La responsabilité sans faute de l'administration Fiches/Cours

LA RESPONSABILITÉ SANS FAUTE

Il arrive que la responsabilité administrative soit engagée du simple fait d’exposer la victime à des risques anormaux. Dans ce cas, la responsabilité de l’administration sera engagée sans faute.

Cela ne signifie pas évidement que l’administration n’a pas commis de faute (elle en a commise c’est certain !) mais la victime sera dispensée d’établir la preuve de la faute et l’administration ne pourra pas s’exonérer en prouvant l’absence de faute de sa part.

Ces cas sont limitatifs dans la mesure où l’admission de ce type de responsabilité engage fortement les finances publiques et ce n’est donc que dans certains cas précis que cette responsabilité sans faute sera admise.

Les autres fiches de cours :

Le Cours de droit administratif est divisé en plusieurs chapitres :

I) La responsabilité pour risque :

La jurisprudence admet que le fait d’exposer certaines personnes à des risques anormaux engage la responsabilité de l’administration.

C’est tout d’abord le cas des….

A) Les dommages subis par des Collaborateurs de service public :

La jurisprudence considère que pour le fait de ce qu’on appelle un collaborateur occasionnel du service public sera une personne non liée par l’administration a un contrat de travail, de prêter main forte à l’administration dans une activité de service public.

Ce fait là engage la responsabilité de l’administration à l’égard de ce collaborateur occasionnel.

Exemple : le fait de porter secours à une personne lors d’un accident et d’aider les services de secours à satisfaire au sauvetage, lorsque cette collaboration est acceptée par le service public, cette activité de collaboration exceptionnelle engage l’administration à l’égard de ce collaborateur lorsque celui-ci a subi un dommage.

Le conseil d’Etat a rendu un arrêt de principe du 25/09/1970 : commune de Batz sur mer ; un collaborateur occasionnel à une activité de sauvetage a été indemnisé à la suite de son activité de secours acceptée par l’administration.

La première admission de responsabilité sans faute est celle pour risque professionnel (CE « Cames » 21 juin 1895). Cela ne concernait que les collaborateurs permanents. Exception: les fonctionnaires civils et militaires relevaient déjà à l’époque de régimes forfaitaires d’indemnisation. Ainsi l’intervention du législateur a rendu l’application de cette jurisprudence marginale. Mais cela a permis le développement d’autres responsabilités fondées sur le risque (infra) et en particulier celle des dommages subis par les « collaborateurs occasionnels du SP » (CE « Commune de Saint-Priest-La-Plaine » 22 novembre 1946), ce qui renvoie en pratique aux SP de lutte contre l’incendie, de secours aux accidentés, d’organisation des réjouissances publiques (ce qui était le cas en l’espèce: feu d’artifice bénévole) même si ce n’est pas exhaustif (à commencer par le fait que ce n’est pas forcément bénévole). En tout état cause, pour qu’il y ait indemnisation il faut d’une part une participation au SP (le simple usager d’un SP n’est pas collaborateur occasionnel), d’autre part une participation agréée par une autorité publique (en 1946 c’était le maire, mais aujourd’hui c’est élastique: cela peut être implicite, voire inexistant s’il y a urgence), enfin la collaboration doit être justifiée (il faut être courageux mais pas téméraire).

B) La responsabilité de l’administration du fait des dommages causés par des choses ou des activités dangereuses :

Cette jurisprudence est apparue au début du 20^ème siècle à la suite de l’explosion d’un cuirassé, dans le port où se bateau était amarré.

Le conseil d’Etat dans un arrêt du 20/05/1920 a considéré qu’à l’égard des victimes, la responsabilité de l’Etat était engagée puisque l’Etat avait exposé les victimes à un risque anormal engageant sa responsabilité.

Cet arrêt a été précédé d’un autre arrêt : conseil d’Etat 28/03/1919 : arrêt REGNAULT DES ROZIERS.

Dans cet arrêt, le conseil d’Etat a considéré que l’explosion d’un dépôt de munition qui a ravagé les voisinages engageait la responsabilité de l’Etat sans faute à prouver.

Dans un arrêt du 24/06/1949, arrêt LECOMTE ET DARAMY du conseil d’Etat.

Le conseil d’Etat a considéré que le fait pour des agents de police de blesser des passants lors d’une opération avec utilisation d’arme à feux engageait la responsabilité sans faute de l’administration à l’égard des victimes passantes.

Le conseil d’Etat a rendu un arrêt très important, le 26/05/1995 : arrêt consort N’GUYEN.

Arrêt rendu à propos de la contamination par les produits sanguins.

Le conseil d’Etat a relevé qu’eu égard aux risques de présente la fourniture de produits sanguins, les centres de transfusion sont responsables même en l’absence de faute des conséquences dommageables de la mauvaise qualité des produits fournis… ».

II) Les dommages procédant d’un risque exceptionnel

1) Les dommages procédant de choses/activités dangereuses.

a) Choses dangereuses. On a admis la responsabilité pour risque de voisinage (CE « Regnault-Desroziers » 28 mars 1919) pour l’explosion d’un dépôt de munition (le fort de la Courneuve), ce qui fut étendu à d’autres choses dangereuses (de l’idée de voisinage on passe à l’idée de chose). S’ouvrait alors un second volet de responsabilité pour risque à côté de la jurisprudence Cames. Ex: On peut en noter depuis 1995 une responsabilité sans faute des centres de transfusions sanguines à raison des produits qu’ils fournissent. On a plus généralement aujourd’hui une responsabilité pour « défaillance des produits et appareils de santé » (CE Marzouk 2003).

b) Activités/situations dangereuses. La jurisprudence sur les choses dangereuses sera étendue à certaines activités.

– Extension aux activités de rééducation/réinsertion sociales. Par exemple: dommages causés par des détenus en permission de sortie, semi-liberté ou liberté conditionnelle, par les malades d’établissements psychiatriques en sortie temporaire, ou encore, jurisprudence emblématique, par les mineurs délinquants placés en institution publique (CE « Thouzellier » 3 février 1956). Dans la même logique, la loi pénitentiaire de 2009 admet que l’Etat, même sans faute, est tenu de réparer le dommage résultant du décès d’un détenu causé par des violences commises par un autre détenu (même logique que Chabba qui se contente d’une faute simple). Cette idée de responsabilité du fait d’activités dangereuses, qu’on appelle parfois jurisprudence Thouzelier (premier arrêt reconnaissant la responsabilité pour activité dangereuse), a subi diverses extensions.

– Extension aux litiges d’ordre médical. On a une jurisprudence créant une responsabilité pour certains actes de diagnostic ou thérapeutiques comportant des risques (CE « Bianchi » 1993) mais qui est restée restrictive. C’est pourquoi la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades crée un fonds d’indemnisation et une procédure spécifique: désormais la responsabilité pour aléa thérapeutique relève de la solidarité nationale.

2) Les dommages procédant d’un risque autorité (= fait d’autrui dont on a la garde permanente).

C’est une jurisprudence spécifique à la garde d’un mineur, que l’on peut aisément associer aux activités dangereuses. En effet on a là un régime de responsabilité pour risque inspiré de la responsabilité civile du fait d’autrui (AP de la Cour de cass. « Blieck » 29 mai 1991) lorsque le gardien n’est pas une personne privée mais une PP.

Ainsi lorsqu’un mineur est placé sous assistance éducative prise par le juge des enfants, la responsabilité d’organiser, de diriger et de contrôler sa vie est transférée à la personne recevant la garde; l’Etat est responsable des dommages qu’il cause en raison des pouvoirs dont ce dernier se trouve investi lorsque le mineur a été confié à un service ou établissement qui relève de son autorité (CE « GIE Axa Courtage » 11 février 2005).

On retrouve la même solution mot pour mot étendue aux mineurs délinquants: responsabilité de l’association qui en a la garde des dommages qu’ils causent à des tiers sans faute (CE « MAIF » 1er février 2006); mais l’arrêt précise que cela ne fait pas obstacle à ce que soit recherchée parallèlement la responsabilité de l’Etat à raison du risque créé par la mise en oeuvre d’une des mesures de liberté surveillée prévue par l’ordonnance de 1945 (et en combinant ainsi les jurisprudence GIE Axe courtage et Thouzellier, l’arrêt s’oppose aux CCL du CG pour qui cette responsabilité devait se substituer à celle de l’Etat, sauf si le gardien s’avérait insolvable). Ce cumul de responsabilité présente plusieurs inconvénients dans la mesure où, l’Etat étant plus solvable, c’est la jurisprudence Thouzellier qui sera la plus invoquée; jurisprudence pour risques exceptionnels qui ne se justifie plus forcément et qui, si on prend en compte le fait que le gardien du mineur délinquant reçoit une rémunération de l’Etat comprenant le cout des cotisations d’assurances pour les dommages causés, revient à faire payer l’Etat deux fois.

En tout état de cause, cette Responsabilité vaut aussi lorsqu’une personne accepte de prendre en charge un mineur même en l’absence de décision juridictionnelle (CE 26 mai 2008 « Département des Côtes d’Armor »).

De la même manière que la Cour de cassation le fait pour le fait d’autrui, le CE a reconnu l’indifférence de toute notion de surveillance effective ou de garde au sens matériel du terme (CE 17 décembre 2008 « Ministre de la Justice contre Lauze »).L’arrêt rappelle également, comme cela se déduisait à contrario de « Axa courtage », que la mise en oeuvre de cette responsabilité n’est pas subordonnée à l’existence d’un préjudice anormal et spécial (d’où le rapprochement avec la responsabilité civiliste).

3) Les dommages du fait des attroupements et rassemblements.

On a également une responsabilité du fait des attroupements et rassemblements, qui a d’abord pesée sur les communes (loi de 1914), puis sur l’Etat (loi de 1983) et ce devant le JA (loi de 1986); il faut un fait dommageable à caractère collectif et des actes de violences constitutifs de crimes ou de délits.

II) La Responsabilité pour rupture directe de l’égalité devant les charges publiques

A) Responsabilité du fait des lois et des traités
a) Fait des lois. On admet ici la responsabilité de l’Etat lorsqu’une loi a pour conséquence de causer spécialement à un administré un dommage grave excédant la charge que doit supporter un citoyen au nom de l’IG (CE « SA des produits laitiers La Fleurette » 14 janvier 1938), ce qui renvoie aux conditions de la responsabilité sans faute. Cette jurisprudence était autrefois très restrictive: on voit qu’on a les exigences du préjudices, mais aussi une condition tendant à la volonté du législateur de ne pas avoir voulu faire supporter ce poids aux individus (et le CE en déduisait presque que le silence de la loi signifiait l’exclusion de cette responsabilité). Mais cette condition a été assouplie: si les trois premières conditions sont remplies (La Fleurette), « le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer » (CE « Coopérative agricole Ax’ion » 2 novembre 2005).
b) Fait des conventions internationales. Ces principes, valables pour les lois, furent étendus aux conventions internationales (CE « Compagnie générale d’énergie radio électrique » 30 mars1966): il faudra donc que la convention ou la loi n’excluent pas l’indemnisation, et qu’on ait un préjudice particulièrement grave et spécial (ce qui n’était pas le cas en l’espèce: beaucoup de ressortissants français étaient affectés). L’admission est donc encore plus exceptionnelle: une application en 1976, une en 1984 et une en 2011 seulement.

B) Responsabilité du fait des agissements non-fautifs de l’Administration

1) Actes individuels.

Ce fut tout d’abord le cas du refus de prêter le concours de la force publique pour l’exécution d’une décision judiciaire (CE « Couitéas » 30 novembre 1923). En l’espèce le propriétaire d’un terrain obtient par jugement l’expulsion de 8000 personnes installées dessus. Le concours de la force publique lui est refusé eu égard aux troubles graves engendrés par l’opération. Le CE confirme l’existence d’un « danger pour l’ordre et la sécurité » (et donc le fait que le refus n’est pas fautif). Mais le CE admet tout de même que le préjudice en résultant « ne saurait, s’il excède une certaine durée, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé ». Ainsi au bout d’un certain temps, l’administration est responsable (c’est la condition pour que le préjudice soit assez grave, en plus du fait qu’il soit spécial). Si le refus est injustifié il y a faute, et on passe alors sur le terrain pour faute. La jurisprudence est restée isolée, on n’a admis que tardivement cette responsabilité du fait d’actes réguliers (qu’ils soient règlementaires ou non). On a aujourd’hui une jurisprudence reprenant Couitéas qui s’est développée sur les actes non-règlementaires de police (la jurisprudence admet la non-intervention, mais moyennant indemnisation).

2) Actes règlementaires.

C’est une extension de la jurisprudence sur les actes individuels, dès lors qu’on a, là encore, préjudice anormal et spécial. Ex: le maire coupe régulièrement un chemin en deux, un marchand de souvenirs intente un recours parce qu’il perd en chiffre d’affaire, le recours est admis (CE « Commune de Gavarnie » 1963). Plus récemment, l’Etat fut obligé d’établir des aménagements pour handicapés. L’étalement dans le temps qui en résulte (le décret d’application prévoit 2015) n’est pas fautif selon le CE, mais « ne saurait, s’il revêt un caractère grave et spécial, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressée » (CE « Mme Bleitrach » 22 octobre 2010).

Conclusion: Réflexion entre responsabilité pour faute et indemnisation du préjudice. L’admission d’une responsabilité aussi sévère se justifie par les spécificités de l’action publique (risque, normes…). Le but de cette consécration renvoie aux principes de l’état de Droit: il faut protéger les administrés en facilitant la réparation de leurs préjudices (juste à prouver un dommage réparable et un lien de causalité entre le fait générateur non fautif et le dommage). Mais les principes de l’Etat de droit ne doivent pas entraver le développement de l’action publique (si l’Administration doit toujours payer, elle ne voudra plus agir), ce qui justifie le compromis qu’opère cette Responsabilité par l’exigence d’un préjudice anormal (grave + spécial) et par l’existence d’une socialisation des risques (à supposer que celles-ci ne conduit pas à dé-responsabiliser l’Administration dans la mesure où la victime n’est pas indemnisée sur les deniers publics…).

IV) La responsabilité du fait des lois adoptées en méconnaissance des engagements internationaux de la France (sui generis)

1) Le problème.

On a admis l’application de la jurisprudence Nicolo aux directives (CE « Rothmans et Phillip Morris » 1992). Puis, des fabricants de tabac se plaignaient d’un prix de vente trop bas fixé par arrêté pris en vertu d’un décret d’application d’une loi qu’ils estiment contraire à une directive et demandent réparation du manque à gagner (CE« Société Arisona Tomaco Products et SA Phillip Morris France » 28 février 1992). Se posait la question d’une Responsabilité de l’Etat du fait de la transposition défectueuse d’une directive, qui allait de soi du point de vue des institutions communautaires (CJCE « Francovich » 1991) mais pas en droit français: s’agissant de la responsabilité sans faute (extension de La Fleurette) ses conditions sont inadaptées; s’agissant de la responsabilité pour faute (invoquée en l’espèce par les requérants) du législateur, elle n’a jamais été admise. Le CE s’est retrouvé coincé entre ces droits contradictoires, mais a contourné le problème: après avoir écarté la loi, le CE estime que le règlement pris pour son application (décret) est dépourvu de base légale, et est le fait général du préjudice. C’est le PR qui engage la responsabilité publique pour faute, le débat sur le législateur est éludé. Mais la question ne pouvait pas toujours être esquivée: QUID en l’absence d’un règlement (faisant « écran »), lorsque la loi cause directement un préjudice? Le CE a finalement posé une solution.

2) La solution.

Désormais se distingue de la responsabilité admise en 1938 pour rupture d’égalité devant les charges publiques (que l’arrêt rappelle dans son premier considérant) une responsabilité de l’Etat pouvant être engagée « en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales pour les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France » (CE « Gardedieu » 8 février 2007). Etait en cause en l’espèce l’article 6§1 de la CEDH. Ce n’est pas une responsabilité pour faute, mais on ne dit pas non plus que c’est une responsabilité sans faute. Elle relève toujours de la juridiction administrative (TC « Société Boiron » 31 mars 2008); sans doute se méfie-t-on de la tendance du juge judiciaire à faire application du droit commun, à savoir la responsabilité pour faute.

Conclusion: Trois responsabilités (Illustration: CE « Mme Bleitrach » 22 octobre 2010)

Présenté ainsi, on aurait donc une responsabilité pour faute (faute + dommage + lien de causalité), sans faute (dommage anormal + lien de causalité), et du fait de la méconnaissance des EI (méconnaissance, dommage, lien de causalité). Mais à la lecture de Gardedieu, rien n’est moins sur: il semble séparer par un « d’une part… d’autre part » la Responsabilité sans faute (La Fleurette, rappel des 4 conditions de la responsabilité sans faute) de cette 3ème Responsabilité (les 4 conditions ne sont pas mentionnées), mais on aurait pu penser à une responsabilité pour faute (que le CE se refuserait d’avouer…).

La question s’est posée: Mme Bleitrach, avocate handicapée moteur, ne peut plus monter les marches pour accéder au Palais de Justice. Une directive imposait la mise en place d’aménagements; elle fut transposée par une loi de 2005 mais laissant un délai de 10 ans à l’Etat pour les mettre en place. Mme Bleitrach souhaite obtenir réparation pour les préjudices moraux/financiers causés par cette loi (son délai trop long).

La CAA de Douai avait raisonné en deux temps:

– d’une part on exclut la responsabilité sans faute (rupture d’égalité devant les charges publiques)

– d’autre part on exclut la responsabilité pour faute (la faute étant ici, contrairement à l’interprétation majoritaire de Gardedieu, la méconnaissance des EI de la France: il n’y a pas une 3ème responsabilité, la CAA estime que c’est une forme de responsabilité pour faute!).

Le CE annule l’arrêt de la CAA par un raisonnement en trois temps:

– d’une part absence de responsabilité pour faute de l’Administration du fait du décret d’application de la loi utilisant le délai maximal de 10 ans (mesure en 2015),

– d’autre part absence de responsabilité du fait de la méconnaissance des EI de la France (mais tout en l’excluant le CE la sépare de l’idée de faute: le législateur ne commet jamais de faute, c’est une responsabilité autonome)

– enfin on admet la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques.

Ainsi on écarte l’idée d’une irrégularité des autorités publiques (faute ou méconnaissance des EI), et on admet l’application de la jurisprudence La Fleurette. Si la solution reste nuancée (le lien de causalité n’est retenu que pour le préjudice moral, il n’y a qu’à moitié gain de cause pour l’avocate), la structure de l’arrêt confirme l’existence de trois, et non deux, types de responsabilité.

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