Le droit à l'information Fiches/Cours

Le droit à l’information

Bien qu’il n’existe aucune consécration explicite en matière juridique, sinon dans les textes et théories doctrinales [article 11 de la DDHC] et sous entendu dans le préambule de la constitution de 1946 car il dispose que «la Nation garantit l’égal accès (…) à la culture », le droit à l’information est le droit de disposer des informations. Et ces droits supposent que soient garantis les moyens de les exercer.

On ne saurait prétendre que le droit d’informer est pleinement exercé quand la majorité des citoyens en sont exclus et que le droit d’être informé est garanti quand on sait que certaines informations sont erronées ou censurée à la population

Quel que soit son support de diffusion, l’information ne bénéficie pas de texte la consacrant pleinement et exclusivement pour de multiples raisons. Elle a toujours été envisagée à travers la liberté d’expression ou de la communication.

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Section 1 : La notion d’information

La notion d’information fait l’objet de multiples définitions selon le domaine dans lequel elle est utilisée. Chaque domaine d’intervention «intègre l’information dans son propre champ d’étude et ne retient d’elle que des aspects partiels. Ainsi, les journalistes recherchent l’actualité, les sociologues la voient comme l’objet d’un bouleversement social, les cogniticiens et les informaticiens la perçoivent comme les données de la mémoire humaine ou artificielle»[133]. Bref, il existe toute sorte d’informations, appliquées à des domaines particuliers. L’information en la forme de données alphanumériques, constitue aujourd’hui une grande partie de l’offre de services sur l’Internet. S’il n’existe aucune définition consensuelle de l’information, le trait le plus fédérateur procède de l’idée que l’information est circulaire. La traduction de cette circularité appliquée au domaine de la communication, repose sur la relation qui s’instaure entre l’entreprise de communication, émettrice de l’information, et le téléspectateur, lecteur ou Internaute, récepteur de l’information. Aussi, Messieurs Auby et Ducos-Ader proposent-ils comme définition de l’information, «l’action consistant à porter à la connaissance d’un public certains faits ou opinions à l’aide de procédés visuels ou auditifs comportant des messages intelligibles pour ce public ; l’information est également le résultat de cette action sur ces destinataires»[134] [135].

L’information peut s’entendre d’une activité qui est liée à l’intervention de l’homme, émetteur, et de l’homme, récepteur. L’acte d’information est générateur de droits et obligations pour les personnes qui l’émettent et le reçoivent ; il peut rassembler en son sein un devoir d’informer ainsi qu’un droit à être informé, sous réserve de l’absence de divulgation de certaines informations tenues secrètes. L’acte d’information renvoie directement à la liberté d’information, qui elle-même est rattachée à la liberté d’expression, clef de voûte du droit de la communication dont la protection relève de l’article 11 de la DDH. Son adjonction à la liberté d’expression lui donne une portée générale ; la liberté d’expression caractérise l’acte qui permet à un individu d’exprimer sa pensée, sans se soucier véritablement du contenu et du procédé utilisé. Dès lors qu’il est question du contenu du service en ligne, c’est précisément à la liberté d’information qu’il faut faire référence, au motif qu’elle «n’a pour objet que de déterminer l’aptitude de chaque média à remplir une mission générale à l’égard du public»[136].

C’est l’affirmation d’une liberté pleine et entière de la presse qui est à l’origine du droit à l’information. Cependant, le principe de liberté s’est, dans un premier temps, attaché à protéger les acteurs de la communication, et tout particulièrement les émetteurs en préservant la liberté d’entreprendre. Cette interprétation du principe de liberté est conforme au texte de la Déclaration de 1789 qui, s’insurgeant historiquement contre la censure, occulte la liberté du récepteur. L’information est donc considérée comme un objet de droit, c’est le droit de l’information, issu des lois sur la presse. Mais l’information n’est qu’un élément de la presse parmi d’autres, sans règles spécifiques distinctes de ses autres composants, envisagée essentiellement à travers ses supports de diffusion.

L’évolution de la société démocratique a permis de développer une conception différente mais néanmoins primordiale de l’information. Elle ne va plus être un simple objet de droit. Le destinataire de l’information va être au cœur de la liberté de la presse. Ainsi, dès les années 1960, quelques écrits attestent de la reconnaissance d’un certain droit à l’information. L’Encyclique Pacem in Terris, publiée le 11 avril 1963 révèle les prémices d’un droit à l’information à travers le droit de tout être humain à une information objective. En avril 1964, le pape Paul VI, lors du séminaire des Nations Unies sur la liberté de l’information, déclare :

«Le droit à l’information est un droit universel, inviolable et inaltérable de l’homme moderne. Il s’agit d’un droit à la fois actif et passif : d’une part, la recherche de l’information, et, d’autre part, la possibilité pour tous de la recevoir»[137].

Section 2 : Vers la reconnaissance d’un droit à l’information

C’est dans les années 80 que l’on s’oriente, en France, vers la reconnaissance d’un droit à l’information à travers les lois sur la communication et les décisions du Conseil constitutionnel s’y rattachant. Le Conseil s’est fait l’interprète de l’article 11, en consacrant la liberté de recevoir des idées et des opinions. Partant, à la lumière de ce texte, il protège le récepteur, imposant « la préservation du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels»[138]. De sorte que les destinataires de la liberté de communication sont « à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés, ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu’on puisse en faire l’objet d’un marché»[139]. En protégeant la liberté du récepteur, le Conseil constitutionnel met l’accent sur sa liberté de choix. A l’aune de ses décisions, il envisage cette liberté de choix et la protège support par support, dans le cadre de la préservation du pluralisme externe –concurrence des supports- et du pluralisme interne –diversité des messages-. Cependant, le pluralisme recherché, autorise une approche globalisante de la liberté de choix du récepteur dès lors qu’elle est peu ou prou la même, quels que soient les supports. Il est loisible de se rendre compte que l’exercice de cette liberté est conditionné légitimement, et dans une certaine mesure par les contraintes techniques inhérentes aux supports de communication, mais également par les exigences commerciales. La constitution de grands groupes de communication à l’échelle mondiale induit la concentration des moyens d’information, et malmène par voie de conséquences la réglementation applicable. Ce principe de liberté, chèrement conquis, doit s’adapter en permanence aux évolutions sectorielles de la communication.

La liberté d’expression reste la notion englobante qui chapeaute l’ensemble des libertés afférentes au contenu et aux supports de l’activité d’information. Elle fait le lien entre les diverses libertés reconnues par le législateur qui en fonction de leur degré de protection oscillent de la liberté proprement dite vers le droit exigible. Le terme générique de liberté, qu’il soit associé à l’expression ou à l’information, est révélateur de la relativité de la notion et du caractère objectif des règles qui s’y rattachent. La notion de droit se distingue par sa référence à la subjectivité et au pouvoir d’exigence dont est titulaire le récepteur sur l’acte même d’information. Ce droit à l’information consiste à reconnaître au récepteur «non plus seulement la liberté de recevoir l’information existante mais également l’aptitude juridique à bénéficier d’une information effective et – conformément à la notion même d’information – objective»[140]. Il s’agit de lui reconnaître également la possibilité de faire sanctionner toute atteinte au respect de ce droit.

Le droit à l’information est, depuis 2005, énoncé au sein de la Charte constitutionnelle de l’environnement ; «Art. 7.–Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.»[141]. Cependant, ce texte n’a pas de portée générale puisqu’il concerne la protection de l’environnement.

Cet article distingue l’information de la participation, et il est libellé de manière large. La notion de «décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » pourrait inclure les actes réglementaires. Selon le Professeur Prieur, le législateur pourrait à l’aune de cet article contraindre l’administration à publier ses projets de décrets, et à prendre en considération les observations qui seront faites par « toute personne » sur ces projets. Contrairement à l’alinéa 8 du Préambule de 1946, la participation en matière d’environnement ne concerne que « l’élaboration » et non la « détermination » des décisions. Ainsi, l’article 7 n’est pas une disposition de compétence mais de procédure, bien moins aboutie que la Convention d’Aarhus[142], texte de référence en la matière, qui met l’accent sur le lien entre la dimension substantielle du droit à l’environnement et sa dimension procédurale. Elle affirme qu’ «afin d’être en mesure de faire valoir ce droit ( … ), les citoyens doivent avoir accès à l’information, être habilités à participer au processus décisionnel .. » (cons. n° 2). Bref, la Convention distingue le droit à l’information de l’accès à l’information ou du droit à la participation. Ce que ne fait pas avec autant de clarté la Charte constitutionnelle de l’environnement puisqu’elle ne distingue pas le droit à l’information de l’accès à l’information.

A partir de ce constat, deux réflexions peuvent être formulées :

– Aucun autre texte fondamental de portée plus générale n’existe en France. Le droit à l’information est référencé au sein de dispositions législatives portant sur des domaines spécifiques.

– en l’état actuel de la législation, tout au plus est-il loisible de reconnaître en droit interne, un droit d’accès à l’information. En effet, la loi garantit l’accès technique à l’information quel que soit le support et non le contenu même de l’information. En réalité, est visée la mise à disposition du matériel de réception.

En droit interne, la notion de droit à l’information est relativement peu présente. Elle est consacrée expressément dans quelques textes législatifs, dont l’application ponctuelle ne peut prétendre à la reconnaissance d’un droit à portée générale. Il en va ainsi des lois qui garantissent la transparence administrative ; la loi n°78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures entre l’administration et le public dispose, dans son article 1^er que «le droit de toute personne à l’information est garanti […] en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs». De même, l’article 1^er de la loi n°79-587 du 11 juillet 1979 «relative à la motivation des actes administratifs», prévoit que «les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives défavorables qui les concernent». Le droit à l’information est également référencé dans la loi n°2000- 321 du 12 avril 2000, relative aux droits de citoyens dans leurs relations avec les administrations[143].

Plusieurs explications peuvent être avancées ; d’une part, il est incontestable que l’Etat garde la «mainmise» sur certains types d’informations, couvertes par le secret d’Etat ou la Défense nationale et qui de ce chef, ne circulent jamais librement. D’autre part, et dans la mesure où les informations diffusées par certains supports de communication échappent à tout contrôle des pouvoirs publics, le vieux réflexe protectionniste conduit à ne pas reconnaître un droit dont l’exercice emporte des conséquences qui ne peuvent être maîtrisées. La scène juridique internationale n’a pas tenu compte de ces réticences, finalement interne à l’Etat, en consacrant de nombreux travaux, dont sont issus textes et conventions, à la liberté d’information et plus spécialement au droit de recevoir des informations[144].

C’est en réalité, sous l’empire de ces textes à vocation internationale (article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) ou à vocation régionale (article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales) que le droit à l’information est le plus souvent mis en œuvre.

La Déclaration universelle des droits de l’homme, par exemple, consacre la liberté d’expression, la liberté d’opinion et d’information, dans un même paragraphe. Il convient de ne pas confondre opinion et information[145], la conséquence pour le destinataire essentiel de ces libertés, à savoir le public ou le lecteur, est primordiale. Une information est intrinsèquement objective (même si une pure objectivité est impossible), l’opinion est subjective. C’est à partir d’une information que l’on pourra se faire ou exprimer une opinion. La frontière entre les deux notions est parfois subtile, les conséquences ne seront pas les mêmes en matière de déontologie et d’honnêteté de l’information.

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966[146] semble mieux protéger la liberté d’opinion car les limites qu’il préconise ne concernent que la liberté d’expression. Cette distinction sous-entend que l’on peut exprimer n’importe quelle opinion qui pourra influencer son destinataire, alors que toute information ne saurait être diffusée. Cette distinction se justifie si le receveur de l’information a les moyens d’analyser la différence entre une information et une opinion. Le problème est que les deux notions sont la plupart du temps mélangées, assimilées. L’article 19 reprend les termes de la Déclaration universelle. Les devoirs spéciaux et la responsabilité des médias sont soulignés. Contrairement à la DUDH, cet article pose des limites à la liberté d’expression, ces limites seront reprises dans les lois françaises.

Malgré d’importantes restrictions apportées à la liberté, la Cour européenne des droits de l’homme interprète l’article 10 CEDH de manière très protectrice de la liberté. Selon la Convention, la liberté d’expression comprend la liberté d’opinion et d’information. Contrairement à la DUDH et au Pacte de 1966, on ne décèle rien sur la liberté de rechercher des informations ou des idées. Cette omission aurait été délibérée. L’examen des travaux préparatoires de la Convention révèle que le comité d’experts avait proposé une variante A-A2 qui mentionne le droit de chercher des informations et des idées et une variante B-B2 qui omet cette expression. Il semblerait que cette omission volontaire fut délibérément acceptée pour éviter l’obligation du corollaire de la liberté de rechercher des informations : le devoir de l’Etat d’en fournir. Mais la jurisprudence admet que la liberté de rechercher des informations est implicitement contenue dans l’article 10 de la CEDH. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a relevé à plusieurs reprises cet oubli et le Comité des ministres pensait adopter un protocole additionnel. Un avis de la Cour européenne, ainsi que sa jurisprudence ont rendu l’adoption de ce protocole inutile. La Cour a estimé que le droit de toute personne de rechercher des informations était tacitement inclus dans l’article 10. Cette conclusion paraît assez logique car la réception et la communication libres des informations ne sauraient exister pleinement si la recherche libre de l’information n’est pas garantie. Cependant, selon la jurisprudence, la recherche de l’information est plus libre pour le journaliste que pour le citoyen qui veut avoir accès à des informations administratives[147]. L’article 10 souligne que l’exercice des libertés rattachées à la liberté d’expression comporte des devoirs et des responsabilités. Mais ces devoirs et responsabilités ne sont pas mentionnés, d’où un déficit certain en matière de déontologie de l’information. Les limites doivent être prévues par la loi, et les mesures doivent être nécessaires dans une société démocratique. Toutefois, la liberté, même si elle n’est pas absolue, doit s’exercer sans ingérence des autorités publiques. Cela suppose la suppression des systèmes d’autorisation et de la censure préalable. Dans le même sens, chacun a le droit d’avoir sa propre opinion. La CEDH a précisé qu’il était indifférent que l’opinion émise soit conforme à la pensée générale ou bien choquante, voire inquiétante[148].D’une façon générale, la liberté d’opinion est particulièrement protégée par le juge européen, malgré les limites liées à la sauvegarde des droits d’autrui.

La nouvelle Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne s’intéresse à la liberté d’expression et va même jusqu’à reconnaître timidement la liberté d’information dans son article 11, « Liberté d’expression et d’information». Aucune déclaration précédente n’a inscrit textuellement la « liberté d’information»[149]. Selon les explications tirées des rapports d’étude, l’interprétation de cet article doit se faire à la lumière de l’article 10 de la CEDH : «En application de l’article 52, paragraphe 3, ce droit a le même sens et la même portée que celui garanti par la Convention et les limitations à ce droit ne peuvent excéder celles prévues dans le paragraphe 2 de l’article 10, sans préjudice des restrictions que le droit communautaire peut apporter à la faculté des Etats membres d’instaurer les régimes d’autorisation visés à l’article 10 § 1, troisième phrase de la CESDHLF. Le paragraphe 2 de cet article explicite les conséquences du paragraphe 1 en ce qui concerne la liberté de la presse»[150].

[133] E. Daragon, « Etude sur le statut juridique de l’information », D., 1998, chr, p.64.
[134] Droit de l’information, 1982, 2^ème édition, p.1.
[135] Le principe de libre circulation de l’information prend alors toute sa dimension dans les échanges transfrontaliers qui sont essentiellement régis dans le cadre régional, sous l’angle des libertés individuelles, par l’article 10 de Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et pour l’aspect économique par les articles 59 et 60 du Traité de Rome. C’est en effet dans les textes fondateurs du droit européen que le principe de la libre circulation de l’information puise toute sa substance, et qu’il bénéficie d’une protection renforcée dans le domaine de l’information télévisée, par le truchement d’instruments juridiques spécialement créés à cet effet. En réalité, les seules dispositions du droit européen relevant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et du Traité de Rome, ainsi que la jurisprudence qui s’y rapporte ne peuvent valablement garantir la libre circulation de l’information dès lors que les Etats peuvent la fausser en raison de la marge de manœuvre qui leur est concédée (B. Cousin et B. Delcros, « L’Europe de la communication audiovisuelle », AJDA, 1991, p.218 ; F. Pollet-Rouyer, Le droit français de la radiodiffusion par satellite, Thèse Aix en Provence, p.430) . La jurisprudence de la Cour de justice «Debauve» donne une illustration probante de ce constat en retenant notamment que l’information télévisée bénéficie du régime de la libre prestation de service en exécution des articles 59 et suivants du Traité dans la mesure où la nature de cette information se prête à une telle liberté (CJCE, aff. 52-79, 18 mars 1980, Procureur du Roi c/ Debauve, Rec., 1980, p.833). Par conséquent, le principe de libre circulation est garanti pour autant que les principales disparités législatives et réglementaires nationales sont levées. La suppression des disparités repose, dans le domaine de l’information télévisée, sur l’existence de moyens juridiques autonomes et spécialisés, au fait des réalités économiques de l’activité audiovisuelle, et protecteurs des libertés individuelles.

Cependant, l’effort normatif, consenti dans le cadre du Conseil de l’Europe, a certes abouti à l’élaboration de cette convention internationale, mais son entrée en vigueur, conditionnée par un processus de ratification parfois incertain, en a retardé d’autant l’application (J. Barrat, « L’internationalisation du régime des médias », Etudes offertes à Alain Plantey, L’internationalité dans les institutions et le droit, Editions Pédone, 1995, p.254). D’ailleurs, la France ne l’a ratifiée qu’en 1991.

Il convient de constater que la situation, quelque peu différente au sein de la Communauté européenne, en raison de sa finalité intégrationniste, ne s’est pas concrétisée avec plus d’aisance. Dès 1982, le Parlement européen avait adopté une résolution relative à la radiodiffusion et à la télévision au sein de la Communauté, qui a été suivie par un rapport sur les médias présenté, en 1983, par la Commission, ayant pour ambition de jeter les bases d’une action commune en vue de la création d’un programme européen. Cependant, ce n’est qu’en 1984, que la Commission parvint à élaborer un Livre vert, dont le champ d’application suffisamment large, allait servir de fondement à l’instauration d’une norme communautaire (Livre vert sur l’établissement du marché commun de la radio-diffusion, notamment par satellite et par câble, 14 juin 1984, CEE Com (84) 300 final). Inspiré de la logique libérale qui a présidé à l’établissement du marché commun, le Livre vert repose sur l’application des principes fondateurs du Traité de Rome, contenus dans les articles 59 à 66, qui requièrent la libre circulation sans entrave des services et des marchandises entre les Etats membres. Qualifié de prestation de service par la Cour de justice de la Communauté européenne (CJCE, aff. 155-73, du 30 avril 1974, Giuseppe Sacchi, Rec., 1974, p.406), le message audiovisuel doit à ce titre circuler sans entraves entre les Etats membres, ce qui implique légitimement qu’un Etat ne peut s’opposer à la réception du message par l’ensemble de ses ressortissants.

[136] D. Gay-Bellile, Liberté d’expression et nouvelles technologies de communication, Thèse dactylographiée, Paris II, 1989, p.10.
[137] Sur le site Internet des Nations Unies : http://www.un.org/.
[138] Cons. Const., n°82-142 DC, 27 juillet 1982, préc.
[139] Cons. Const., n°84-181 DC, 10 et 11 octobre 1984 ; Cons. Const., n°86-217 DC, 18 septembre 1986, préc.
[140] J.-M. Auby, R. Ducos-Ader, Droit de l’information, 1982, 2^ème édition, p.12.
[141] Loi constitutionnelle n° 2005 – 205 du 1er mars 2005.
[142] Décret n°2002-1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ensemble deux annexes), faites à Aarhus le 25 juin 1998.
[143] JO, 13 avril 2000, p.5646.
[144] R. Pinto, La liberté d’information et d’opinion en droit international, Economica, collection Etudes Juridiques Comparatives et Internationales, 1984.
[145] Voir en ce sens l’article de J. Fauvet dans Le Monde du 19 novembre 1971 : « La presse d’information et la presse d’opinion », p. 51..
[146] Le Pacte International de 1966, (article 19 consacrant la liberté d’expression) : La France l’a ratifié le 4 novembre 1980, JO 1^er février 1981, p. 398. Réserves de la France : par rapport à l’article 19 relatif à la liberté d’expression applicable sous réserve du droit de l’Etat d’instituer un régime de monopole de la radiodiffusion et de la TV et dans les mêmes conditions que l’article 10 de la CESDHLF.
[147] CEDH, 26 mars 1987, Leander contre Suède, série A, n° 116.
[148] CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c/ Royaume- Uni, préc.
[149] Charte européenne des droits fondamentaux de l’Union Européenne, article 11 : Liberté d’expression et d’information : « Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. La liberté des médias et leur pluralisme sont respectés ».