Le conseil constitutionnel

La création du Conseil constitutionnel a permis d’ancrer la Cinquième République dans un véritable État de droit. D’un simple régulateur des relations entre pouvoirs, il est devenu un acteur majeur de la protection des libertés fondamentales et un pilier de la hiérarchie des normes. Sa compétence s’est étendue avec le temps, en particulier grâce à l’introduction de la QPC, renforçant ainsi son rôle dans le contrôle de constitutionnalité et la protection des droits des citoyens. Cette évolution témoigne de son importance croissante dans l’équilibre institutionnel de la République française.

La composition et l’organisation du Conseil constitutionnel reflètent une volonté de garantir son indépendance et son impartialité, à travers des règles strictes d’incompatibilité et une limitation des mandats.

Le développement de son rôle témoigne d’une transformation profonde : d’un simple régulateur institutionnel, le Conseil est devenu un acteur majeur de l’État de droit, un protecteur des libertés fondamentales et un pilier de l’équilibre entre les pouvoirs publics. Cette évolution, marquée par des réformes successives, renforce sa légitimité dans le système constitutionnel français.

Malgré son importance, le Conseil fait face à des critiques récurrentes sur sa composition, son influence perçue comme excessive et les limites de son mécanisme d’intervention. Les décisions des dix dernières années, comme celles sur la réforme des retraites ou l’état d’urgence sanitaire, illustrent son rôle crucial dans l’équilibre des pouvoirs et la défense des principes constitutionnels. Ces jugements continuent de façonner la jurisprudence et de garantir la place de la Constitution comme norme suprême.

I) La création et l’évolution du Conseil constitutionnel

La création du Conseil constitutionnel en 1958 a marqué un tournant décisif dans l’histoire constitutionnelle française. Il s’agissait de rompre avec la tradition parlementaire des républiques précédentes, notamment la Troisième et la Quatrième, où la souveraineté nationale exercée par le Parlement était considérée comme illimitée. La Cinquième République, sous l’impulsion du Général de Gaulle et de Michel Debré, a introduit un nouvel équilibre entre les pouvoirs, où le Parlement devait respecter des limites fixées par la Constitution, véritable norme suprême.

1. Un organe au service de la régulation des pouvoirs publics

À sa création, le Conseil constitutionnel était principalement conçu comme un régulateur des relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Son rôle consistait à veiller au respect de la répartition des compétences entre ces deux pouvoirs. Cette fonction répondait à une volonté de prévenir les excès du parlementarisme, caractéristique des régimes antérieurs, et de garantir la stabilité du nouveau régime.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel était également investi du rôle de juge électoral, chargé de garantir la régularité des élections présidentielles, législatives et des référendums nationaux. Ce rôle demeure aujourd’hui une de ses fonctions essentielles.

2. Une transformation progressive en protecteur des droits fondamentaux

La véritable évolution du Conseil constitutionnel a commencé avec la décision historique du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association. Pour la première fois, le Conseil a reconnu une valeur constitutionnelle au Préambule de la Constitution de 1958, intégrant ainsi dans son contrôle les principes issus de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, du Préambule de 1946, et, plus tard, de la Charte de l’environnement de 2004.

Cette décision a marqué l’entrée du Conseil dans une nouvelle ère :

• Il est devenu le gardien des droits et libertés fondamentaux.
• Il a élargi son champ de contrôle à l’ensemble du bloc de constitutionnalité.

À partir de cette période, le Conseil constitutionnel a été perçu non seulement comme un arbitre institutionnel, mais aussi comme une juridiction garante des principes essentiels de l’État de droit.

II) Le rôle du Conseil constitutionnel

Le rôle du Conseil constitutionnel est aujourd’hui central dans le fonctionnement de la Cinquième République. Il exerce des missions variées qui s’articulent autour de trois axes principaux.

1. Le contrôle de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel est avant tout le garant de la suprématie de la Constitution. Il veille à ce que toutes les normes juridiques, et en particulier les lois, soient conformes aux principes constitutionnels.

1. Contrôle a priori

   • Mis en place dès 1958, ce contrôle s’effectue avant la promulgation des lois.
   • Il peut être obligatoire (lois organiques, règlements des assemblées parlementaires) ou facultatif (lois ordinaires, traités internationaux).
   • Les autorités habilitées à le saisir comprennent le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, et, depuis 1974, 60 députés ou sénateurs, ce qui permet à l’opposition parlementaire de contester des lois jugées non conformes.

2. Contrôle a posteriori : la QPC

   • Introduite en 2008, la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d’une loi déjà en vigueur.
   • Ce mécanisme renforce l’accès des citoyens à la justice constitutionnelle et confère au Conseil un rôle accru dans la protection des droits individuels.

2. Garant des droits fondamentaux

Depuis 1971, le Conseil constitutionnel est le protecteur des libertés publiques et des droits fondamentaux.

• Il veille à la sauvegarde des libertés individuelles, comme la liberté d’association, la liberté de conscience ou la liberté d’expression.
• Il protège également les droits économiques et sociaux, tels que le droit de grève ou le droit à la protection de la santé.
• Plus récemment, il a intégré dans son contrôle des principes liés à la protection de l’environnement grâce à la Charte de l’environnement.

Le Conseil constitutionnel exerce un rôle d’équilibre en conciliant les différents droits en présence. Par exemple, il peut limiter un droit fondamental (comme le droit de grève) pour garantir un objectif de valeur constitutionnelle, tel que le maintien de l’ordre public.

3. Régulateur des institutions et juge électoral

En tant que régulateur institutionnel, le Conseil constitutionnel intervient pour garantir le bon fonctionnement des pouvoirs publics :

• Il peut déclarer l’incompatibilité d’une disposition législative avec la répartition des compétences entre le Parlement et le gouvernement (articles 34 et 37).
• Il vérifie la conformité des règlements intérieurs des assemblées parlementaires avec la Constitution.

En tant que juge électoral, le Conseil constitutionnel statue sur :

• La régularité des élections présidentielles, législatives et sénatoriales.
• Les référendums nationaux, avant, pendant et après leur tenue.
• Les éventuels litiges liés aux financements des campagnes électorales, ce qui lui confère un rôle crucial dans la transparence de la vie politique.

 

III) Composition et organisation du Conseil constitutionnel

La Constitution de 1958 définit la composition et le mode de fonctionnement du Conseil constitutionnel, en veillant à lui donner une autonomie et une stabilité nécessaires pour remplir ses missions de régulation et de contrôle.

1. Les membres nommés

Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres, nommés pour un mandat unique de neuf ans, non renouvelable. Ce choix vise à garantir leur indépendance en les protégeant des pressions politiques ou partisanes. Le renouvellement s’effectue par tiers tous les trois ans, afin d’assurer une continuité dans le fonctionnement de l’institution.

Les membres sont nommés par trois autorités distinctes :

• Trois par le Président de la République, qui désigne également le président du Conseil constitutionnel.
• Trois par le Président de l’Assemblée nationale.
• Trois par le Président du Sénat.

Cette pluralité des nominations reflète la volonté d’assurer une diversité politique et institutionnelle parmi les membres, bien que dans les faits, ces choix restent souvent influencés par les majorités politiques en place.

Critères de nomination :
Les membres sont choisis principalement parmi des personnalités ayant une expertise juridique ou une expérience politique significative. Cela inclut souvent des professeurs de droit, des anciens ministres, des hauts fonctionnaires ou des magistrats.

2. Les membres de droit

En vertu de l’article 56 de la Constitution, les anciens présidents de la République sont membres de droit du Conseil constitutionnel, à vie. Toutefois, cette disposition a suscité des débats et des critiques :

• Les anciens présidents peuvent choisir de siéger ou non, et beaucoup préfèrent ne pas exercer ce droit pour éviter des conflits d’intérêts ou des controverses politiques.
• Valéry Giscard d’Estaing est l’un des rares à avoir siégé activement, tandis que Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy ont rapidement renoncé à cette fonction.

Des projets de réforme ont régulièrement envisagé la suppression de cette disposition, jugée obsolète. Cependant, faute de consensus politique, elle demeure en vigueur.

3. Le statut des membres

Les membres du Conseil constitutionnel sont soumis à un régime strict d’incompatibilités, renforcé par la loi organique du 11 octobre 2013.

• Ils ne peuvent exercer aucun mandat électif, ni siéger au Parlement, pour garantir leur impartialité.
• Ils ne peuvent occuper aucune fonction publique ou activité professionnelle, y compris celles d’avocat ou de conseil.
• Cependant, ils peuvent continuer à exercer des activités scientifiques, littéraires ou artistiques, comme en témoigne le cas de Jean-Louis Debré, auteur de plusieurs ouvrages.

Pour entrer en fonction, les membres doivent prêter serment devant le Président de la République. Cette cérémonie marque leur engagement à respecter la Constitution et à exercer leur mission en toute indépendance.

4. Fonctionnement et présidence

Le Conseil constitutionnel fonctionne de manière collégiale, ses décisions étant rendues au nom de l’ensemble des membres.

• Les délibérations sont confidentielles : aucun membre ne peut exprimer publiquement une opinion dissidente ou révéler la teneur des discussions.
• Les décisions sont adoptées à la majorité simple, et le président dispose d’une voix prépondérante en cas d’égalité.

Le président du Conseil constitutionnel, désigné par le Président de la République, joue un rôle central :

• Il organise les travaux du Conseil, préside les séances et représente l’institution auprès des autres pouvoirs publics.
• Depuis 1958, plusieurs personnalités proches du pouvoir exécutif ont occupé cette fonction, reflétant souvent les orientations politiques de la majorité en place.

IV) Le développement du rôle du Conseil constitutionnel

1. Une institution d’abord limitée : le régulateur des pouvoirs publics

À sa création en 1958, le Conseil constitutionnel n’avait pas pour vocation de devenir un acteur central de l’État de droit. Sa mission principale était de réguler les rapports entre l’exécutif et le législatif :

• Il devait veiller au respect des articles 34 et 37 de la Constitution, garantissant la distinction entre domaine législatif et domaine réglementaire.
• Il exerçait également un rôle de juge électoral, notamment pour les élections présidentielles, législatives et les référendums.

Durant ses premières années, le Conseil constitutionnel était perçu comme un outil technique, destiné à éviter les dérives du parlementarisme des régimes précédents, et non comme un protecteur des droits fondamentaux.

2. Une montée en puissance à partir de 1971

La décision du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association a marqué un tournant décisif.

• Pour la première fois, le Conseil constitutionnel a intégré le Préambule de la Constitution de 1958 dans son contrôle, reconnaissant une valeur constitutionnelle à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et au Préambule de 1946.
• Cette évolution a permis au Conseil de devenir un véritable gardien des libertés fondamentales et d’imposer des limites au législateur.

Depuis lors, le Conseil a élargi son contrôle à l’ensemble du bloc de constitutionnalité, incluant la Charte de l’environnement de 2004.

3. L’élargissement de la saisine : une ouverture démocratique

La réforme de 1974 a constitué une autre étape clé. Elle a permis à 60 députés ou sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel, donnant ainsi un droit de regard à l’opposition parlementaire.

• Ce mécanisme a accru le nombre de lois contrôlées, renforçant le rôle du Conseil dans l’équilibre des pouvoirs.

Avec l’introduction de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) en 2008, le contrôle constitutionnel s’est ouvert aux citoyens.

• La QPC permet à tout justiciable de contester une loi devant le Conseil constitutionnel, dès lors qu’elle porte atteinte à un droit ou une liberté garantis par la Constitution.
• Ce dispositif a consolidé la légitimité démocratique du Conseil en le rapprochant des citoyens et en renforçant son rôle dans la protection des droits individuels.

4. Le rôle croissant dans la régulation des normes internationales et européennes

Le Conseil constitutionnel s’est aussi adapté à l’intégration croissante du droit européen :

• Il veille à ce que la transposition des directives européennes respecte les principes constitutionnels.
• Il s’assure que la souveraineté nationale n’est pas compromise, notamment en affirmant que certaines normes, comme la laïcité, relèvent de l’identité constitutionnelle de la France.

V) L’extension des pouvoirs et les critiques

1. Une montée en puissance du Conseil constitutionnel

Depuis sa création en 1958, le Conseil constitutionnel a vu ses prérogatives s’élargir bien au-delà de son rôle initial de régulateur institutionnel. D’abord limité au contrôle du respect de la séparation des pouvoirs entre exécutif et législatif, il est progressivement devenu un acteur central de la protection des droits fondamentaux et du contrôle de constitutionnalité des lois.

a. L’élargissement de la saisine

La réforme de 1974 a constitué une étape clé en permettant à 60 députés ou sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel. Cela a ouvert le contrôle de constitutionnalité à l’opposition parlementaire, garantissant une plus grande pluralité dans l’accès à la justice constitutionnelle.

Avec l’introduction de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) en 2008, le Conseil a acquis une dimension nouvelle.

• La QPC permet à tout justiciable de contester une disposition législative déjà en vigueur s’il estime qu’elle porte atteinte à un droit ou une liberté garantis par la Constitution.
• En rapprochant le Conseil des citoyens, ce mécanisme a renforcé son rôle démocratique tout en augmentant considérablement le volume des dossiers traités.

b. L’élargissement des normes contrôlées

Initialement centré sur les articles de la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel a élargi son champ de contrôle au bloc de constitutionnalité, intégrant :

• La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
• Le Préambule de la Constitution de 1946, qui consacre des droits économiques et sociaux (droit de grève, égalité homme-femme, etc.).
• La Charte de l’environnement de 2004, qui impose des obligations en matière de protection écologique.

Le Conseil a également créé des objectifs de valeur constitutionnelle, tels que la préservation de l’ordre public ou la protection de la santé publique, qui permettent de justifier certaines limitations aux libertés fondamentales.

c. Le contrôle des normes européennes et internationales

Le Conseil a dû adapter son rôle face à l’essor du droit européen et international :

• Il a affirmé que la transposition des directives européennes était une exigence constitutionnelle (article 88-1), tout en s’assurant qu’elles ne portent pas atteinte à des principes inhérents à l’identité constitutionnelle de la France (ex. : laïcité).
• Il a limité son intervention à un contrôle indirect du droit européen, laissant à la Cour de justice de l’Union européenne la compétence exclusive de juger de la validité des normes européennes.

2. Les critiques envers le Conseil constitutionnel

Si le Conseil a renforcé l’État de droit et la protection des libertés, il n’a pas échappé aux critiques, souvent axées sur trois aspects principaux.

a. L’accusation de « gouvernement des juges »

Avec l’élargissement de ses missions, le Conseil constitutionnel est parfois accusé d’exercer une influence excessive, comparable à celle d’une troisième chambre législative.

• Certains responsables politiques, comme Lionel Jospin en 1999, ont dénoncé un « gouvernement des juges », critiquant le pouvoir du Conseil d’annuler des lois votées par le Parlement.
• Le Conseil s’appuie sur des notions abstraites, comme les objectifs de valeur constitutionnelle, qui lui confèrent une large marge d’interprétation, alimentant les soupçons de subjectivité.

b. La politisation et la composition

Le mode de nomination des membres, réparti entre le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et celui du Sénat, soulève régulièrement des critiques.

• Les personnalités nommées sont souvent proches des décideurs politiques, ce qui peut nuire à l’indépendance perçue de l’institution.
• Par ailleurs, la disposition permettant aux anciens présidents de la République d’être membres de droit est jugée dépassée et inadaptée. Des projets de réforme visant à la supprimer n’ont cependant jamais abouti.

c. Les limites de la QPC

Si la QPC est saluée pour son ouverture aux justiciables, elle présente également des contraintes :

• Les filtres successifs (devant les juridictions ordinaires, puis les cours suprêmes) limitent le nombre de questions effectivement examinées par le Conseil.
• La complexité de la procédure peut décourager certains citoyens d’y recourir.

 

 

VI) Les procédures législatives : entre rationalisation et contrôle

1. Procédures parlementaires

Les articles 34 et 37 de la Constitution instaurent une distinction essentielle entre les compétences législatives et réglementaires. L’article 34 définit les matières relevant de la loi, tandis que l’article 37 laisse au domaine réglementaire tout ce qui ne relève pas de la loi. Ce partage vise à renforcer l’efficacité du processus législatif tout en limitant les conflits de compétences entre le Parlement et le gouvernement.

Pour éviter les blocages et accélérer l’adoption des lois, la Constitution prévoit des outils de rationalisation tels que :

• L’article 44-3 (vote bloqué) : Il permet au gouvernement de demander à une assemblée parlementaire de voter en bloc sur tout ou partie d’un texte, limitant ainsi les amendements et accélérant les débats.
• L’article 49-3 (engagement de la responsabilité) : Le gouvernement peut faire adopter un texte sans vote, sauf si une motion de censure est déposée et adoptée. Cet outil, bien que critiqué, reste une arme efficace pour le gouvernement, notamment en cas de majorité parlementaire fragile.

2. Procédures spécifiques

Certaines catégories de lois sont soumises à des règles particulières :

• Lois organiques : Ces lois, nécessaires pour l’application de la Constitution, suivent une procédure stricte définie à l’article 46. Elles nécessitent des délais d’examen spécifiques (15 jours entre leur dépôt et leur première lecture) et une possibilité de dernier mot pour l’Assemblée nationale en cas de désaccord avec le Sénat.

• Lois de finances : La procédure législative pour ces lois est particulièrement encadrée afin de garantir la continuité des finances publiques. Déposées en priorité à l’Assemblée nationale, elles doivent être adoptées dans un délai de 70 jours, faute de quoi le gouvernement peut les mettre en œuvre par ordonnance. Cette contrainte temporelle limite les débats et réduit les possibilités d’obstruction parlementaire.

• Lois de financement de la Sécurité sociale : Introduites après 1996, elles suivent un processus similaire aux lois de finances avec un délai de 50 jours pour leur adoption.

• Lois référendaires : Issues de l’article 11, elles sont adoptées directement par le peuple sans passer par le Parlement. Leur nature les exclut du contrôle de constitutionnalité, car elles expriment la volonté souveraine. Cependant, cette absence de contrôle peut soulever des questions sur leur conformité au bloc de constitutionnalité.

3. Promulgation et publication

La promulgation est un acte du président de la République qui marque la validation définitive d’une loi adoptée par le Parlement. Selon l’article 10 de la Constitution, le président dispose d’un délai de 15 jours pour promulguer la loi. Pendant ce délai, il peut demander une nouvelle délibération, comme ce fut le cas en 1985 pour une loi partiellement censurée par le Conseil constitutionnel concernant la Nouvelle-Calédonie.

La publication, quant à elle, assure l’entrée en vigueur de la loi. Celle-ci est officialisée dans le Journal officiel, mais son application peut nécessiter des mesures réglementaires complémentaires. L’absence ou le retard de ces mesures d’application peut nuire à l’efficacité d’une loi.

4. Élaboration de la loi en dehors du cadre parlementaire

Bien que la procédure législative soit principalement parlementaire, la Constitution autorise, dans certaines conditions, l’élaboration de lois en dehors de ce cadre :

• Ordonnances (article 38) : Le gouvernement peut légiférer temporairement avec l’autorisation du Parlement. Ces ordonnances acquièrent valeur législative après ratification. Leur nature juridique évolue : non ratifiées, elles sont des actes réglementaires, mais une fois ratifiées, elles deviennent des lois à part entière.

• Référendums (article 11) : Le peuple peut légiférer directement sur des matières spécifiques. Les lois référendaires, bien qu’insusceptibles de contrôle constitutionnel, peuvent être modifiées ou abrogées par le Parlement.

• Pouvoirs exceptionnels (article 16) : En cas de crise grave, le président de la République peut prendre des mesures législatives et réglementaires. Ces actes échappent au contrôle des juges ordinaires, bien qu’ils puissent être examinés par le Conseil constitutionnel une fois la situation normalisée.

 

VII) Décisions importantes des dernières années

Les dix dernières années ont vu le Conseil constitutionnel rendre des décisions marquantes, souvent au cœur de débats politiques et sociaux majeurs. Voici quelques exemples significatifs :

1. Validation partielle de la réforme des retraites (2023) Le Conseil a validé le relèvement de l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans, tout en censurant certaines dispositions annexes jugées étrangères à l’objectif du texte. Cette décision, très médiatisée, a illustré son rôle d’arbitre des réformes sensibles.

2. Loi « Sécurité globale » (2021) Le Conseil a censuré plusieurs articles de cette loi controversée, dont l’interdiction de diffuser des images identifiables de forces de l’ordre, jugée contraire à la liberté d’expression. Cette décision a souligné l’importance de protéger les droits fondamentaux face aux enjeux sécuritaires.

3. État d’urgence sanitaire (2020) Le Conseil a validé les principales mesures de l’état d’urgence sanitaire instauré pendant la pandémie de Covid-19, tout en rappelant la nécessité de respecter les libertés individuelles. Il a notamment encadré l’utilisation des données personnelles dans le cadre du suivi sanitaire.

4. Interdiction des néonicotinoïdes (2016) Le Conseil a jugé conforme à la Constitution l’interdiction de ces pesticides nocifs pour les abeilles, en affirmant l’importance de la protection de l’environnement.

5. Censure partielle de la taxe carbone (2015) Le Conseil a censuré certaines dispositions liées à la taxe carbone, considérant qu’elles introduisaient une rupture d’égalité devant les charges publiques.

 

Le Cours complet de droit constitutionnel est divisé en plusieurs fiches (histoire, institutions, constitution, état, démocratie…) 

Cours de droit constitutionnel (histoire, institutions…) –  Histoire de la IVème et Vème République   –   L’État : Éléments constitutifs, caractère, origine, forme  –  La Constitution : définition, élaboration, révision    –    Le régime démocratique  –  Les grands systèmes politiques contemporains    –   Président de la République : statut, élection, pouvoirs, rôle       La révision de la Constitution  –    Démocratie, élections, scrutin et référendum    –   Président de la République et gouvernement sous la Vème République    –     Le parlement : organisation et dissolution –   Le Conseil Constitutionnel : composition, organisation, rôle