La solidarité gouvernementale (ou ministérielle)

la solidarité gouvernementale ou solidarité ministérielle

La solidarité gouvernementale est une convention « morale », une contrainte, qui impose aux ministres de ne pas agir les uns contre les autres, qui incite les ministres à ne pas faire des déclarations qui seraient contraires à la direction prise collectivement. Si, un tel ministre fait de telles déclarations, la solutions serait la démission ou le renvoi du ministre qui n’est plus en accord avec la politique gouvernementale.

1. Solidarité et formation du gouvernement

La solidarité gouvernementale doit se constituer au moment où l’équipe gouvernementale est créée —> homogénéité du groupe qui se fait autour du chef du gouvernement ou autour du Président de la République si les 2 fusionnent au sein d’un même parti politique. Le Parlement n’a pas à s’immiscer dans le choix des ministres. Le 1er président du Conseil qui se présente devant le Parlement ne respectera pas cette règle constitutionnelle.

Depuis la Vème —> pratique variable qui s’appuie sur des dispositions constitutionnelles ambiguës —> article 8 al 1er: «le Président de la République nomme le Premier Ministre et les autres membres du gouvernement que celui-ci lui propose». La pratique montre qu’aucun nom n’est imposé. La tendance est de soumettre à son approbation le nom des personnalités « ministrables ».

—> nécessite une entente au moment de la formation du Gouvernement, en cas de cohabitation. Spécialement dans le choix des ministres qui occupent des portefeuilles ministériels qui touchent au domaine de compétence du Président de la République (la défense et les relations internationales). Quand il y a un usage du pouvoir présidentiel très marqué, le Président de la République contrôle largement en pratique la composition de l’équipe gouvernementale (ex : Sarkozy / Fillon).

L’exécutif a la main-mise dans la formation du Gouvernement.

L’ASSEMBLÉE NATIONALE ne possède-t-elle aucune compétence d’investiture? Article 49 al 1er, qui laisse place à l’interprétation : «le Premier Ministre, après délibération du Conseil des ministres engage devant l’Assemblée Nationalela responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale». Les partis majoritairement à droite développent la théorie de la confiance implicite de l’Assemblée Nationale à partir de 1962.

Avant, Debré avait présenté son gouvernement devant les 2 assemblées pour obtenir la confiance nécessaire pour pouvoir gouverner. Au regard de cette pratique, quand un gouvernement entre en fonction, son Premier Ministre doit se présenter devant l’Assemblée Nationale pour exposer son programme politique.

Mais après l’élection du Président de la République au Suffrage Universel, apparaît un phénomène majoritaire —> même parti politique à l’Élysée et à l’Assemblée Nationale: à partir du moment où le Président de la République choisit ses ministres, de façon implicite, l’Assemblée Nationale ne peut qu’être d’accord.

Surtout à parti de 1966, les 1ers ministres ne se présente plus devant l’Assemblée Nationale pour réclamer l’investiture. Même quand certains ministres ont demandé à l’Assemblée Nationale un vote de confiance, certains ont annoncé à l’avance que le scrutin n’aura pas une valeur contraignante juridiquement parlant —> pas de conséquence.

Les partis de gauche ont considéré qu’il s’agit d’une violation de la Constitution de 1958. Mitterrand s’est indigné et a dit en 1967: « le simple langage et la grammaire démontrent de la façon la plus claire que le Premier Ministre doit engager la responsabilité de son gouvernement et que. . . (??) » + texte à l’impératif = obligation.

Mitterrand avait envisagé une révision de la Constitution qui impose à chaque Premier Ministre de solliciter un vote e confiance. Le Comité Vedel avait repris cette proposition mais elle n’est pas arrivée à son terme.

Quand la gauche arrive au pouvoir, les Premier Ministres présentent leur équipe gouvernementale systématiquement pour obtenir la confiance. Mais confusion dans la pratique tout en maintenant le principe : présentation au début et en cours du programme politique, mais quand Fabius se présente pour la première fois il ne présente pas son programme mais fait une déclaration de politique générale —> perd en consistance.

—> réalisation d’une équipe soudée sans l’interférence du Parlement

2. solidarité et fonctionnement du gouvernement
3. a) la coordination institutionnelle

Institutions + procédures qui facilitent cette homogénéité. Parmi les structures, il y a des instances collégiales:

• – Le Conseil des ministres qui est la plus symbolique des structures de coordination. Préside par le Premier Ministre. Par principe, les secrétaires d’Etat n’y participent pas.
• – Le Conseil du cabinet: que des ministres sous l’autorité du Premier Ministre. Cette pratique s’est développée sous la Vème quand il y a des oppositions entre Premier Ministre et Président de la République, pour minimiser l’impact du rôle du Président de la République (ex : en 1969, cette situation s’était produite après la démission du Général de Gaulle. Le Président de la République intérimaire s’est présenté à la présidence et le Premier Ministre ne souhaitait pas réunir l’action du gouvernement sous l’autorité du Président de la République intérimaire).
• – Les conseils interministériels, présidés par le Président de la République + comités interministériels présidés par le Premier Ministre. Ces instances réunissent sur un sujet déterminé les ministres concernés et les haut-fonctionnaires spécialisés dans ce domaine. Elles se pratiquent en amont du Conseil des ministres + intervention en aval parce que c’est un moyen d’évaluer et d’apprécier la mise en œuvre de certains dispositifs.
• – Réunions interministérielles: rassemblées sous la présidence du Premier Ministre.

La coordination s’effectue aussi grâce à des procédures qui valorisent le rôle du Premier Ministre.

1. b) La coordination fonctionnelle

Avec le contreseing des actes du Premier Ministre —> lui permet d’imposer son autorité aux ≠ membres du gouvernement + permet l’adhésion des ministres à la politique arrêtée par le Premier Ministre.

Article 21 de la Constitution + article 37 —> quand des ministres veulent engage des réformes pour faire évoluer dans pans de leur ministère, ils doivent en référer au Premier Ministre qui a le pouvoir juridique d’élaborer la règle.

L’intérêt du contreseing des ministres montre que les ministres, par cette action, entérinent la position du Premier Ministre et il mentionne qu’ils sont solidaires avec lui —> ils adhèrent à la décision du Premier Ministre, et s’il y a des difficultés, ils sont prêts à assumer les conséquences d’une contestation.

—> démarche d’intégration. Un ministre qui refuserait de signer un acte se désolidarise —> se met à l’écart —> mène à la démission.

Il peut y avoir des désaccords entre le Premier Ministre et les autres ministres —> si l’opposition est trop forte, mène à la démission.

3. solidarité et disparition du Gouvernement

Il y a souvent des aléas économiques, conjoncturels… qui peuvent exposer le gouvernement à des difficultés qui risquent de menacer l’existence de ce Gouvernement. Il y a donc des hypothèses de démission collective, mais il peut aussi y avoir des départs individuels qui s’expliquent par des conjonctures peu favorables.

Par principe, puisque la Vème est un régime parlementaire —> en droit, le gouvernement est bien responsable devant l’Assemblée Nationale, qui est la Chambre qui a le + de pouvoirs (bicaméralisme inégalitaire). L’ASSEMBLÉE NATIONALE peut censurer le Gouvernement —> des députés qui arrivent à regrouper assez de membres pour déposer une motion de censure. Mais aucune majorité parlementaire ne va l’accepter (sauf en 1962 quand il y a eu l’usage de l’article 11 qui a choqué les parlementaires).

On se rend compte depuis 1962 que le phénomène majoritaire a empêché les parlementaires de censurer le Gouvernement —> si la perte de confiance peut venir de l’Assemblée Nationale, en pratique, la responsabilité du gouvernement dépend surtout du Président de la République —> volonté du Président de la République.

Puisque le gouvernement procède de l’exécutif et même du chef de l’Etat, il y a donc une règle non écrite qui dit que le Premier Ministre doit s’effacer quand le Président de la République le lui demande. Mais les relations entre le Président de la République et le Premier Ministre ne sont pas forcément conflictuelles. Sous le septennat, il était relativement logique que les Premier Ministres soient renouvelés pour relancer l’action du Président de la République.

—> idée de gouvernement de mission. Les échanges de correspondance ensuite publiés montrent une séparation à l’amiable et les Premier Ministres se mettent «en réserve de la République» —> connivence (ex : Debré : « comme il était convenu, j’ai l’honneur de présenter ma démission»).

Sans le Premier Ministre, l’équipe n’a plus de raison d’exister.

—> L’exécutif a la mainmise sur la question de la disparition de l’équipe gouvernementale. La Constitution de 1958, dans sa rédaction initiale, prévoit des conditions de procédure et de majorité contraignante qui ont déjà limité l’action du Parlement —> conduit à donner de nouveau un minimum de compétence au sein de l’Assemblée Nationale. Mais il n’y a pas pour autant de censure du gouvernement puisque le phénomène majoritaire est largement ancré.

Départ individuel —> contradictions qui peuvent assumées dans le silence: si le ministre décide de se maintenir, il doit taire ses oppositions. Sinon, il est contraint de démissionner. A une période, quand Mauroy était Premier Ministre sous Mitterrand, il laissait exprimer les oppositions internes. Mais cette pratique a été arrêtée. Avec le développement des médias, il y a un moyen de discréditer l’action du gouvernement.