La responsabilité pour faute de l'administration Fiches/Cours

La responsabilité pour faute du Service Public

C’est le droit commun de la responsabilité.

Première caractéristique : la faute du Service Public est toujours un manquement à une obligation préexistante. En droit administratif l’obligation préexistante est posée par les textes ou par le juge. Dans beaucoup d’hypothèse l’identification de l’obligation préexistante est délicate.

Deuxième caractéristique : la faute du Service Public présente 3 caractère :

Les autres fiches de cours :

· elle est commise directement par le SERVICE PUBLIC
· Elle est collective
· Elle est anonyme

La faute est donc directement imputable à la personne qui gère le Service Public.

Troisième caractéristique : en principe la faute du Service Public doit être prouvée par la victime qui l’invoque. Mais il y a des hypothèses de présomption.

Quatrième caractéristique : il y a soit les fautes simples, soit les fautes lourdes. C’est une distinction doctrinale. Le juge utilise l’expression de la « faute est de nature à engager la responsabilité de l’administration ». La recherche d’une faute du Service Public par le juge est une question de « qualification juridique ». il va s’agir pour le juge de qualifier un comportement, un attitude de fautive. On a une qualification juridique des faits qui est toujours systématiquement contrôlé en cassation car c’est une opération de droit par excellence ! Il s’agit de faire tomber un certains nombre de comportement sous une catégorie juridique qui est la faute.

La doctrine a essayé à toutes les époques de mettre de l’ordre dans la jurisprudence, et elle a donc cherché deux classifications de faute. Il y a deux classifications anciennes qui ne sont plus utilisées aujourd’hui.

La première vient d’Hauriou qui distinguait entre les actes et les actions de l’administration. Les actes illégaux sont des fautes puisqu’ils manifestent le manquement à l’obligation de respecter le principe de légalité. Il y a aussi les actions qui peuvent être dommageables.

La deuxième classification vient de Paul Duez qui a écrit un livre qui s’appelle la responsabilité de la puissance publique, en 1938. Il distinguait 3 catégories de fautes du Service Public.

· Le Service Public n’a pas fonctionné : les carences, abstentions de l’administration alors qu’elle doit agir.
· Le Service Public a fonctionné mais avec retard.
· Le Service Public a fonctionné mais il a mal fonctionné.

La classification admise aujourd’hui par la doctrine est la distinction entre la « faute de nature à » qui est équivalente à la faute simple, et la faute lourde. La faute lourde est apparue dans les services de police en 1905 et elle aménageait une espèce de marge d’erreur à l’administration dès lors que seule sa faute lourde était sanctionnée.

Avant 1968 il y avait aussi la faute d’une exceptionnelle gravité, exigée par le juge dans deux types de service : le service fiscal et le service pénitentiaire. Mais depuis 1962 on ne l’a plus.

I – Le droit commun de la faute de nature à engager la responsabilité de l’administration

On va combiner les classifications de Paul Duez et Hauriou.

1) Les omissions, carences et retard de l’administration

L’omission de l’administration ou son abstention à agir, quand elle a l’obligation d’agir, est fautive. Particulièrement quand une obligation de sécurité pèse sur l’administration.

Par exemple une obligation de sécurité pèse sur le Service Public scolaire, sur le Service Public de surveillance des piscines. Sur le Service Public de la police pèse une obligation de faire respecter la règlementation et une obligation de prévenir les accidents.

Arrêt du 13 mai 1983 Madame Lefebvre: obligation de sécurité pour le Service Public de police dans la surveillance des plages. Manquement à cette obligation de sécurité, faute.

Arrêt du 8 avril 2009 Laurelle : Récemment le Conseil d’Etat a reconnu que le Service Public de l’éducation était en faute de ne pas pouvoir accueillir dans les établissements scolaires des enfants handicapés

Les retards ne sont pas systématiquement fautifs car l’administration n’a pas une obligation générale d’agir dans les meilleurs délais. Le juge ne va sanctionner les retards que s’ils sont excessif, abusifs. Mais il n’y a pas de délai préfixe, tout va dépendre des circonstances. La notion de normalité est importante. On peut donner 4 exemples pour illustrer le caractère relatif de la faute lorsque le juge est en présence d’un retard dommageable.

Premièrement le retard de diagnostique et de prise en charge dans le Service Public hospitalier. Dans le Service Public hospitalier la faute est souvent induite de la gravité de ses conséquences. Quand il y a des dommages le retard est fautif.

Deuxièmement les expulsions avec le concours de la force publique lorsque les locataires ne payent pas leurs loyers. Les propriétaires vont demander une ordonnance d’expulsion au juge. L’administration a l’obligation de prêter le concours de la force publique. Pour le propriétaire tout retard dans une expulsion constitue un dommage. Le retard ne sera fautif que s’il est excessif et le juge place la barre aux environs de 2 mois. Le retard à agir de l’administration et le refus même de prêter le concours de la force publique peut être justifié par le maintient de l’ordre public. A ce moment là le retard et l’abstention sont légaux et vont pouvoir entrainer aussi la responsabilité de l’administration mais non pas pour faute mais pour rupture du maintien de l’ordre public.

Troisièmement le juge administratif a reconnu à partir de l’année 2000 une obligation constitutionnelle du gouvernement de prendre les décrets d’application des lois. Or il y a des décrets d’application des lois qui prennent beaucoup de temps à être pris. Et donc le retard est jugé fautif à partir d’une attente d’un an à partir de la publication de la loi.

Quatrièmement, le retard des juridictions administratives à juger les litiges dont elles sont saisis. Il y a eu une évolution de jurisprudence. Il existe une CEDH avec un article 6§1 qui pose des exigences du procès équitable et au titre des 4 exigences prévues par cet article il y en a une qui recouvre le droit d’être jugé dans un délai raisonnable. Et la CourEDH, depuis une vingtaine d’années veille à ce que les Etats ne dépassent pas le délai raisonnable de jugement. Et s’ils n’ont pas un système juridictionnel performant, la CourEDH a imposé à chaque Etat d’indemniser les retards de jugement. La France s’est faite condamnée pour la première fois en 1989 et de façon très sévère en 1999 : la France n’avait pas un système efficace d’engagement de la responsabilité de l’Etat pour les juridictions administratives.

Arrêt du 28 juin 2002 ministre de la justice contre Magiera: engage la responsabilité de l’Etat français pour dépassement du délai raisonnable de jugement. Il y a 4 commentaires sur cet arrêt :

Premièrement, le Conseil d’Etat n’ose pas avouer ouvertement qu’il suit la jurisprudence de la CourEDH parce qu’il fait découler la solution qu’il adopte de l’existence de principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives. Il en appelle à la catégorie des principes généraux qui gouverne le fonctionnement de la juridiction administrative et qui impose que les justiciables puissent être jugés dans un délai raisonnable. Il y a un avantage à invoquer les principes généraux : le champ de l’application de l’article 6§1 de la CEDH est limité à deux domaines précis : les poursuites d’infraction pénales donnant lieu à sanctions pénales et le domaine de la reconnaissance des droits et obligations à caractère civil. le Conseil d’Etat fait comprendre qu’en dehors de ces deux domaines, le droit à être jugé dans un délai raisonnable s’appliquait même en dehors de ces deux champs d’application.

Deuxièmement, le Conseil d’Etat considère que le retard excessif est un cas de fonctionnement défectueux du Service Public de la justice que le juge ne qualifie pas expressément de faute. Il considère ce fonctionnement défectueux comme un fait objectif dont il fait découler automatiquement la responsabilité. Les tribunaux judiciaires considèrent que le dépassement du délai raisonnable de jugement est un déni de justice.

Troisièmement, il n’y a pas de délai préfixe. Le juge va considérer qu’il y a dépassement du délai raisonnable en fonction des circonstances de l’espèce, il va expliquer sa manière de raisonner. Il dit clairement que l’appréciation du dépassement du délai raisonnable doit être faite de manière globale et concrète. Globale : en prenant en considération les éventuelles voies de recours qui ont pu allonger la procédure. Concrète : en fonction des circonstances de chaque espèce. Le juge livre trois facteurs d’appréciation concrète qu’il reprend de la jurisprudence de la CourEDH :

La complexité de l’affaire.
L’attitude respective des parties : si elles ont mis 1 an à se répondre par leurs mémoires, si elles ont utilisés des moyens dilatoires de procédure etc.
L’importance pour le demandeur de voir son litige jugé rapidement.

Quatrièmement, depuis 2002 cette jurisprudence Magiera s’est particulièrement sophistiquée. C’est une jurisprudence foisonnante.

Tout d’abord le juge a jugé que le dépassement du délai raisonnable constituait en lui-même un préjudice moral parce que le retard à juger entraine pour le demandeur des soucis. Et donc les perturbations psychologiques que peut emporter la longueur d’un procès constituent un préjudice moral que le juge présume. Pour la première fois le Conseil d’Etat dans un cas de dépassement du délai raisonnable de jugement considère qu’il y a une présomption de préjudice moral, sauf à l’Etat de prouver qu’en réalité la victime n’a pas souffert plus que d’habitude : arrêt du 19 octobre 2007 Blin.

Ensuite, le Conseil d’Etat a jugé que la victime d’un dépassement de délai raisonnable n’avait pas besoin d’attendre que son litige soit complètement terminé pour saisir le juge. Dans une affaire de contrôle fiscale une société était en procès avec l’administration fiscale depuis 17 ans. le Conseil d’Etat a jugé que cette société était recevable et fondée à demander une indemnisation par l’Etat : Arrêt du 25 juin 2006 SARL Potchou.

Puis, une collectivité territoriale peut invoquer le dépassement du délai raisonnable dans un procès qui l’oppose à l’Etat. L’article 6§1 de la CEDH ne s’applique pas aux personnes publiques, ca ne protège que les droits des particuliers contre la puissance publique. le Conseil d’Etat accepte de considérer que dans un procès entre l’Etat et une collectivité territoriale, celle-ci puisse se prévaloir du dépassement du délai raisonnable : arrêt du 17 juillet 2009 Ville de Brest. Cet arrêt précise que le préjudice qui va être réparé par l’Etat est le préjudice subi au-delà du délai raisonnable. Indirectement le juge va être obligé de calculer le délai raisonnable qu’aurait du prendre le litige et il ne va indemniser que la fraction du préjudice qui se trouve au-delà du délai raisonnable.

NB 1 : parce qu’il s’agit de remettre en cause le fonctionnement des juridictions administratives et du CE, depuis un décret du 28 juillet 2005, c’est le Conseil d’Etat qui est compétent en premier et dernier ressort pour connaitre des actions en responsabilité pour dépassement du délai raisonnable de jugement.

NB 2 : concernant la compétence des ordres de juridiction. la cour de cassation va elle aussi octroyer des dommages et intérêts à la partie lésée, pour déni de justice. Mais s’est posé le problème de la répartition des compétences. Quand le Tribunal des Conflits intervient les affaires durent au minimum 10 ans. Il fallait savoir quel était l’ordre compétent pour indemniser une victime de dépassement de délai raisonnable de jugement lorsque son procès est allé successivement devant le Conseil d’Etat et la cour de cassation. Le Tribunal des Conflits a dit que c’est l’ordre de juridiction qui a été jugé compétent pour juger l’affaire du fond. Arrêt du 30 juin 2008 Bernardet.

2) La diversité des actions fautives de l’administration

La plus courante est la mauvaise organisation du Service Public, le juge emploie l’expression de « dysfonctionnement du Service Public » ou « fonctionnement défectueux du Service Public ». Il y en a dans tous les Service Public.

Exemple : pas de surveillance dans une cour de récréation. Au sein du Service Public hospitalier pas de transmission du dossier au médecin. Au sein du Service Public judiciaire, perte d’un dossier.

Il y a des actions pour lesquelles la qualification de faute s’avère délicate. L’administration lorsqu’elle délivre des renseignements erronés, ces renseignements erronés sont constitutifs de faute. C’est une jurisprudence qui date de 1954 et qui a été importante dans le domaine de constructibilité des terrains.

Même choses pour les promesses. On dit souvent que les promesses ne lient que ceux qui les croient. Mais quand l’administration donne des promesses suffisamment précises avec un engagement, quand elle ne les respecte pas il y a une faute. Le juge sanctionne la mauvaise foi de l’administration, sans le dire. S’il y a des promesses précises, concordantes, qui ont pu induire en erreur l’administré, la promesse est fautive. Il faut apprécier dans les faits.

La diversité des fautes dépend de la diversité des Service Public et les fautes sont classifiées par rapport aux Service Public qui les ont commises. Il n’y a pas une classification des fautes, les fautes dépendent des prestations rendues par chaque Service Public. Cette diversité des fautes du Service Public induit l’idée que la faute du Service Public est le droit commun de l’engagement de la responsabilité des personnes publiques. La diversité des Service Public fait que le juge administratif comme le juge civil a tendance à considérer que toute erreur est fautive. Mais il y a des erreurs qui ne sont pas fautives. Il y a une zone flou entre la faute simple, la faute légère, l’erreur fautive, la simple erreur pardonnable. Tout est une question d’appréciation. L’erreur de diagnostic dans le Service Public hospitalier est fautive tout le temps. L’erreur d’appréciation des faits est aussi fautive.

Remarque 1 :

Arrêt du 28 février 1992 Société Arizona Tobacco Product : il faut savoir quand même que depuis 1992 le Conseil d’Etat considère que la violation de ses obligations communautaire par l’Etat français est toujours une faute. Et notamment la faute la plus souvent relevée à l’encontre de l’Etat français est l’absence de transposition des directives communautaires dans le délai qu’elles impartissent. Il faut un fait générateur, un dommage et un lien de causalité entre les deux. Le fait générateur est la faute.

Remarque 2 : à une certaine époque le juge administratif s’est montré assez souple envers l’administration parce que parfois il ne reconnaissait une faute que si l’administration avait eu les moyens pour respecter ses obligations. Notamment pour les communes qui ont un domaine skiable. La responsabilité des communes était souvent invoquée à raison de l’insuffisance des dispositifs de sécurité le long des pistes. Le juge administratif était enclin à examiner les moyens financiers de la commune. Le juge reconnaissait que la municipalité n’était pas en faute. Aujourd’hui le juge administratif est moins souple avec l’administration (voir l’arrêt Laruelle). A partir d’un arrêt de 1988 on a vu une évolution à propos d’une affaire qui concernait l’éducation des enfants en général : quand les professeurs malades ne sont pas remplacés et qu’il n’y a pas de cours pendant 3-4 mois de l’année, le juge a considéré que c’était fautif, et ne s’est pas arrêté par l’absence de moyen de l’administration.

3) Les illégalités fautives contenues dans les actes administratifs

On va faire la jonction entre le chapitre sur la légalité et celui sur la responsabilité. Il y a 2 règles essentielles qui gouvernent la matière.

Première règle : toute illégalité est fautive, qu’elle soit externe ou interne.

Deuxième règle : toute illégalité n’entraine pas nécessairement la responsabilité de l’administration pour deux raisons. Soit parce que l’illégalité n’a pas été à l’origine d’un préjudice, soit parce qu’il n’y a aucun lien de causalité entre l’illégalité commise et le préjudice subit.

Arrêt du 26 janvier 1973 Ville de Paris contre Briancourt: jusqu’en 1973 la doctrine était très divisée quant à la première règle. le Conseil d’Etat dit qu’une simple erreur d’appréciation des faits est fautive même si au fond une erreur d’appréciation n’est pas grave en soi, mais en tant que fait générateur c’est une faute.

Arrêt du 9 juin 1995 Ministre de l’emploie contre Despit : reprend la jurisprudence Briancourt dans le domaine du licenciement des salariés protégés. Il faut une autorisation de l’inspecteur du travail. le licenciement doit être autorisé et est contrôlé. le Conseil d’Etat à partir de 1976 dans ce domaine précis, le Conseil d’Etat utilise la théorie du bilan pour apprécier si l’autorisation du licenciement d’un salarié est légal ou pas. Dans notre affaire le juge a réaffirmé qu’une erreur d’appréciation dans ce domaine était fautive.

Exemple : Arrêté préfectoral illégal, qui limite l’exploitation d’une carrière. Mais comme il n’y a plus rien à exploiter, cet arrêt ne pose pas de préjudice matériel ni moral.

La responsabilité n’est pas non plus engagée lorsqu’il n’y a pas de lien de causalité entre l’illégalité commise et le préjudice.

Arrêt du 19 juin 1981 Madame Carliez : il voulait qu’une mineure fasse du cinéma, mais il faut une autorisation administrative ce qui a été refusée. Les époux Carliez attaquent le refus administratif et le juge constate qu’il y a une irrégularité externe dans la décision de refus et donc une faute. Mais le juge explique que le refus devait être pris sur le fond et du coup comme de toute façon la décision de refus devait être prise, il n’y a aucun lien de causalité entre l’irrégularité commise et le préjudice. Donc pas d’engagement de responsabilité.

II – La responsabilité de l’administration même en cas de faute personnelle : le cumul de responsabilité

Jusqu’en 1911, le juge raisonnait qu’une seule faute pouvait être à l’origine d’un dommage. La faute était soit personnelle soit de service. Ils ont les mêmes conséquences qui sont d’entraîner la responsabilité de l’auteur. Pendant longtemps le juge a fait un raisonnement simpliste. LA FAUTE LOURDE SERA ETUDIEE DANS UN AUTRE CHAPITRE

Les hypothèses marginales de présomption de faute

Il y a deux hypothèses de présomption de faute qui ont existé mais qui ont disparue, et il y en a un qui demeure.

Les deux qui ont disparues :

Premièrement il y avait avant 1992 et la loi de 2002 trois présomptions de faute réfragable :

Infection nosocomiale.
Quand un malade reçoit un acte bénin, courant (piqure, lavement) et que tout d’un coup le dommage subit est disproportionné par rapport à l’acte.
Dommage inexplicable comme le vol d’un bébé dans une maternité.

Depuis la loi de 2002, la réparation des dommages consécutifs aux infections nosocomiale se fait sans faute. C’est la solidarité nationale qui prend en charge dans deux cas :

Lorsqu’elles entrainent une IPP de 25%
Lorsque ca a provoqué le décès

Il y a des divergences doctrinales, selon que l’infection nosocomiale viendrait d’un germe externe ou interne.

Deuxièmement, en 1990 le juge a posé à la charge des départements qui s’occupent du Service Public social de placement des enfants qui ne sont pas délinquant et que le juge décide de placer dans des familles d’accueil. Dans un arrêt du 19 octobre 1990 le Conseil d’Etat a posé une présomption de faute à la charge du département lorsque les mineurs commettent des fugues et échappent à la surveillance de leurs parents nourriciers et commettent des dommages à l’encontre de tiers. Il a posé cette présomption de faute pour aligner sa jurisprudence sur celle de la cour de cassation. Mais depuis 2005 le Conseil d’Etat recours au concept de garde pour justifier l’engagement de al responsabilité des personnes publiques sans faute. Mais le concept de garde est importé du civil. On a donc la présomption de faute qui a évolué vers une présomption de responsabilité

Troisièmement la présomption de faute qui existe à l’égard des personnes publiques propriétaires d’un ouvrage public à l’origine d’un dommage à l’usager. La présomption de faute s’exprime dans une théorie du défaut d’entretien normal des ouvrages publics que le juge a élaborés dans les années 1930.

Cette théorie s’applique aux usagers des ouvrages publics. Ils bénéficient de l’ouvrage en recherchant son contact. En cas d’accident subit par un usager des ouvrages publics, l’administration est présumée avoir mal entretenue l’ouvrage. L’administration est présumée en faute puisque l’ouvrage s’est révélé dangereux pour l’usager. Cette présomption de faute est réfragable, l’administration peut toujours démontrer qu’elle a normalement entretenue l’ouvrage. Mais l’administration peut encore se décharger de cette présomption en démontrant soit que l’ouvrage n’avait pas de vice de conception, soit en démontrant qu’elle avait signalé le danger que représentait l’ouvrage et en cas de signalisation correcte du danger, l’administration est déchargée de sa responsabilité car le juge considère que c’était à l’usager de faire preuve de prudence. L’administration peut encore se décharger de sa responsabilité en démontrant que l’usager a commis une faute et très souvent le juge retient cette faute de la victime pour exonérer l’administration de sa responsabilité.

Cette présomption de faute réfragable se transforme en présomption de responsabilité, et donc impliquant un régime de responsabilité sans faute, lorsque le juge reconnait que l’ouvrage public dommageable était excessivement dangereux. Cette exception a été posé en 1973 par un arrêt de principe.

Arrêt du 6 juin 1973 Ministre de l’équipement contre Dalleau: la route nationale numéro 1 à St Denis de la Réunion car il y a des éboulements réguliers alors même qu’il y a des travaux et que l’administration l’entretient normalement. L’administration l’a mis en deux fois deux voies. Cette route est un ouvrage exceptionnellement dangereux.

Arrêt du 3 novembre 1982 Paillet: cette route n’est plus un ouvrage exceptionnellement dangereux. Mais l’exception demeure.

Arrêt du 5 juin 1992 Ministre de l’équipement contre l’époux Cala: réaffirme l’arrêt du 6 juin 1973. Il a été rendu en tant que juge de cassation et le Conseil d’Etat considère qu’il doit vérifier la qualification juridique de l’ouvrage et donc relève de sa compétence le contrôle de la qualification de l’ouvrage comme particulièrement dangereux. La question de droit dépend de la qualification de l’ouvrage puisque le régime de responsabilité applicable en dépend. En l’espèce, le juge refuse de qualifier l’ouvrage dommageable comme ouvrage particulièrement dangereux : une route soumise à des éboulements réguliers en Haut de Savoie n’est pas un ouvrage particulièrement dangereux.