-logis etc. Dès lors, un phénomène de paupérisation s’est abattu. Trois missions essentielles incombent aux bailleurs sociaux : loger au moindre coût, intégrer les quartiers dans leur environnement, insérer par la mixité. Les bailleurs sociaux jouent un rôle essentiel (services, présence humaine, aide permanente au lien social et au bon voisinage, démarche partenariale importante…). Depuis l’accord cadre intitulé «Pour une meilleure sécurité des quartiers d’habitat social», intervenu le 21 mars 2000, la coopération avec les bailleurs sociaux s’est à la fois rationalisée et institutionnalisée pour devenir véritablement efficiente et adaptée. Depuis, les bailleurs sociaux sont devenus des interlocuteurs privilégiés qui participent largement à la nouvelle politique partenariale.

E. Les transports publics

Autre partenaire incontournable de la politique de la ville, les transports urbains sont à la fois un service public de proximité, un indicateur précieux des difficultés rencontrées et une cible privilégiée des violences. En ce qui concerne les quartiers défavorisés, les transports constituent souvent le seul service public de proximité, en dehors de celui du logement, cristallisant ainsi une certaine image de la puissance publique. De ce fait, les transports urbains, à la fois lieux de mixité et lieux d’exercice des règles de vie sociale en présence de quelqu’un perçu comme représentant de l’autorité, prennent une signification symbolique et donc ont vocation à devenir une cible. L’examen statistique des incidents affectant les transports en commun et leur analyse constituent donc un outil privilégié de l’appréciation de l’évolution des états d’esprit dans les quartiers sensibles.

Chapitre 4 POLITIQUE DE LA VILLE ET SECURITE

1. LES ENJEUX

A. L’état des lieux de la délinquance

La délinquance constatée a connu une augmentation relativement constante depuis la fin de la deuxième guerre mondiale.

a) Caractéristiques générales

Il convient de noter que les zones de compétence de la police nationale recouvrent environ 71 % de la population et traitent 75 % de la délinquance. Ce sont surtout les formes de cette délinquance qui ont évolué. Elle devient de plus en plus violente, est commise dans des zones urbaines. Cela a donné naissance à la « violence urbaine », regroupant des infractions dont le développement est propre à ces quartiers: émeutes, rodéos, voitures béliers… Enfin, la part de la délinquance constatée imputable à des auteurs mineurs s’accroît sensiblement depuis 20 ans: les mineurs sont aujourd’hui responsables de 22 % du total de la délinquance. Le problème le plus inquiétant, cependant, pour ce qui concerne la délinquance des mineurs, est son caractère de plus en plus précoce. La délinquance s’est transformée, passant d’une délinquance de profit à une délinquance gratuite et ludique. L’entrée dans la délinquance est essentiellement un processus qui intègre l’environnement familial, l’éducation, l’environnement urbain…

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b) Le chiffre noir

En France, les données officielles de la délinquance sont répertoriées depuis 1972 sur un état global qui répertorie 107 catégories d’infractions. Elaborée mensuellement, cette statistique reflète les procédures diligentées par les 7 000 services de la police et de la gendarmerie. Il revient à la Direction Centrale de la Police Judiciaire d’élaborer la rapport annuel « Aspects de la criminalité et de la délinquance constatée en France par les services de police et de gendarmerie ». Entre les chiffres de ce rapport annuel et la réalité, un nombre important de crimes et délits échappe à toute évaluation et constitue le « chiffre noir » de la délinquance. La création récente d’un Observatoire National doit permettre, en prenant en compte les données d’autres services, d’avoir une connaissance plus précise de l’insécurité en France.

B. Du sentiment d’insécurité aux violences urbaines

a) Le sentiment d’insécurité

James WILSON et George KELLING ont développé la théorie dite « de la vitre cassée »: ils expliquent qu’un contexte d’impunité encourage le vandalisme, entraîne le repli des habitants sur eux-mêmes et provoque ainsi l’appropriation des lieux par les délinquants. Ainsi, le désordre, les incivilités favorisent l’apparition d’actes délinquants. Le sentiment d’insécurité touche toutes les couches de la population et demeure difficile à cerner, car il se retranche dans le for intérieur de chacun, avec ses représentations : il évolue de façon indépendante de la délinquance et se nourrit de rumeurs et d’auto confirmation. L’écart est parfois considérable entre insécurité « objective » et insécurité « subjective ». Le sentiment d’insécurité s’organise en fonction de la pression de la délinquance, de la capacité de l’individu à réduire son exposition ou celle de ses proches à cette menace.

  • L’insécurité objectiveest mesurée par divers outils statistiques plus ou moins imparfaits. Entre 1950 et 2001, ils se sont multipliés par 7. Les instruments de mesure sont souvent dénoncés comme étant peu fiables, faisant l’objet de diverses manipulations et ne tenant aucun compte de critères qualitatifs.
  • L’insécurité ressentie: en 1993, la sécurité se situait à la 7e place des préoccupations. Dès 1996, l’insécurité est placée au rang des préoccupations majeures des Français. Ce sentiment d’insécurité se nourrit entre autres de nombreux faits quotidiens qui se trouvent à la frontière entre insécurité objective et insécurité ressentie (comportements déviants mineurs, répétitifs et très visibles…).

b) Définition des violences urbaines

L’expression de « violences urbaine » est largement utilisée. Toutefois, l’expression ne recouvre pas, dans tous les esprits, la même réalité. On peut retenir 5 critères qui vont nous permettre d’identifier les caractéristiques essentielles des violences urbaines.

1. Le critère géographique

On aurait pu parler de «violences des banlieues» ou des « quartiers difficiles », mais une certaine pudeur vise à ne pas « stigmatiser » plus encore ces quartiers. Cependant, il s’agit tout de même bel et bien de décrire les formes de délinquance ou de déviance spécifiques aux quartiers en difficulté. Une définition intermédiaire et imparfaite serait alors d’identifier les violences urbaines comme des «formes spécifiques de délinquance, commises par des jeunes originaires des quartiers difficiles, avec généralement pour cadre ces mêmes quartiers». Plusieurs caractères sont donc mis en exergue : la jeunesse, les motivations des auteurs, l’aspect collectif et la justification des actes. Les lieux de commission des violences urbaines ont considérablement augmenté ces dernières années : aujourd’hui, rares sont les départements à être épargnés par ce phénomène.

2. Les auteurs des violences urbaines

Les violences urbaines sont des actes de délinquance ou de déviance commis par des jeunes. Leurs auteurs sont âgés de 7 à 30 ans, et, pour beaucoup, sont des enfants d’immigrés et constituent aujourd’hui la deuxième, voire la troisième génération. Quelles sont les caractéristiques ?

  • Une forte impulsivité: certains de ces adolescents sont incapables de résister à une envie, que ce soit pour la réfréner ou simplement en différer la satisfaction.
  • Un champ de conscience limité au présent immédiat: pas de réflexion sur les causes et les effets de ses propres actions, d’où une vie dans l’instant qui exclut le développement du sens des responsabilités.
  • La primauté de l’émotion sur la raison: une totale submersion du champ de conscience par les affects et l’absence d’esprit critique. Ceci entraîne un aveuglement associé à une grande crédulité.
  • Un lien affectif très fort avec leurs pairs: plus qu’un sentiment de solidarité, il s’agit d’une relation quasi fusionnelle qui donne l’impression d’une dissolution des personnalités individuelles dans une sorte de personnalité collective.

  • Une identité définie par le seul territoire: l’attachement au territoire est d’autant plus fort qu’il constitue le seul fondement de l’identité collective.
  • Une absence d’esprit de concertation: paradoxalement, alors que les liens affectifs sont puissants, chaque membre n’engage que lui-même. C’est une juxtaposition d’individus, sans structure définie, sans organisation stable. Evidement, cet individualisme, joint à l’incompréhension des institutions et des règles, rend particulièrement difficiles les négociations.
  • Une grande difficulté à se mettre en pensée à la place d’autrui: les sentiments des victimes d’incivilités ou des violences ne sont littéralement pas perçus par leurs auteurs.
  • Une vision manichéenne de la société: l’univers familier se limite au quartier. Les « autres » sont, a priori, des ennemis. Ce sont tous ceux qui ne sont pas du quartier aussi bien les habitants que les représentants des services desservant le quartier.
  • Une représentation schématique des « autres »: ils ont une représentation des autres qui tend à leur dépréciation systématique et qui manque de réalisme.
  • La conscience de leur propre vulnérabilité: ils ont compris que le rapport des forces dans la société ne leur est guère favorable.
  • Une attitude de « dépendance agressive »: la frustration liée au sentiment d’impuissance engendre naturellement l’agressivité ; celle-ci se traduit par un comportement revendicatif sans aucune contrepartie à l’égard des « autres ».
  • Un effort pour légitimer leurs comportements déviants: les tentatives de légitimation prennent essentiellement trois formes. La première revendique une sorte de droit à la délinquance, au titre de compensation d’injustices antérieures, la seconde forme tend à minimiser la portée des actes répréhensibles commis, la troisième forme reprend la violence comme moyen de se faire entendre.

Actuellement, dans nos cités, ce qui caractérise de plus en plus la délinquance c’est son caractère acquisitif. En effet, le « respect », qui est une notion essentielle de ces cités, ne peut s’obtenir que par le « paraître », et celui-ci est essentiellement lié à la possession.

3. Les victimes des violences urbaines

Dans la très grande majorité, ce sont les habitants de ces quartiers difficiles qui en sont les victimes impuissantes. Cependant, ce qui est le plus spécifique, c’est le nombre important d’agressions dont sont victimes des personnes ou des institutions qui représentent l’autorité. Au premier rang, on trouve donc les policiers qui sont victimes de 21,6 % des faits recensés, les transports en commun, avec 14,78 % des faits recensés, l’Education Nationale, avec 8,81 % des faits.

4. Le caractère gratuit

On parle de délinquance gratuite par opposition à la délinquance de profit. Il y a un aspect ludique dans ces formes de délinquance dont les auteurs sont des jeunes, voire très jeunes. Dans leurs aspects les plus graves, les violences urbaines sont aussi la manifestation d’un rejet de la société, de l’ordre public.

5. Le caractère collectif

Les violences urbaines sont commises de manière collective par des groupes de jeunes dont le nombre peut aller jusqu’à plusieurs centaines dans le cas d’émeutes urbaines.

Après avoir identifié les critères qui précèdent, on peut tenter d’arrêter une définition suffisamment générale des violences urbaines qui pourrait être : «des actes de délinquance ou de déviance, commis principalement dans les quartiers difficiles par des jeunes originaires de ces quartiers, qui agissent de manière collective et gratuite. Ces actes sont dirigés essentiellement contre les dépositaires de l’autorité, les personnes ou les institutions qui représentent la société dont ils se sentent exclus».

c) L’évaluation des violences urbaines

Face à la montée des violences urbaines, les statistiques générales de la délinquance ne constituaient pas un outil suffisant pour évaluer la situation dans les quartiers. La Direction Centrale des Renseignements Généraux s’est vu confier une mission d’analyse et d’évaluation des violences urbaineset a donc créé une section spécialisée, dénommée « violences urbaines », puis «villes et banlieues».

Le chef de cette section a eu l’idée originale d’inventer une échelle graduée de 1 à 8 représentant les différents degrés de gravité de ces violences.

  • Au degré 1: on trouve à ce degré tous les comportements juvéniles collectifs. Il s’agit d’une violence commise en groupe, par des jeunes qui se regroupent selon des affinités de voisinage, d’âge… Pas encore de connotation anti-institutionnelle. 40 à 50 % des actes de violences urbaines. Elles créent un grand sentiment d’insécurité dans les populations (actes de vandalisme, tags, racket…).
  • Au degré 2: apparaissent les comportements anti-institutionnels sous forme d’agression verbale et gestuelle (incendie d’un centre social, jet d’un cocktail Molotov sur un poste de police… Vandalisme grave, souvent très coûteux).
  • Au degré 3: on découvre les agressions physiques (attaques contre les enseignants, les pompiers…).
  • Au degré 4: les mouvements de protestation (jets de pierres contre la police, attroupements hostiles à l’occasion des interventions…).
  • Au degré 5: les attroupements sont plus vindicatifs(les pierres sont remplacées par des pavés, invasions de commissariats…).
  • Au degré 6: embuscades policières (incendie de véhicules, faux appel 17…).
  • Au degré 7: mini émeutes, sans affrontement direct (vandalisme massif, incendies de véhicules…).
  • Au degré 8: l’émeute au sens propre du terme: (incendie de bâtiments publics ou privés, action concertée et délibérée contre les forces de l’ordre…).

En 1999, la Direction Centrale de la Sécurité Publique, face à l’inadéquation opérationnelle de l’état 4001 pour percevoir la réalité des violences urbaines a élaboré un outil informatique de suivi et d’analyse : le SAIVU. Les périodes de l’année les plus problématiques sont le printemps et l’automne. Enfin, s’agissant des moments de la journée les plus propices aux violences urbaines, on estime généralement qu’il s’agit du créneau de 18 à 22 heures.

d) Caractéristiques des violences urbaines

1. Les émeutes

Il s’agit de la forme la plus grave des violences urbaines, par l’étendue des dégâts et par le niveau de contestation de l’ordre public. Très destructrices, les émeutes sont la plupart du temps liées à un élément déclencheur fort. Nous pouvons prendre quelques exemples d’émeutes : les émeutes de Brixton, des Minguettes à Vénissieux, de Los Angeles en 1992, de Vaulx-en-Velin (très fort déficit de communication)…

Plusieurs caractéristiques distinguent les émeutes urbaines des autres formes de violence:

  • Elles sont le fait d’un grand nombre d’individus, essentiellement des jeunes, voire des très jeunes.
  • Elles durent plusieurs heures, voire plusieurs jours: par rapport aux autres manifestations de la violence urbaine qui sont des explosions spontanées, brèves.
  • Elles s’étendent également dans l’espace: alors que le déclenchement s’est produit dans un quartier déterminé, le mouvement a tendance à s’étendre à d’autres quartiers.
  • Les évènements à l’origine des violences sont toujours perçus par les jeunes comme une injustice ou comme une intrusion illégitime sur leur territoire.

La probabilité d’une explosion violente dépend de deux facteurs : la nature de l’événement (décisions de justice, mesures administratives, évènement fortuit, intervention de police…) et le degré de tension préexistant dans le quartier. Il arrive même qu’il n’y ait aucun événement déclenchant. C’est notamment le cas avec les rumeurs, qui jouent un rôle considérable dans le déroulement des violences.

2. Les formes de délinquance spécifiques aux banlieues

Parmi l’ensemble des infractions commises dans les quartiers difficiles, nous ne retiendrons que certaines d’entre elles : les dégradations ou destructions, les jets de projectiles, les percussions de véhicules de police, les rodéos et les incendies de véhicules. De manière générale, il convient de préciser que les quartiers difficiles ne sont pas forcément des lieux de très forte délinquance ; les taux de criminalité constatés y sont généralement très inférieurs à ceux du centre ville. En revanche, ces quartiers exportent leurs délinquants et de nombreuses bandes qui en sont originaires sont responsables de séries impressionnantes de méfaits. Dans les quartiers eux-mêmes, on constate une dérive inquiétante vers un recours de plus en plus fréquent à la violence.

  • Les dégradations et destructions: elles constituent parfois, à elles seules, plus de la moitié des faits constatés. Elles sont de gravité très variable. Il s’agit du type même de l’infraction gratuite, puisque ses auteurs ne peuvent en espérer aucun gain particulier.
  • Les jets de projectiles
  • Les percussions de véhicules de police: il s’agit ici d’une forme de délinquance qui illustre à la fois l’audace dont font preuve les jeunes et en même temps l’extrême hostilité vis-à-vis de la police. La pratique consiste à percuter volontairement le véhicule de police pour lui faire quitter la route ou lui faire abandonner la poursuite.
  • Les rodéos: la « fête » a une mise en scène précise. Quand la fête est finie et la haine expulsée, on lance la voiture contre un mur et on y met le feu : la bête est marquée, domestiquée. L’année 1980 a marqué un tournant ; jusqu’à cette date, les voleurs de voitures avaient coutume de fuir à l’arrivée de la police. Désormais, l’intervention des policiers fait partie du jeu, elle sera même provoquée,.
  • Les incendies de véhicules: cette forme de délinquance présente un caractère totalement gratuit.
  • La délinquance automobile joue un rôle essentiel dans la vie des quartiers. Les vols de voitures, les vols dans les voitures : cela participe largement à l’insécurité ressentie par la population.

3. Les incivilités

Il n’existe pas de définition légale des incivilités. Administrativement, ce terme d’incivilité est apparu dans une circulaire le 15 juillet 1998, qui évoquait « le lien entre déscolarisation, incivilités et faits de délinquance ». Concrètement, il s’agit des formes les moins graves de violences urbaines si on les envisage sous l’angle pénal. Cependant, si l’on se réfère aux critères précédemment énoncés, on constate que les incivilités relèvent bien des violences urbaines.

  • S’agissant du critère géographique, elles se manifestent essentiellement dans les quartiers difficiles (au pied des tours, sur les parkings, dans les cages d’escaliers…).
  • S’agissant des auteurs, ce sont souvent des adolescents issus de ces quartiers.
  • S’agissant des victimes, la plupart du temps ce sont les habitants du quartier qui font les frais de ce phénomène. Pour différentes raisons, les gens vivent dans l’isolement, repliés sur eux-mêmes et sur leurs difficultés. Cette absence de réplique, individuelle et collective, favorise le développement des incivilités.
  • Le caractère gratuit des incivilités est évident. Pour nombre de faits, il apparaît même que les incivilités correspondent à des comportements spontanés, naturels, qui ne poursuivent aucun objectif particulier.
  • Enfin, les incivilités sont très souvent le fait d’un groupe d’individus. Elles sont commises d’une manière collective, anonyme.
    • Les incivilités sont «des actes humains ou des traces matérielles signifiant une rupture des codes élémentaires de la vie sociale, actes de vandalisme et de petite délinquance ou encore des résidus d’illégalisme ». Ce sont les dégradations, les abandons, les comportements et les conflits. Ce qui les rend insupportables, c’est leur répétition ou leur permanence.
    • Avec les incivilités, c’est l’idée d’un monde en commun qui apparaît de plus en plus hypothétique au fur et à mesure que les désordres progressent. La vie en commun devient extrêmement difficile pour ne pas dire impossible. Alors, ceux qui possèdent les ressources économiques suffisantes désertent un environnement devenu trop hostile. Comme il s’agit de populations à statut social plus élevé, leur départ prive le quartier d’une force de mobilisation interne et externe, et conduit à aggraver les problèmes rencontrés par ceux qui sont condamnés à rester. Il est bien certain que les incivilités, en favorisant l’insécurité et le repli sur soi de la population, permettent l’émergence ou le développement de la délinquance traditionnelle.
    • Les réponses aux incivilités ?
  • La réponse policière traditionnelle: les victimes se sentent fondées à interpeller la police. Mais, confrontée aux incivilités, la police ne peut guère apporter de réponse satisfaisante pour deux raisons essentiellement : les faits n’ont pas de qualification pénale ou ne constituent que de simples contraventions. Cette situation ne fait que renforcer le sentiment d’abandon des victimes. On s’aperçoit qu’avec les incivilités, police et justice sont confrontées à un domaine de l’insécurité pour lesquels elles n’ont reçu aucun moyen particulier d’intervention. Au travers de la loi sur la sécurité intérieure de 2003, on a un certain nombre d’incriminations nouvelles.
  • La prévention situationnellerepose sur l’idée que, pour diminuer le nombre de délits, il suffit de les rendre plus difficiles à commettre. Cette théorie s’attache plus aux effets de la délinquance qu’à ses causes profondes. Aujourd’hui, cependant, un effort est fait pour donner plus de contenu à la prévention situationnelle, en abordant les problèmes d’urbanisme, au sens large.
  • L’approche globale des incivilités: comme tous les grands thèmes de la politique de la ville, les violences urbaines et les incivilités nécessitent une approche globale et transversale. Parmi les partenaires incontournables, il faut citer l’organisme bailleur, la municipalité, la justice, les services sociaux, les structures d’insertion économique, la population… Il faut en priorité redonner confiance aux habitants.

2. LES DISPOSITIFS DE PREVENTION DE LA DELINQUANCE

A. L’évolution des dispositifs

  • A la fin des années 70, les pouvoirs publics vont prendre conscience des progrès de la délinquance et vont donc viser l’intégration d’une dimension de plus en plus sécuritaire (qui va associer la police et la justice dans une logique de plus en plus interministérielle) et la structuration de l’action publique (au niveau tant central que local).
  • A partir des années 80, le modèle français va s’orienter vers la prévention sociale et vers l’amélioration des conditions de vie. On vise à agir sur les conditions criminogènes de l’environnement, à intervenir sur les groupes présentant un risque particulier, à engager des actions individualisées de réadaptation sociale pour prévenir la récidive. Il s’agit donc d’engager des actions en direction des auteurs potentiels d’actes délinquants. Le décret du 8 juin 1983 créée le Conseil National de Prévention de la Délinquance (CNPD), prolongé localement par les Conseils Départementaux de Prévention de la Délinquance (CDPD) et les Conseils Communaux de Prévention de la délinquance (CCPD).
  • Dans les années 90, toutes ces actions de prévention de la délinquance vont être incorporées et développées dans le cadre de la politique de la ville.

a) CCPD et CDPD

1. Le dispositif

Le CNPD comprenait des ministres et 68 membres nommés (3 députés, 2 sénateurs, 35 maires et 28 personnalités qualifiées). Il avait initialement pour missions :

  • D’assurer en permanence la connaissance des diverses formes de délinquance et de suivre leur évolution
  • De proposer aux pouvoirs publics les mesures propres à prévenir la délinquance et d’en réduire les effets
  • D’examiner les résultats des mesures prises par les ministres
  • De contribuer à la sensibilisation de l’opinion sur ces problèmes.

Dans chaque département était créé un Conseil Départemental de Prévention de la Délinquance (CDPD), présidé par le préfet et vice-présidé par le Procureur de la république. Il avait pour mission :

  • D’étudier dans le département les diverses formes de délinquance
  • D’établir chaque année un rapport sur l’état de la délinquance
  • De proposer aux pouvoirs publics les mesures de prévention adaptées aux réalités locales
  • D’encourager les initiatives de prévention, d’aide aux victimes, et la mise en œuvre des Travaux d’Intérêt Général
  • De faciliter la confrontation des expériences conduites en la matière

Le CDPD comprenait, outre le préfet et le procureur, 9 élus, 8 fonctionnaires de l’Etat, un Juge d’Application des Peines (JAP) et un Juge des Enfants, des personnalités qualifiées, des représentants d’associations…

Enfin, ce décret prévoyait que tout conseil municipal pouvait, s’il l’estimait utile, créer un Conseil Communal de Prévention de la Délinquance (CCPD), chargé de dresser le constat des actions de prévention entreprises sur la commune et de définir les objectifs et les actions coordonnées auxquels l’Etat et la commune décident de contribuer.

2. Le bilan

Initialement, ce dispositif a été inauguré dans 18 villes pilotes. Très vite, il va bénéficier d’un énorme engouement, et on a recensé jusqu’à 850 CCPD. L’examen révèlera cependant d’importantes disparités tenant à la taille de la commune, à la volonté des élus municipaux, ainsi qu’à l’implication de la police, de l’éducation nationale… Le sentiment qui prévaut est que les CCPD ne sont jamais réellement parvenus à définir une politique publique communale de sécurité. Les communes ont mis souvent en œuvre un ensemble diffus d’actions plus qu’une politique globale de prévention et de sécurité. Un autre écueil vient du fait que les communes ont eu beaucoup de mal à articuler l’action des CCPD avec les dispositifs de la politique de la ville, considérant le champ de la sécurité comme un champ autonome de la politique publique; en effet, alors que les CCPD plaçaient le maire au centre de cette politique de prévention de la délinquance, le préfet est resté l’échelon principal dans la mise en œuvre des politiques publiques de sécurité. Enfin, les CCPD ont, la plupart du temps, été loin de l’opérationnel ; ils ont souvent été considérés comme des lieux de débats abstraits où l’implication des partenaires s’est estompée.

Le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance a mis fin aux dispositifs CDPD et CCPD. La politique contractuelle fut conservée comme le montre la mise en place des Contrats d’Action et de Prévention pour la Sécurité (CAPS).

b) Les CAPS

Les CAPS sont passés entre l’Etat et la commune ou leurs groupements, qui sont dotées d’un conseil de prévention de la délinquance. Le CCPD doit établir préalablement un bilan de la délinquance et de son évolution, un recensement des moyens de prévention existants…

Le projet de contrat comprend les objectifs visés, la description du programme de prévention retenu ainsi que le plan de financement de chacune des actions projetées.

Avec une circulaire du 17 août 1990, les CAPS deviennent triennaux et certains outils méthodologiques apparaissent comme les observatoires locaux de la sécurité.

c) Les DLS

Ce sont les Diagnostics Locaux de Sécurité, préconisant une nouvelle approche de la sécurité et évoquant l’idée d’offre publique de sécurité, elle-même liée à la « qualité de l’espace public local ». La notion de sécurité se globalise et se territorialise. Les résultats vont être très variés sur le plan de la qualité selon l’approche privilégiée : plutôt sur le fonctionnement du CCPD, ou plutôt sur une analyse plus globale de l’ensemble des services urbains de sécurité. Les DLS vont faire ressortir des préoccupations récurrentes des communes : le problème de la toxicomanie, le problème des jeunes pour lesquels les dispositifs d’insertion ou d’éducation ont échoué, l’exclusion scolaire et la carence des transports urbains. C’est pourquoi l’Education Nationale et les sociétés de transports collectifs vont se révéler comme des acteurs incontournables de la sécurité. Enfin, les DLS vont identifier un ensemble d’indicateurs qui peuvent permettre aux communes d’anticiper certains risques sociaux (allocations versées, RMI, demandeurs d’emploi, statistiques de la délinquance…). Revenant à un processus de déconcentration, on a une mise en place des Plans Locaux de Sécurité (PLS), et des Plans Départementaux de Sécurité (PDS).

d) Les PLS

Ces plans ont pour but de définir les actions susceptibles de permettre aux partenaires participant à l’effort de sécurité de prendre en charge un certain nombre de tâches ne correspondant pas aux tâches prioritaires de la police nationale, en contrepartie d’une présence renforcée de cette dernière sur le terrain. Le but est de replacer l’Etat au centre du dispositif de sécurité et de retrouver plus de cohérence au travers d’une approche globale de la sécurité.

e) Les PDS

Institués par la circulaire du 9 septembre 1993, ce sont des actes publics non contractuels qui marquent le grand retour des préfets dans le dispositif de sécurité. Ces plans visent avant tout au renforcement de la coordination des intervenants publics engagés dans la lutte contre la délinquance et l’insécurité(police nationale, gendarmerie, douanes…). Les autorités administratives et judiciaires doivent mettre leurs actions en harmonie. Le PDS comporte quatre parties :

  • Un diagnostic portant sur la situation de la délinquance dans le département
  • Un recensement des moyens disponibles comprenant les services régaliens traditionnels, mais aussi les autres partenaires de la sécurité, qu’ils soient publics ou privés
  • Une détermination des objectifs qui doit être la déclinaison et l’adaptation aux réalités locales des priorités gouvernementales
  • Un tableau de bord devant permettre une évaluation en continu ainsi que les aménagements et adaptations qui se révèleraient nécessaires

Diverses instances de concertation concourent à cette collaboration inter services : le comité départemental de sécurité, les cellules techniques de coordination opérationnelle police nationale / gendarmerie nationale, les groupes de travail thématiques.

Si les PDS ont permis de donner à chacun des partenaires une vision d’ensemble de la délinquance et des moyens départementaux, de dégager des objectifs précis et de renforcer la coopération entre les services, leur sort et leur qualité ont souvent dépendu, comme les CCPD, de l’implication des couples préfet / procureur de la république, d’une part, et DDSP / Commandant de groupement de gendarmerie d’autre part.

C’est dans ce contexte où l’Etat doit renforcer sa position au niveau local qu’intervient la Loi d’Orientation et de Programmation relative à la Sécurité (LOPS).

f) La LOPS

La sécurité est proclamée comme un droit fondamental et l’une des conditions d’exercice des libertés individuelles et collectives. Cette loi annonce la mise en place d’une police de proximité répondant aux attentes et aux besoins des personnes en matière de sécurité. Cette loi replace le préfet au centre de l’animation de la prévention de la délinquance et de l’insécurité. La prévention sociale cède quelque peu la place à la prévention situationnelle qui a notamment recours à l’aménagement urbain : on institue des études préalables de sécurité publique dans les projets urbains…

Cependant, si l’on réaffirme que la sécurité est une fonction régalienne de l’Etat, il apparaît qu’elle ne peut vraiment résulter que d’une coproduction d’actions entre tous les partenaires locaux.

g) Le colloque de Villepinte

Lionel JOSPIN, la création d’un Conseil de Sécurité Intérieure (CSI) qui comprendra les ministres de l’intérieur, de la justice, de la défense, de l’emploi, de l’éducation nationale et le secrétaire d’Etat au budget. Ce conseil doit définir les orientations générales de la politique de sécurité. Le Premier ministre déclare également que le partenariat doit se réaliser au travers des Contrats Locaux de Sécurité (CLS) qui sont aussitôt mis en œuvre.

B. Les CLS

Face à l’échec relatif des politiques de prévention, il est apparu nécessaire de mieux associer les aspects préventifs et répressifs, en partant du postulat que la sécurité est l’affaire de tous. On a alors cette volonté de coproduction de la sécurité, tandis que le diagnostic local et l’évaluation s’inscrivaient de manière méthodologique dans une démarche rationnelle et scientifique. Les CLS sont apparus comme un moyen de relancer l’activité des CCPD et constituent le volet « prévention et sécurité » de la politique de la ville, qui est par nature partenariale, contractuelle et interministérielle.

Préparés et signés conjointement par le préfet, le procureur de la république et le maire, auxquels peuvent se joindre le Recteur d’Académie, le Président du Conseil Général et le Président du Conseil Régional, les CLS peuvent être élaborés à l’échelle communale, infra communale, multi communale ou sur un thème donné. Le principe repose sur l’idée fondamentale que la sécurité est l’affaire de tous et qu’elle nécessite la mobilisation de l’ensemble de la société, et pas seulement la police et la justice.

a) Présentation

Ces contrats doivent permettre l’organisation d’un partenariat actif et permanent avec tous ceux qui, au plan local, sont en mesure d’apporter une contribution à la sécurité. Les CLS doivent naturellement s’articuler avec les CCPD, dont un bilan doit être effectué et qui doivent être rénovés.

b) Elaboration

L’élaboration d’un CLS se fait selon une démarche méthodologique en 3 étapes:

  • Préparation et négociation
  • Détermination d’un territoire
  • Etablissement d’un diagnostic local de sécurité

L’initiative appartient au préfet qui doit susciter l’élaboration des CLS auprès des collectivités ou répondre à la suggestion des collectivités locales. Ils sont élaborés conjointement par le préfet, le procureur de la république, le ou les maires. Ces autorités doivent s’appuyer sur les CCPD et plus particulièrement sur les responsables de la police, de la gendarmerie, les représentants de l’éducation nationale… Doivent également y être associés tous les acteurs institutionnels et sociaux comme les directeurs d’établissements scolaires, les responsables des services sociaux, le monde associatif, les bailleurs sociaux, les sociétés de transport en commun…

La phase essentielle de l’élaboration, c’est le Diagnostic Local de Sécurité (DLS). Ce dernier s’articule autour d’un constat de la situation en terme de délinquance, d’une évaluation du sentiment d’insécurité et d’une analyse permettant d’apprécier l’adéquation des réponses apportées. Le DLS est l’étape clé du CLS, car il conditionne le choix des actions à mener et des partenaires qui vont devoir s’engager.

c) Contenu

Il doit définir avec précision :

  • Les priorités retenues avec des objectifs clairement définis
  • Un plan d’action comportant, pour chacune des mesures, un calendrier et des outils de suivi
  • Les moyens engagés par chaque partenaire.

Les principales actions à entreprendre s’inscrivent dans deux volets : la prévention de la délinquance (apprentissage de la citoyenneté, soutien aux actions locales en faveur des jeunes en voie de marginalisation, prévention des violences urbaines, aide aux victimes, médiation pénale…) et les conditions d’intervention de la police nationale et de la gendarmerie nationale (amélioration de l’accueil, du recueil et du suivi des plaintes…).

d) Suivi

Le suivi a pour finalité de permettre, en permanence, les adaptations nécessaires du CLS.

Des indicateurs d’action et de résultat, ainsi que de véritables tableaux de bord doivent être mis en place afin d’évaluer l’évolution de la délinquance et celle du niveau de satisfaction de la population. Au plan local, le suivi est assuré par les Conseils Locaux de Sécurité et de Prévention de la Délinquance (CLSPD). Au niveau national, il existe une cellule interministérielle d’animation et d’évaluation des CLS.

C. Les dispositifs

Il est mis fin à l’existence, au 1er octobre 2002, des CCPD et CDPD.

a) Le CLSPD

Désormais, toute commune peut créer un Conseil Local de Sécurité et de Prévention de la Délinquance. On remarque que l’initiative revient maintenant exclusivement à la commune. L’objectif de cette instance est de répondre à la demande des maires d’être mieux impliqués dans les questions de sécurité et plus écoutés dans l’expression des attentes de leurs concitoyens. Il s’agit donc essentiellement d’un lieu d’échange d’informations, plus que de prise de décisions. Au titre de la prévention de la délinquance, le conseil dresse le constat des actions existantes et définit les objectifs dont il suit l’exécution. Ce conseil est présidé par le maire et les membres sont répartis en 3 collèges : des élus, des chefs de services de l’Etat, des représentants de professions confrontées aux manifestations de la délinquance.

b) Le CDP

Le Conseil Départemental de Prévention est présidé par le préfet, assisté du président du Conseil général et du Procureur de la république. Le CDP se substitue au Conseil Départemental de Prévention de la Délinquance (CDPD). Il analyse, au niveau départemental, l’état de la délinquance et dresse chaque année un bilan de l’activité des CLSPD. Les membres de ce Conseil sont répartis en quatre collèges : des élus, des magistrats, des représentants des services de l’Etat, des personnalités qualifiées (de l’économie, des transports, du logement social…).

c) La CDS

La Conférence Départementale de Sécurité est placée sous la présidence conjointe du préfet et du procureur de la république et a pour rôle :

  • De mettre en œuvre les orientations et les décisions du gouvernement
  • D’assurer la cohérence de l’action des services de l’Etat
  • D’animer la lutte contre les trafics, l’économie souterraine et les violences urbaines
  • De suivre l’activité des différents CLSPD
  • De tenir des tableaux de bord départementaux de l’activité des services de l’Etat et évaluer les actions entreprises

d) Le CSI

Créé par le décret du 18 novembre 1997, un décret du 15 mai 2002 le repositionne ; il est désormais présidé par le Président de la République. Il comprend le Premier ministre, le ministre de l’intérieur, de la justice, de la défense, de l’économie et des finances, du budget et de l’Outre-Mer. Il a pour mission :

  • De définir les orientations de la politique menée dans le domaine de la sécurité intérieure
  • De s’assurer de la cohérence des actions menées par les différents ministères et de procéder à leur évaluation
  • D’examiner les projets de loi de programmation intéressant la sécurité intérieure

D. Bilan et évaluation des dispositifs

L’essentiel des analyses va se fixer sur le fonctionnement des Contrats Locaux de Sécurité.

a) La mission KARSENTY

Le 30 septembre 1998, une mission composée de membres des Inspections Générales du ministère des affaires sociales, de la Justice, de l’Education Nationale, de l’Intérieur et de la Défense, a dressé un rapport d’évaluation des CLS. Plutôt sévère, ce rapport fait ressortir que le succès relatif des CLS est surtout dû au fait que de nombreux élus n’y ont vu que l’occasion d’obtenir un renforcement des effectifs de police. La mission relève ensuite que très peu de Conseils Généraux ont été associés à la démarche. Aussi a-t-on mis en place une Cellule Interministérielle d’Animation et de Suivi des CLS, à qui l’on a confié la mobilisation des acteurs locaux et la définition des différents indicateurs permettant d’évaluer.

Il s’agissait alors d’empêcher que les CLS connaissent le sort des PLS.

Actuellement, les CLS sont intégrés dans les nouveaux dispositifs de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD). Ils conservent cependant une faveur certaine auprès des maires, en raison de leur caractère opérationnel qui les distingue souvent des autres instances partenariales.

b) Les ateliers déconcentrés

Le 12 octobre 1998, le Conseil de Sécurité Intérieure décides de mettre en place des Ateliers Déconcentrés.14 ateliers ont été ainsi réunis. La synthèse des travaux met en reliefs les points suivants, classés en 5 rubriques:

  • La citoyenneté: associer les citoyens au DLS ; les échecs sont souvent dus à un manque de communication…
  • L’action partenariale: seuls 30 % des CLS sont intercommunaux, alors que le niveau de l’agglomération urbaine semblerait être le mieux approprié. Les CLS n’ont que très rarement permis l’introduction de nouveaux acteurs et les habitants sont généralement restés absents du dispositif.
  • La proximité: elle est tout d’abord géographique et le cadre communal semble sur ce point tout à fait approprié. Elle est ensuite temporelle: la réponse apportée par les services publics doit être plus rapide. Elle est enfin intellectuelle: rapprochement des individus, des services et des logiques.
  • L’élaboration, le suivi et l’évaluation: l’élaboration doit être studieuse, collective et précise (il s’agit d’une analyse et non d’une simple description). En ce qui concerne le suivi, il y a encore de gros problèmes de construction d’outils et de choix d’indicateurs d’efficacité. Dans le domaine de l’évaluation, là encore se pose le problème de mesure de l’impact des CLS sur la délinquance, et du décalage entre le prescrit et le réalisé.

c) Circulaire du 7 juin 1999

Cette circulaire constate que certains diagnostics, parce que trop hâtifs, ont été peu satisfaisants, que le partenariat est souvent trop étroit, notamment à l’égard du monde associatif, et l’intercommunalité trop peu souvent recherchée. Ce texte préconise donc comme orientation et actions prioritaires :

  • D’élargir le partenariat(en privilégiant le niveau de l’agglomération urbaine et en diversifiant les partenaires…)
  • De développer la concertation et l’information(avec la population)
  • De promouvoir des actions nouvelles

La simplification des dispositifs repose sur le fait que, à partir de l’année 2000, le CLS constituera le cadre de contractualisation unique pour les actions relevant de la compétence du Conseil local, communal ou intercommunal, de prévention de la délinquance.

d) Le rapport MERMAZ

Ce rapport insiste sur le fait que les CLS s’inscrivent dans une logique de police de proximité qui repose sur la prévention, la sanction et l’éducation civique coordonnées dans le cadre d’un partenariat.

Il relève qu’au 15 octobre 1999, 297 CLS étaient signés dont 89 intercommunaux; 423 autres étaient en cours d’élaboration, dont 84 intercommunaux. La plus grande partie (72,4 %) concerne des départements sensibles. D’ores et déjà, les CLS conclus regroupent 13,2 millions d’habitants. Le partenariat s’est quelque peu élargi, mais beaucoup de progrès restent à accomplir dans l’association de la population aux CLS.

La circulaire du 28 octobre 1997 prévoit la création de 35 000 emplois jeunes, répartis en 20 000 Adjoints de Sécurité (ADS) et 15 000 Agents Locaux de Médiation Sociale (ALMS).

e) Le rapport des Inspections Générales de juillet 2005

Ce texte s’intitule : «Propositions d’orientation pour la mise en place de Contrats Locaux de sécurité de nouvelle génération»

Le constat?

  • sur les 672 contrats locaux de sécurité signés au 1er juin 2005, un tiers n’avait plus d’activité (manque de suivi et d’animation…)
  • l’implication du Maire est indispensable au partenariat local
  • la coopération entre la Police nationale, la Gendarmerie nationale et les Polices municipales est jugée satisfaisante
  • l’Etat est critiqué pour le non respect de ses engagements et la réduction de ses aides
  • le point faible réside toujours dans l’évaluatio

Les attentes ?

  • sur l’information aux maires (de la part de la Justice…)
  • sur la coordination du travail social et la plus forte implication de la prévention spécialisée
  • sur les échanges d’informations nominatives, seul moyen de prendre en compte des cas concrets et d’y apporter une solution.
  • sur les questions de méthode, plus particulièrement l’importance du diagnostic partagé, la limitation du nombre d’actions à engager, et surtout l’évaluation…

Les préconisations ?

  • affirmer davantage une politique nationale de prévention de la délinquance: propose la mise en place d’un document de politique transversale dont les éléments sont aujourd’hui dispersés dans différents programmes. Propose que soit nommé un délégué interministériel à la prévention de la délinquance
  • les CLSPD doivent être l’instance de droit commun de la mise en œuvre du partenariat dans le domaine de la sécurité et de la prévention de la délinquance
  • mise en place de CLS rénovés, dont l’appellation devrait changer pour éviter la confusion avec les CLSPD, qui seraient réservés à des sites particulièrement sensibles

Chapitre 5 LA POLITIQUE DE LA VILLE EN FRANCE AUJOURD’HUI : BILAN ET PERSPECTIVES

1.1 LE BILAN

Le chiffrage des dépenses publiques consacrées à la politique de la ville est un exercice particulièrement délicat tant les lignes budgétaires sont nombreuses. Recenser l’ensemble des crédits publics consacrés à l’ensemble des quartiers est impossible.

Un rapport de la Cour des Comptes mettait en relief deux critiques majeures concernant la mise en œuvre par l’Etat des moyens consacrés à la politique de la ville:

  • Un certain flou sur la structuration des interventions administratives, les choix n’étant pas très clairs au niveau central
  • Des retards manifestes dans le paiement des subventions

1.1.1 Sur le plan des interventions

1.1.1.1 Au niveau central :

L’Etat ne semble pas avoir opéré un choix clair entre deux formes d’organisation possibles:

  • Soit les administrations concernées sont dans l’obligation d’intégrer l’objectif de lutte contre les exclusions et de coordonner leurs actions
  • Soit on crée une administration spécialisée ou une « mission », dotée de moyens financiers propres destinés à financer les dépenses de l’Etat dans les quartiers.

1.1.1.2 Au niveau territorial :

La généralisation de la contractualisation implique une détermination précise des priorités et une identification claire des partenaires. Or, concernant les priorités, les contrats sont marqués par une conception trop large de l’exclusion. D’autre part, les changements fréquents d’orientations nationales placent les partenaires dans l’incertitude. L’intercommunalité n’est pas intégrée dans les pratiques des élus ; il est vrai, toutefois, que l’agglomération n’est pas toujours le meilleur niveau, tant les disparités entre les communes peuvent être importantes. L’Etat a donc du mal à trouver un interlocuteur représentatif au niveau de l’agglomération, territoire privilégié en matière de politique de la ville.

1.1.2 Sur le plan budgétaire

1.1.2.1 Au plan national :

La politique de la ville est financée à la fois sur des crédits propres au ministère de la ville, sur les crédits d’autres ministères, qu’ils soient contractualisés dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, des contrats de ville, ou dans le cadre d’un programme spécifique. S’y ajoutent la dotation de solidarité urbaine (Etat), les crédits des collectivités territoriales, de la Caisse des Dépôts et Consignations, du Fonds d’Action Sociale (FAS), ainsi que des fonds structurels européens… Aussi l’estimation des crédits consacrés à la politique de la ville est-elle ressentie comme aléatoire et très peu fiable.

1.1.2.2 La gestion des fonds structurels :

A l’échelon national, c’est la DATAR qui assure la coordination de ses fonds structurels, et c’est le ministère de l’intérieur qui a la responsabilité du FEDER.

1.2 L’ACTUALITE :

Sans parler d’échec des politiques conduites jusqu’à présent, on peut tout de même affirmer qu’aucune d’entre elles n’a véritablement obtenu les résultats qu’elle s’était fixée. Aussi, trois axes majeurs vont faire l’objet d’une intervention appuyée : la rénovation urbaine, la cohésion sociale et la prévention de la délinquance.

1.2.1 Les lois BORLOO :

Pour lui, l’échec des précédentes politiques, malgré la multitude de plans en faveur des quartiers, tient essentiellement à l’insuffisance des moyens. L’action du ministre vise deux objectifs complémentaires : la rénovation urbaine d’une part, et la cohésion sociale d’autre part.

1.2.1.1 La rénovation urbaine (loi du 1er août 2003) :

Les principes en sont fixés par la Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003. Ce texte s’articule en 2 titres: politique de la ville et rénovation urbaine et développement économique des quartiers prioritaires.

CONCLUSION

Initialement axée sur les problèmes d’habitat et d’urbanisme, la politique de la ville s’est progressivement déplacée en direction des questions sociales qui agitent l’ensemble de la société française. Cette globalisation n’a pas été forcément voulue : pendant longtemps, les quartiers dits sensibles ont été présentés comme une exception qu’il convenait de singulariser, avec des solutions spécifiquement adaptées. Aujourd’hui, ces quartiers sont non seulement l’expression de la ville à laquelle ils se rattachent, mais aussi celle de l’agglomération à laquelle ils appartiennent, et, au delà, de la Nation dont ils sont partie prenante ; caricature de notre société, ils en ont le trait, souvent forcé, mais toujours réel, de ce que nous sommes, en positif comme en négatif.

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