La propriété publique, un critère du domaine public

Un des critères d’appartenance au domaine public : la propriété publique

Pour appartenir au domaine public, un bien doit remplir trois conditions cumulatives :

  • Appartenir à une personne publique (ça sera étudié dans ce chapitre) : seules les personnes publiques (dont les communes et les EPCI) peuvent avoir un domaine public, donc un bien appartenant à une personne privée ne peut jamais relever du domaine public. La propriété publique doit être exclusive, ce qui interdit la domanialité publique des biens en copropriété (alors qu’elle est possible pour la division en volume).
  • Être affecté à l’usage direct du public, ou à un service public (étudié dans un autre chapitre) : le bien doit faire l’objet d’une utilisation collective ouverte à tous, ou être nécessaire au fonctionnement d’un service public.
  • Pour le bien affecté à un service public, faire l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public (étudié dans un autre chapitre) : le bien doit avoir fait l’objet d’une adaptation à son affectation au service public, et cette adaptation doit être nécessaire à l’accomplissement de la mission de service public.

Cette classification repose sur une distinction fondamentale et première : domaine public / domaine privé. Le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES reprend une distinction forgée par la Jurisprudence. Cela étant, le code vient rénover la définition jurisprudentielle du domaine public et plus précisément du domaine public immobilier ainsi que la définition du domaine public mobilier. Il faut voir que le CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES ne contient pas de véritable définition du domaine privé puisque la définition du domaine privé est toute négative : cf. article L 2211-1 du code et cet article donne une définition par défaut du domaine privé puisque cet article énonce que font parties du domaine privé, les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions relatives au domaine public.

Définition positive du domaine public et définition négative du domaine privé.

Il y a en effet une définition positive du domaine public essentiellement immobilier. Cette définition on la trouve à l’article L 2111-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES qui est important parce qu’il dégage des règles générales permettant d’identifier les biens du domaine public immobilier. «Le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. »

On trouve ici une définition générale des biens relevant du domaine public des personnes publiques. Il existe une autre disposition du code qui donne une définition du domaine public mobilier qu’on retrouvera plus tard dans la deuxième section. La définition du domaine public mobilier se trouve à l’article L 2112-1.

Ces différents articles conduisent à devoir étudier essentiellement la domanialité publique, en quoi consistent les éléments constitutifs de la domanialité publique, se faisant, on saura que si un bien propriété publique ne remplit pas ses critères, il relève par défaut du domaine privé.

Deux éléments constitutifs de la domanialité publique :

la propriété publique ;

bien affecté à l’utilité publique.

 

La propriété publique

Il ne peut y avoir de domaine public en l’absence d’une propriété publique. Les biens du domaine public ne peuvent appartenir qu’à des personnes publiques. Ce critère organique, sa mise ne œuvre soulève 2 questions ; la première consiste à déterminer si toutes les personnes publiques peuvent être titulaires d’un domaine public, la seconde porte sur cette notion d’appartenance à une personne publique qui figure à l’article L 2111-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES.

Il faut répondre successivement à ses deux questions et nous verrons quelles sont es personnes publiques proprio d’un domaine public et les caractéristiques de cette appartenance ; il doit s’agir d’une propriété pleine et entière.

  • A) L’identification des personnes publiques proprio d’un domaine public

Article 2111-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES donne la définition du domaine public immobilier, on se rend compte qu’il est rédigé de manière assez restrictive. « Sous réserves de dispositions législatives spéciales » Cela signifie que ne peuvent être titulaires d’un domaine public, que les personnes publiques, celles qui sont mentionnées à l’article L 1 du code. Article L1 donne la définition du champ d’application de la propriété publique. Les personnes publiques non mentionnées à l’article L1 dont on a vu que la qualité de propriétaire publique faisait difficultés, peuvent –elles être titulaires d’un domaine public ? La rédaction de l’article L1 est source d’un certain nombre d’interrogations.

Il faut distinguer 2 hypothèses : d’une part l’hypothèse des personnes publiques classiques (qui figurent à l’article L1) et d’autre part, le cas de personnes publiques innomées.

 

1.Les personnes publiques classiques

L’article L 2111-1 renvoie aux personnes publiques mentionnées à l’article L1 de ce code : il s’agit de l’Etat, des Collectivité Territoriale, des Etablissements Publics. Cette énumération législative ‘est que la reprise d’une jurisprudence qui reconnait en effet à ses personnes publiques classiques la possibilité d’être titulaires d’un domaine public et d’ailleurs à une époque, où la question de la propriété publique ne se posait pas. Un bref regard rétrospectif de cette jurisprudence montre que les choses ont été plus compliquées pour les Etablissements Publics. En effet, par deux jurisprudence constantes, l’Etat, les Collectivités Territoriales ont été considérés comme titulaires d’un domaine public. En revanche, la jurisprudence a été plus contrastée concernant les Etablissements Publics.

Les Etablissements Publics ont longtemps été un cas particulier et pendant longtemps la jurisprudence a hésité à admettre que les Etablissements Publics puissent être titulaires d’un domaine public, ou proprio d’un domaine public. La reconnaissance de principe par un considérant de principe n’est intervenue qu’en 1998 à travers d’un arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat, EDF, 23 octobre 1998. Dans cette décision, le Conseil d’Etat dit que les biens appartenant à un Etablissement Public, qu’il soit administratif ou industriel et commercial, font partie, lorsqu’ils sont affectés à un Service Public, l’utilité public dont cet Etablissement Public a la charge et sont spécialement aménagés à cet effet, de son domaine public. Il faut attendre 1998 pour être certain que tous les Etablissements Publics (A ou I) peuvent être titulaires d’un domaine public. le Conseil d’Etat a plani un certain nombre d’hésitations : précédente décision du 21 mars 1984 Mansuy qui concernait certes à un Etablissement Public mais un Etablissement Public particulier puisqu’il s’agissait d’un Etablissement Public d’aménagement de la défense. Dans l’arrêt de 1984, était en cause un litige qui opposait l’EPAD avec un particulier, M. Mansuy à qui il était reproché d’occuper de manière irrégulière un bien de cet Etablissement Public. Il contestait la procédure d’éviction mise ne œuvre. Et s’est posé une question de compétence selon que ce voisin occupait une dépendance relavant du domaine public ou bien un dépendance relavant du domaine privé de cette personne publique, le juge compétent pour reconnaître n’était pas le même si l’occupation relevait du domaine public ou pas. M soulevait une exception d’incompétence. Question de savoir si un Etablissement Public pouvait être titulaire d’un domaine public sachant que les textes institutifs de cet établissement public lui donnaient un caractère IC. le Conseil d’Etat a dit que l’APAD était titulaire d’un domaine public « sans qu’y fassent obstacle les dispositions du décret de 1958et lui conférant un »

En 1984, l’Etablissement Public était toujours qualifié d’EPIC par le décret qui l’institue mais un Etablissement Public d’aménagement présente des particularités parce qu’il regroupe en réalité des Collectivités Territoriales qui vont par le biais de cette personne publique réaliser en commun une opération d’aménagement de la dalle de la Défense. Cet Etablissement Public est certes titulaire d’un domaine public puisqu’il est composé de Collectivités Territoriales qui pouvaient être titulaires d’un domaine public. La formule utilisé par le Conseil d’Etat « sans qu’y fasse obstacle le décret de 1958 » ce n’était pas une reconnaissance générale de la possibilité pour un Établissement Public à caractère Industriel et Commercial d’être titulaire du domaine public.

Arrêt qui présente des limites et c’est pourquoi il a fallu attendre 1998 pour être certain qu’un Etablissement Public qu’il soit Administratif ou Inustriel et Commercial puisse être titulaire d’un domaine public.

Ces prises d’opposition du Conseil d’Etat qu’il s’agisse de la décision de 1984 ou de 1998 mettent fin à un mouvement doctrinale et jurisprudentiel s’apposent à ce que les Etablissements Publics, particulièrement les Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial puissent être titulaires d’un domaine public. Jusqu’à 1984 au moins, on considérait que les exigences de gestion commerciale étaient incompatibles avec la domanialité publique.

Règle de l’inaliénabilité du domaine public notamment paraissait contraire aux exigences d’une gestion commerciale. Donc le domaine public paraissait une exigence contraire à la vocation des Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial . Cette possibilité pour les Établissements Publics à caractère Industriel et Commercial d’être titulaire d’un domaine public est bien réelle néanmoins c’est une possibilité qui existe sous réserve des dispositions de lois applicables à l’Etablissement Public et qui s’opposeraient le cas échéant à la détention d’un tel domaine public. Dans cet même arrêt, el CE réserve la compétence du législateur.

C’est ce que reprend l’article L 2111-1 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES puisqu’il commence par réserver des dispositions législatives spéciales.

 

2.Les personnes publiques innommées

Les personnes publiques qui sont mentionnées à l’article L2 du CODE GÉNÉRAL DE LA PROPRIÉTÉ DES PERSONNES PUBLIQUES mais l’article L2 ne donne pas de liste de ces personnes publiques. Le code général s’applique à ces autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes qui les régissent. Pour ces autres personnes publiques, l’article L 2111-1 est également applicable à ces autres qui du point de la domanialité publiques, se trouvent être assimilées à un Etablissement Public. Donc ici rien ne s’oppose ce que le régime qui leur est applicable est celui applicable aux Etablissements Publics. Les biens de ces personnes publiques des lors qu’ils sont affectés à une utilité publique font partie de leur domaine public, sous réserve que la loi n’en dispose pas autrement, que leur statut législatif soit compatible avec les règle de la domanialité publique.

Ce raisonnement procède par assimilation de ces personnes publiques innommées aux personnes publiques classiques, aux Etablissements Publics. Raisonnement que le E avait tenu dans un avis du 9 décembre1999 concernant la banque de France où l’Assemblée Générale du Conseil d’Etat avait transposé l’arrêt EDF aux biens de la Banque de France : « la Banque de France étant une personne publique chargé d’un Service Public …. »

  • B) Une propriété pleine et entière

L’article L 2111-1 pose une condition d’appartenance mais ne précise pas ce qu’il faut entendre par appartenance ; il faut comprendre cette notion au sens de la doctrine la plus ancienne, la mieux établie, au sens d’une propriété pleine et entière. Au sens d’une propriété totale. Ce sont des caractéristiques qui nous viennent en effet de la jurisprudence du Conseil d’Etat, propriété pleine et entière qui s’oppose à ce qu’un bien relève du domaine public si la propriété en cause est démembrée, pas totale. jurisprudence du Conseil d’Etat ancienne et résumée notamment à travers une décision du 11 février 1994 Compagnie d’assurance La préservatrice foncière. Etait en cause un sinistre qui avait touché des biens qui appartenaient à une personne publique, mais étaient régis par les règles applicables à la copropriété. Ces biens pouvaient relever du domaine public de la personne publique alors même que l’ensemble immobilier était régi par la loi du 10 juillet 1965 relative à la copropriété ?

Le CE dans cette décision a considéré que les règles essentielles du régime de la copropriété sont incompatibles avec le régime de la domanialité publique. C’est une formule de principe. Incompatibilité qui pourrait surprendre car en principe chaque copropriétaire a une proprio exclusive sur chacun des lots qui lui appartient. Mais il y a d’autres dispositions dans la loi de 1965 et particulièrement les règles relatives aux parties commune s ainsi que certaines règles relatives aux parties privatives comme la mitoyenneté ou ‘l’interdiction d’un copropriétaire de s’opposer aux travaux décidés par la majorité de l’Assemblée Générale, bref certaines règles du moins les règles essentiels de la copropriété sont incompatibles avec le régime du domaine public. Dès lors qu’un bien appartenant à une personne publique se trouve régi par un règlement de copropriété, ce been relève nécessairement de son domaine privé.