Le Conseil de l’Europe : création et organisation

Le Conseil de l’Europe

Créé en 1949, le Conseil de l’Europe a pour mission de défendre et promouvoir les droits de l’Homme. Ses 47 États membres ont tous signé la Convention européenne des droits de l’Homme.

Le Conseil de l’Europe ne dépend pas de l’Union Européenne.

Peu après la signature de la convention créant l’OECE, un important congrès se réunit à la Haye du 7 au 10 mai 1948, de caractère non de gouvernemental organisé par le comité international de coordination des mouvements pour l’unification de l’Europe (CICMU).

 Au cours de ce congrès, deux courants de pensée s’opposent :

• – les unionistes : à leur tête on retrouve les conservateurs britanniques. Ils étaient partisans de l’union et non de l’unité. Mais les travaillistes les ont également rejoints. En effet, ces derniers ne souhaitaient pas se lier avec les pays du continent européen, puisqu’ils ne voulaient pas non plus distendre les relations traditionnelles privilégiées entre les États-Unis et les dominions.
• – les fédéralistes : ils étaient issus des rangs français, belges, italiens et néerlandais.

 Au coeur des ambiguïtés de l’Europe, se trouve l’attitude anglaise. De ce congrès naîtra, un an plus tard, le conseil de l’Europe dont l’oeuvre majeure est la Convention européenne des droits de l’homme (Loudéac).

• 1. Les origines du Conseil de l’Europe

Lors d’une intervention devant les cinq signataires du pacte de Bruxelles, le 20 janvier 1948, Georges Bidault (ministre des affaires étrangères français) propose à son tour de créer une assemblée européenne. Quelques semaines plus tard, le nouveau titulaire du Quai d’Orsay, Robert Schuman, prend le projet d’assemblée à son compte et réussi à obtenir le soutien du premier ministre belge de l’époque : Paul Henri Spaak.

 En janvier 1949, la France, la Grande-Bretagne et le Benelux s’entendent pour créer un conseil de l’Europe qui sera fondé sur une assemblée consultative, et doublé d’un conseil des ministres chargés de représenter les Etats lors de ces négociations. Robert Schuman alors été amené à faire des concessions :

– il ne voulait pas mécontenter les européistes, et encore moins les Américains.

– il ne voulait pas non plus se couper des Anglais, car il estimait que leur participation paraissait indispensable pour faire contre-poids à l’Allemagne.

Ce compromis adopté donne une large satisfaction aux Britanniques. Il n’y aura pas d’union européenne, mais d’un conseil de l’Europe bicéphale où l’assemblée consultative sera encadrée par le conseil des ministres.

• Le 28 mars 1949 est réunie à Londres une conférence pour établir un traité entre les 10 Etats fondateurs du conseil de l’Europe : les cinq signataires du pacte du Bruxelles + l’Italie + le Danemark + la Norvège + la Suède + Irlande.
• Le 5 mai 1949, un texte est signé à Strasbourg, faisant du conseil de l’Europe une conférence diplomatique, et non un congrès des peuples européens.
• Le 9 août 1949, le comité des ministres va se réunir pour la première fois. L’assemblée consultative tient une séance inaugurale le lendemain. Lors de cette première session le 10 août, les parlementaires ont immédiatement tenté de faire modifier le statut pour faire accroître les pouvoirs de l’assemblée face au comité des ministres. Mais ce conflit se révéla stérile et paralysa l’organisation dès le départ.

D’un côté on trouvait les partisans du gouvernement d’assemblée. De l’autre, les travaillistes.

Ce statut va être jugé souverainement par les européens les plus ardents (Schuman, …).

Il n’est pas étonnant que moins d’un an après la création du conseil de l’Europe, les Etats soucieux d’aller plus loin dans l’intégration européenne reporteront leurs ambitions sur une autre conception de l’Europe : une Europe communautaire, qui sera dévoilée par Schuman et portera son nom en mai 1950.

 Pendant longtemps, ces deux Europes vont évoluer parallèlement avec des objectifs et des méthodes différentes dans des sphères complémentaires.

Malgré les tentatives périodiques de réforme et de relance du conseil de l’Europe, l’organisation reste marquée par cette cohabitation initiale de projets contradictoires.

 D’un côté, il y avait les Britanniques et les scandinaves, et de l’autre, les fédéralistes.

• 2. Les organes du conseil de l’Europe

À l’origine, il y en avait 2 :

– le comité des ministres

– l’assemblée parlementaire

Mais d’autres organes ont été créés. Les deux premiers organes sont assistés par un secrétaire général, qui apparaissait comme un organe auxiliaire. Comme les organes statutaires pouvaient se donner des prolongements, de nombreux aux organes subsidiaires et complémentaires ont vu le jour.

1. Le comité des ministres

Le comité des ministres des affaires étrangères se réunit deux fois par an en session ordinaire à Strasbourg. La présidence du comité change tous les six mois selon l’ordre alphabétique anglais des Etats membres.

 En 1952, les ministres ont délégué leur pouvoir à des ambassadeurs en qualité de représentant permanent des membres auprès du conseil de l’Europe. Ils se réunissent en comité au moins une fois par mois.

 Ce comité des ministres est un organe d’initiative et de rapprochement de points de vue différents. Il ne doit pas se substituer aux Etats. Il prend des recommandations qu’il veut adresser à l’égard des Etats. Mais ils n’ont pas d’effets obligatoires l’égard de ces derniers.

 Les décisions sont en principe, prises à la majorité des 2/3, mais en pratique, elles sont prises à l’unanimité. Quand la majorité aux 2/3 est requises, à l’abstention n’est pas assimilée à un veto. Mais quand l’unanimité requise, l’abstention est comparable à un droit de veto.

 Ce comité des ministres répond aux questions écrites ou orales posées par les représentants de l’assemblée.

Il se prononce également sur les demandes d’adhésion. De manière générale, il peut prendre des décisions d’ordre interne et contribuer aux accords internationaux.

 Le conseil de l’Europe a adopté un certain nombre de conventions. C’est le comité des ministres qui va les élaborer. Il existe deux types de convention :

• – accords généraux
• – accords partiels

Le comité des ministres va élaborer des conventions et des accords qui constitueront ensuite la base des modifications visant à obtenir une harmonisation législative au sein des différents membres du conseil de l’Europe. De très nombreuses conventions d’unification du droit ont été conclues sous les auspices du conseil de l’Europe.

À côté de ces conventions générales, il y a des accords partiels qui sont des sortes de coopération à géométrie variable. Ils permettent à un certain nombre d’Etats de mener une politique spécifique commune. Si ces accords partiels n’engagent que certains Etats, le comité des ministres doit autoriser l’adoption de ces accords par un vote à l’unanimité des voix exprimées

Aujourd’hui, le conseil de l’Europe a contribué à l’élaboration de plus de 200 conventions par entreprise du comité des ministres, qui portent sur tous les domaines.

Par exemple :

• – la charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961
• – la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 27 novembre 1987

Ces conventions ne sont obligatoires que pour les Etats qui les ont signées et ratifiées.

Outre les différentes fonctions du comité des ministres, il a un rôle de surveillance : le comité des ministres veille à la mise en oeuvre effective des conventions et accords conclus entre Etats membres. Il est également en charge, dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme de veiller à l’exécution des arrêts de la cour européenne des droits de l’homme.

Les positions prises et les votes émis au sein de ce comité ne sont pas publiés, ce qui n’est pas le cas pour l’assemblée parlementaire.

1. l’assemblée parlementaire du conseil de l’Europe

Cette assemblée parlementaire est l’instance délibérante du conseil de l’Europe. Elle est composée de 315 membres, sachant que ses membres sont des représentants désignés par les parlements nationaux membres du conseil de l’Europe, selon une certaine forme de répartition : deux sièges minimums, 18 au plus (c’est le cas de la France car elle est fortement peuplée). Cette assemblée est consultative car les Etats fondateurs du conseil de l’Europe souhaitaient avant tout préserver le caractère intergouvernemental de l’Europe.

Son nom officiel est « assemblé consultative ».

• – Elle siège à Strasbourg en séance plénière une fois par an. Elle fonctionne exactement selon un style parlementaire.
• – Elle fixe son ordre du jour qui correspond généralement à l’actualité.
• – Elle agit par voie de recommandations (adressées au comité des ministres). Ces recommandations sont adoptées à la majorité des deux tiers.
• – Elle peut aussi adopter des résolutions à la majorité simple, qui seront adressées aux gouvernements nationaux ou à d’autres institutions dont elle examine les rapports périodiques d’activité.
• – Ses actes sont dépourvus de toute force obligatoire. C’est un organe parlementaire, donc elle a constitué des commissions générales et spéciales sur tel ou tel problème.
• – Elle dispose aussi d’une commission permanente qui siège entre les sessions et ainsi assurer une certaine continuité.

 Elle a un rôle important. Elle est devenue une importante tribune politique susceptible de donner des impulsions. En 1951, elle s’est affirmée en combattant son statut et s’est émancipée par rapport aux textes du traité en étendant les sphères de compétence qui lui était dévolues. Elle est sortie du carcan qui lui était imposé par le statut du conseil de l’Europe. Elle a notamment réussi à étendre ses pouvoirs en ce qui concerne l’adhésion de ces nouveaux membres.

Il existe un statut d’invité spécial pour les Etats du continent européen susceptibles de devenir membres du conseil (c’est le cas de la Biélorussie).

1. les autres organes du conseil de l’Europe

• Le secrétariat général : dirigé par un secrétaire général élu pour cinq ans par l’assemblée parlementaire (aujourd’hui, il s’agit de Terry Davis). Il a des fonctions administratives.

      Mais il a aussi un rôle particulier car il est le dépositaire des conventions.

• Le congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe : sa mission est de renforcer les structures démocratiques à l’échelon local et en particulier d’aider les nouvelles démocraties.
• Le comité mixte : fut créé en 1950. Il est composé de cinq membres du comité des ministres et de six membres de la commission permanente de l’assemblée, ainsi que du président de celle-ci.

      Ce comité est un organe de liaison entre l’assemblée et le comité des ministres (qui, dans le statut de             49, était complètement isolée et séparée).

• L’agence de la démocratie locale : fut créée en 1993. Elle a un double objectif :

                  – elle vise à prendre en charge la situation des réfugiés et la reconstruction des services publics.

                  – elle vise à promouvoir le respect des droits de l’homme et de la démocratie.

• Le commissaire aux droits de l’homme : il fut institué en 1999, et il est élu pour six ans par l’assemblée parlementaire. Il présente chaque année un rapport annuel au comité des ministres et il fait des rapports de visites dans lesquels il dresse un état de la situation des droits de l’homme dans le pays visité. Puis, il formule des recommandations pour les autorités nationales. Il peut également rédiger des accords et recommandations en s’adressant directement aux états membres.

      Par exemple : il a fait un rapport sur la Russie suite à une opération de nettoyage en Tchétchénie.