La répartition des compétences dans l’Union Européenne

 la répartition des compétences dans l’Union

Les compétences sont définies dans les articles 2 à 6 du TFUE (traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ).

Il existe quatre types de compétences:

• les compétences exclusives (article 3 du TFUE): seule l’UE peut agir dans ces domaines comprenant l’union douanière et la politique commerciale;
• les compétences partagées entre l’UE et les États membres (article 4 du TFUE). Ces derniers peuvent agir uniquement si l’UE a choisi de ne pas le faire (par exemple dans les domaines de la politique de cohésion, de l’énergie et de l’environnement). Les États membres peuvent demander à la Commission d’abroger un acte législatif adopté dans l’un de ces domaines partagés afin de mieux garantir le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité (déclaration n° 18 annexée au traité de Lisbonne);
• l’UE prévoit des mesures visant à garantir que États membres coordonnent leurs politiques (article 5 du TFUE), par exemple économiques;
• l’UE peut soutenir, coordonner ou compléter les actions des États membres de l’UE (article 6 du TFUE), par exemple dans la culture et le tourisme.

1) La typologie générale des compétences : Définition de la typologie tripartite

1. a) L’insuffisance de la typologie bipartite originelle appliquée à la Communauté

 

Chaque fois que la Communauté avait une compétence, la compétence communautaire semblait être soit exclusive, soit concurrente.

• 1) D’une part l’existence de cette compétence communautaire interdisait aux Etats membres d’exercer toute compétence parallèle, d’intervenir.
• 2) D’autre part, les Etats conservaient dans la matière considérée leur propre compétence, tant que et dans la mesure où la Communauté n’avait pas exercé la sienne. La compétence devient peu à peu exclusive selon un mécanisme de préemption, privant dès lors les Etats membres de tout pouvoir d’action autonome.

 

Le traité de Maastricht a consacré le principe de subsidiarité, à précisé qu’il s’appliquait en dehors du champ des compétences exclusives. Il trouve à s’appliquer dans le champ des compétences non-exclusives.

Le traité d’Amsterdam a mis en place en 1997 le mécanisme de coopération renforcée : certains Etats peuvent engager un tel mécanisme avec l’autorisation de l’Union. Le traité a précisé que cela ne pouvait avoir lieu pour les compétences exclusives.

 

Une distinction était incomplète, ne permettait pas à elle seule d’envisager toutes les possibilités, pour 2 raisons :

• – dès lors que la Communauté a été complétée par des formes de coopération, cette distinction est devenue impropre en matière de PESC et en ce qui concerne le 3ème pilier ;
• – même à s’en tenir aux compétences prévues dans le pilier communautaire, il est apparu des cas où l’action de la Communauté, c’est-à-dire l’édiction d’actes, n’avait pas pour effet de priver les Etats membres d’action parallèle.

 

1. b) La consécration imparfaite d’une typologie tripartite par le traité de Lisbonne

 

Le traité de Lisbonne, en substituant l’Union à la Communauté, en effaçant la distinction entre les piliers, s’est débarrassé des difficultés liées à ces mêmes piliers. Il a donc pu codifier une typologie que la doctrine et la jurisprudence avaient déjà commencé à codifier

• –     les compétences exclusives de l’Union : Seule l’UE peut légiférer, les Etats ne peuvent le faire que s’ils y sont habilités (article 2§1 du traité UE modifié) ;
• – les compétences partagées avec les Etats membres correspondent aux anciennes compétences concurrentes puisque les Etats peuvent les exercer dans la mesure où l’Union ne les a pas exercé elle-même (sinon, enclenchement du principe de préemption, qui peut être inversé si l’Union renonce à ses compétences et abroge ses propres actes) ;
• – les compétences d’appui qui permettent de mener des actions pour appuyer, coordonner l’action des Etats, sans pour autant remplacer la compétence des Etats ; ici, pas de processus de préemption, les actions de l’Union ne peuvent comporter des mesures d’harmonisation des Etats membres.

 

Une nouvelle typologie consacrée de façon imparfaite. Ainsi, le traité de Lisbonne ne respecte pas toujours la logique des catégories qu’il distingue. Par exemple pour les compétences partagées, puisqu’il  a prévu des exceptions, cas pour lesquels la compétence est partagée, mais l’intervention de l’Union ne peut pas avoir pour effet de priver les Etats de leurs propres compétences. Ces exceptions sont marginales, cela concerne la recherche et la coopération au développement avec des pays tiers, mais elles existent. La logique aurait voulu que ces deux matières soient inclues dans les compétences d’appui.

 

Le traité : met à part la compétence de l’Union en matière de PESC, qui aurait pu être considérée comme compétence partagée, mais qui impliquerait le principe de préemption. Il était alors envisageable d’en faire une compétence d’appui. Même chose en matière de politiques de coordination des politiques économiques et sociales, en créant une 5^ème catégorie, alors qu’elles auraient pu faire partie des compétences d’appui.

 

2. Application de la typologie tripartite
3. a) Les compétences exclusives

 

Le traité dresse une liste exhaustive dans l’art 3 sur le fonctionnement de l’UE.

• – La compétence pour l’établissement de l’union douanière et pour la conduite commerciale (la jurisprudence avait de longues dates considérées cette catégorie comme exclusive).
• – Les compétences pour la mise en œuvre des règles de concurrence au sein du marché intérieur.
• – Les compétences communautaires exclusives l’essentiel de la PAC, la politique de la pêche. Le traité ne maintient que la seule compétence des ressources de la pêche. Le reste de la PAC disparaît de cette catégorie.
•     –        La politique de mise en œuvre de l’union monétaire, et donc la troisième phase de l’union économique et monétaire.

 

Les Etats membres ne sont pas censés intervenir dans le cadre de ces compétences exclusives Mais il n’est reste pas moins que :

• Des clauses du traité qui permettent dans certains cas et sous contrôle de la Commission aux États membres d’agir même dans le cadre des compétences exclusives. Ce n’est possible que pour des motifs impérieux d’intérêt général : l’ordre public, la protection de l’environnement.

 

• l’affirmation de la privation, en principe, pour les États, de toute compétence autonome méconnaît le fait que dans certains autres cas, les États peuvent continuer à agir, et spécialement lorsque l’action de l’Union a été déficiente (ex : vache folle).

Il arrive que les États reçoivent une habilitation spécifique pour agir, et les Etats soient alors les gestionnaires de l’intérêt commun.

 

1. b) Les compétences partagées

 

Evolution du fait du principe de préemption. Dès lors que l’Union se met à adopter des actes juridiques, la compétence perd de son caractère partagé et verse dans le domaine des compétences exclusives.

Les compétences devenues exclusives peuvent revenir dans le giron de la compétence partagée dès lors que l’Union abroge les actes qu’elle avait adoptée (ce qui n’est pas le cas pour les compétences exclusives par détermination du traité sauf révision de celui-ci).

 

Tant que l’Union n’a pas exercé sa compétence, les États peuvent l’exercer tout en se souvenant qu’ils agissent dans un domaine de compétences partagées, et donc non pas de façon souveraine. Ce principe oblige les Etats à exercer leurs compétences en veillant à ne pas compromettre l’exercice futur de la compétence européenne ; ils doivent même la favoriser.

• – les règles et matières relatives à la mise en œuvre du marché intérieur à l’exception de la concurrence ;
• – l’essentiel de la PAC ;
• – les règles en matière de transport, de protection des consommateurs ;
• – la compétence en matière d’énergie ;
• – l’ensemble des compétences relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), qui correspond à l’ancien pilier III et au volet communautarisé en la matière à cette époque.

 

1. c) Les compétences complémentaires ou d’appui

 

2 sortes de compétences :

• – l’ensemble des anciennes compétences communautaires qui ne font partie d’aucune des catégories précédentes : l’action européenne en matière de coordination des politiques économiques et d’emploi, les compétences en matière d’éducation, de culture, de tourisme ;
• – la compétence en matière de PESC.

 

1. B) Le cas particulier des compétences externes de l’Union
2. Les compétences externes explicites

 

À l’origine, la Communauté n’avait de compétences externes expressément attribuées que dans 2cas :

• pour conclure des accords tarifaires et commerciaux avec des Etats tiers ; cette compétence a été jugée par la Cour de justice comme étant une compétence exclusive ;
• pour conclure des accords d’association avec des Etats tiers ou avec des organisations internationales ; cette compétence a été jugée par la Cour de justice comme étant une compétence exclusive.

 

Une liste étoffée. La Communauté peut conclure des accords internationaux en matière d’environnement, de coopération au développement avec des Etats tiers, en matière de recherche ….

La compétence européenne explicite est une compétence partagée et non-exclusive car la disposition du traité qui la reconnait précise qu’elle ne préjuge pas de la compétence des Etats membres. Cela exclut en d’autres termes le processus de préemption dépossédant les Etats membres.

 

2. Les compétences externes implicites

 

Années 70, la jurisprudence a utilisé la théorie des compétences externes implicites. Les Etats membres sont souverains, ils acceptent de transférer certaines compétences, et la notion de compétence implicite est de nature à déplaire à ces Etats.

Dans un avis de 1991 (l’avis est utilisé dans les cas où la Communauté envisage de conclure un accord international pour vérifier si ce projet est compatible avec le traité UE), la Cour de justice a considéré que la compétence communautaire pour conclure des accords internationaux pouvait résulter d’une attribution explicite par le traité, mais également découler de manière implicite de ses dispositions.

 

1. a) Le principe consacré de compétences externes implicites

 

Dans un arrêt du 31 mars 1971 Commission c./ Conseil (ATER), la Cour a conclu que la compétence pour conclure des accords internationaux en matière de transport était une compétence dont était dotée la Communauté, alors qu’il n’y avait aucune disposition à ce propos dans le traité, en faisant simplement appel à des considérations du système général du droit communautaire, d’une logique interne au traité mise en évidence par la Cour en confrontant les dispositions les unes aux autres.

La Cour de justice explique que cela peut résulter non seulement de dispositions du traité, mais aussi d’actes pris dans le cadre des dispositions du traité par les institutions. La compétence externe, lorsqu’elle est implicite, se déduit de l’existence d’une compétence interne.

 

Dans l’arrêt Kramer du 14 juillet 1976, la Cour de justice déduit une compétence externe de la préexistence d’une compétence interne, alors que la Communauté n’a pas encore exercé sa compétence interne. La question est alors de savoir s’il faut que la compétence interne ait déjà été exercée ou pas pour que la compétence externe puisse être admise.

Au début, la doctrine a cru que la jurisprudence avait évolué entre 1971 et 1976. La doctrine pensait que deux conditions devaient être remplies en 1971 (existence d’une compétence interne et exercice de celle-ci), et qu’en 1976, il ne fallait plus que la première. Très vite, il est apparu que l’exercice préalable ou pas de la compétence interne était sans aucune incidence sur l’existence de la compétence externe implicite. Celle-ci peut être déduite d’une compétence interne dans la même matière. L’exercice préalable ou le non-exercice de la compétence interne ne produit de conséquences que sur le régime de la compétence externe.

 

1. b) La question de l’exclusivité des compétences externes implicites

 

L’enjeu est de savoir si la compétence externe implicite qui est déduite de la compétence interne sera une compétence exclusive ou partagée.

• – Si la compétence interne dont est déduite l’existence d’une compétence externe a déjà été exercée par l’adoption d’actes juridiques unilatéraux, alors la Communauté dispose d’une compétence externe implicite qui présente un caractère exclusif. C’est la solution de l’arrêt ATER. Les Etats n’ont plus du tout le pouvoir de conclure avec des tiers des accords internationaux dans ce domaine ; seule la Communauté le peut.
• – La justification donnée par la Cour à cette logique est que l’on ne peut pas séparer le régime des compétences internes et celui des compétences externes dans la même matière. Or, lorsque la compétence interne, dans un domaine de compétences partagées (le transport en l’occurrence), est exercée par la Cour, le processus de préemption s’enclenche et elle devient exclusive. Il est donc nécessaire de considérer que la compétence externe qui prolonge la compétence interne est aussi exclusive.
• – En revanche, si la compétence interne existe mais n’a pas encore été exercée, le processus de préemption n’a pas été enclenché, elle reste partagée et la compétence externe implicite qui s’en déduit restera aussi partagée.
• – Cette logique imparable a été confirmée dans un avis de la Cour de justice 1-94 rendu le 15 novembre 1994 au sujet d’un projet d’accord entre la Communauté européenne et l’Organisation mondiale du commerce.

 

Dans l’arrêt Accords Open Sky du 15 novembre 2002, la Cour de justice a admis que la compétence externe de la Communauté pouvait être considérée comme exclusive lorsque la compétence interne avait donné lieu à l’adoption d’actes juridiques unilatéraux, non pas avant la conclusion de l’accord international, mais à l’occasion de sa conclusion.

Il s’agit donc d’un assouplissement des critères jurisprudentiels jusqu’alors en vigueur pour reconnaître le caractère exclusif d’une compétence externe déduite de cette compétence interne.

Pendant longtemps, les traités n’en disaient rien puisque la jurisprudence s’en chargeait. Mais avec le traité de Lisbonne, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne s’enrichit de l’art 3§2 qui précise que «l’Union dispose également d’une compétence exclusive pour la conclusion d’un accord international lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’Union [donc un acte interne] ou est nécessaire pour lui permettre d’exercer sa compétence interne [ce qui postule que l’Union n’a pas encore exercé sa compétence interne] ou dans la mesure où elle est susceptible d’affecter des règles communes [c’est-à-dire adoptées par l’Union et s’imposant à l’ensemble des Etats membres] ou d’en altérer la portée».

C’est la première fois que le traité admet que l’Union a des compétences externes en dehors des matières prévues. Dès lors, ces compétences deviennent explicites.