Le droit de l’environnement

COURS DE DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

   La Conférence de Stockholm est considérée comme un point de départ important du déve­loppement du droit de l’environnement tant au niveau mondial que national. 

Le principe 1 de la Déclaration de Stockholm a lié des normes de protection environnementale aux droits hu­mains, stipulant que « L’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans un environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien-être.  Il a le devoir solennel de protéger et d’améliorer l’environnement pour les générations présentes et futures »

En 2015, la 21^ème Conférence des Nations Unies sur les Changements Climatiques (COP 21) se tient à Paris et à pour objectif de lutter contre le réchauffement climatique par le biais d’un « accord universel et contraignant ». Réunissant l’ensemble des 195 Etats Parties à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques, la COP 21 traitera de la diminution des émissions de gaz à effet de serre, et de l’adaptation des sociétés  aux dérèglements climatiques existants et futurs. Le but est notamment de limiter le réchauffement global à 2 °C.

–    « 150 pays représentant environ 90% des  émissions mondiales de gaz à effet de serre ont déposé leur objectif de lutte contre le dérèglement climatique » ;

–    « 62 milliards de dollars ont été mobilisés en 2014 des pays développés vers les pays en développement pour le climat ». Le but étant « d’atteindre la cible de 100 milliards de dollars en 2020

 –    « Plus de 1100 entreprises, 340 investisseurs et près de 700 collectivités ont également publié leurs engagements sur la plateforme des Nations unies mise en place à cet effet ».

   

Dans un discours devant l’assemblée plénière du Sommet mondial du développement durable à Johannesburg en 2002, Jacques Chirac résumait la nécessité d’une prise de conscience écologique pour les Etats et l’importance vitale pour l’évolution de l’humanité que cette prise de conscience présente : « notre maison brûle et nous regardons ailleurs. La nature, mutilée, surexploitée ne parvient plus à se reconstituer et nous refusons de l’admettre. L’humanité souffre. Elle souffre de mal-développement, au nord comme au sud, et nous sommes indifférents. La terre et l’humanité sont en péril et nous en sommes tous responsables ».

 

Au cours des cent dernières années (1906-2005), la température moyenne à la surface de la Terre a augmenté d’environ 0,74 °C. la comparaison entre les observations et les simulations du climat permet d’attribuer l’essentiel du réchauffement climatique des 50 dernières années aux gaz à effet de serre d’origine humaine. Selon les experts, la hausse de la température moyenne d’ici 2100 pourrait être comprise entre 1,1 et 6,4 °C.

 

L’un des effets les plus alarmants du changement à venir concerne la multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes, que ce soit au niveau des températures (canicules) ou des précipitations (sécheresses, inondations). Un autre effet concerne l’élévation du niveau des mers (3,4 mm par an). Les experts estiment désormais que si les émissions de gaz à effet de serre ne sont pas réduites, la fonte des calottes glaciaires provoquera une montée des eaux comprise entre 1 et 2 mètres d’ici la fin du siècle. Dans une étude publiée en 2009 par l’Institut International de l’Environnement et du Développement, il a été estimé que 643 millions de personnes pourraient devenir des réfugiés climatiques.

 

Voici le plan du cours de droit de l’environnement

• Section 1- Définition du droit de l’environnement
• P1- La reconnaissance d’un objet spécifique, l’environnement
• P2- La reconnaissance d’une finalité spécifique : la protection de l’environnement
• Section 2- Le contenu, les notions et les méthodes du droit de l’environnement
• P1- Des concepts originaux
• P2- Une pluridisciplinarité exemplaire
• A- Les procédés de police administrative
• B- La planification
• C- Les conventions
• D- Les contrats d’assurance
• E- Le droit fiscal
• F- Le droit pénal

PARTIE I — PRINCIPES GÉNÉRAUX ET SOURCES DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

CHAPITRE I – LES PRINCIPES STRUCTURANTS

• Section 1- Les principes constitutionnels posés dans la Charte de l’environnement
• P1- Le principe de précaution
• P2- Le principe pollueur-payeur
• P3- Le principe de prévention
• P4- Le principe de participation
• P5- Le principe du droit à la santé
• Section 2- Les principes généraux du droit de l’environnement
• P1- Le principe de précaution
• P2- Le principe de prévention
• P3- Le principe pollueur payeur
• A- La fiscalité environnementale
• B- Le marché des droits d’émission
• 1- La maitrise des émissions de gaz à effet de serre
• 2- Le marché d’émission de gaz à effet de serre
• P4- Les autres principes du droit de l’environnement
• A- Le principe d’information et de participation
• B- Le principe d’intégration et de substitution
• Section 3- Les valeurs véhiculées par le droit de l’environnement
• P1- Le développement durable
• P2- Le patrimoine commun de la Nation

CHAPITRE II – LES SOURCES DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

• Section 1- Le bloc de constitutionnalité
• P1- La Constitution et les principes de valeur constitutionnelle
• P2- La Charte de l’environnement
• Section 2- Les sources internationales
• P1- Le système onusien
• A- La conférence de Stockholm de 1972
• B- La conférence de Rio de 1992
• C- La conférence de Johannesburg de 2002
• P2- Les accords commerciaux internationaux et le système de l’OMC

PARTIE II  –  DROIT DE LA PROTECTION DU PATRIMOINE NATUREL,

DES MILIEUX NATURELS ET DU PATRIMOINE PHYSIQUE

CHAPITRE I  –  LA PROTECTION DU PATRIMOINE ET DES ESPACES NATURELS

• Section 1- La protection de la faune et de la flore ou la biodiversité
• P1- Les instruments d’une protection ciblée
• A- En droit interne
• B- En droit international et communautaire
• P2- Les instruments d’une protection globale du patrimoine naturel
• A- Les parcs et les réserves
• B- La conservation de la biodiversité et réseaux
• Section 2- Protection des espaces naturels et paysages
• P1- Les instruments d’une protection ciblée
• A- La protection des milieux fragiles
• P2- Les instruments d’une protection globale
• A- La protection des paysages
• B- La protection des forêts

CHAPITRE II  –  LA PROTECTION DES MILIEUX PHYSIQUES

•  Section 1- Gestion et protection de l’eau
• P1- La gestion équilibrée de la ressource en eau
• A- Les grands principes
• B- La gestion intégrée de la ressource en eau
• Section 2- La protection de l’air
• P1- La surveillance de qualité de l’air et l’information du public 
• P2- La planification
• A- Les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie
• B- Les plans de protection de l’atmosphère
• C- Les plans de déplacement urbain
• D- Les zones d’action prioritaire pour l’air
• P3- Les mesures d’urgence
• Section 3- La protection du climat
• P1- Les plans climat énergie territoriaux
• P2- La promotion des énergies renouvelables
• Section 4- La pollution des sols
• P1- L’inventaire des sols contaminés
• P2- L’élimination des sites contaminés
• A- La dépollution
• B- La prévention de la pollution 

PARTIE III  –  LE DROIT DES RISQUES DES ACTIVITÉS ET PRODUITS PORTANT ATTEINTE À LA SANTÉ HUMAINE, AU PATRIMOINE NATUREL ET AUX MILIEUX PHYSIQUES

CHAPITRE I – LES INSTALLATIONS CLASSÉES POUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT

• Section 1- Le champ d’application de la loi 
• Section 2- L’ouverture des installations classées 
• P1- La procédure d’autorisation 
• P2- La procédure de déclaration 
• P3- La procédure d’enregistrement 
• Section 3- Les pouvoirs de l’autorité administrative 
• P1- Au moment de l’ouverture et les prescriptions de fonctionnement
• P2- Pendant le fonctionnement
• Section 4- La protection des droits des exploitants 

 

 

 

Les catastrophes naturelles prennent de l’ampleur tant en raison de la densité que de la pression démographique sur des zones à risques. Notamment, en juillet 2010, les inondations au Pakistan ont fait 13,8 millions de sinistrés. Les incendies, en juillet et août 2010, ont ravagé en Russie 200 000 hectares de forêts, anéanti un tiers de la récolte de céréales. Ces incendies ont mis en péril les sites nucléaires russes et ont fait réapparaitre le spectre d’un nuage radioactif sur l’Europe.

 

Un séisme de magnitude 8,9 (le plus fort connu au Japon), a frappé en mars 2011 le nord-est du pays, déclenchant un tsunami de plusieurs mètres de haut et faisant près de 20 000 morts. Suite au séisme, la centrale japonaise de Fukushima-Daiichi a été endommagée. Un relâchement de la radioactivité est intervenue dans les sols,n la mer et dans l’atmosphère. L’accident nucléaire est classé au niveau 6 sur l’échelle INES.

 

Les catastrophes naturelles et technologiques peuvent donc être liées. Ces catastrophes sont d’un impact humai et écologique croissant. Ces catastrophes naturelles et technologiques sont à l’origine cependant d’une émotion certaine de l’opinion publique et ont finalement contribué à la prise en compte progressive par les pouvoirs publics des questions environnementales et finalement ont contribué à la création de règles environnementales qui seront à l’origine d’un droit de l’environnement.

 

La catastrophe de Seveso qui intervient en 1976 constitue un nuage contenant de la dioxine qui s’est échappée d’une usine chimique et qui s’est répandu sur la plaine lombarde d’Italie. Les sols agricoles et les habitations alentours ont été contaminé et 4 communes dont Seveson ont été touchées. L’émotion suscitée a incité les Etats européens à se doter d’une politique commune en matière de prévention des risques industriels majeurs. En 1982, la directive Seveso demande aux Etats et aux entreprises d’identifier les risques associés à certaines activités industrielles dangereuses et de prendre les mesures nécessaires pour y faire face. Au fur et à mesure, le champ d’application de la directive a été étendu.

 

Le droit de l’environnement s’est ainsi constitué par strate successive et par réaction successive. Son avancée a été rythmée par les catastrophes. Selon l’expression de Raphael Romi, c’est un droit de réaction, ce qui induit dans un premier temps que les règles adoptées soient des règles éclatées. Le droit de l’environnement est de fait un droit empirique, un droit constitué de dispositions sectorielles, de règles sans trop de coordination entre elles. L’articulation de la matière autour de grands principes est venue du droit international notamment lors du Sommet de la Terre de Rio en 1992. Avec la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005, est apparu dans le texte fondamental français un droit subjectif de l’homme à l’environnement et plus généralement un droit constitutionnel matériel de l’environnement.

 

A compter de 2007, le « Grenelle de l’Environnement » initié par Nicolas Sarkozy a permis d’engager un processus de concertation avec toutes les parties concernées par les problématiques environnementales : Etat, ONG, collectivités locales, syndicats et entreprises. Des comités opérationnels ont été mis en place pour proposer des actions concrètes pour mettre en œuvre ces engagements. Les conclusions du Grenelle ont été déclinées en deux textes législatifs : une loi de programme (loi du 3 août 2009 de Programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement, dite loi Grenelle I) et une loi de moyens (loi du 12 juillet 2010, Engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle II) touchant les secteurs de l’énergie et du bâtiment, des transports, de la biodiversité et des milieux naturels, de la gouvernance et des risques pour l’environnement et la santé. Le droit de l’environnement rentre ainsi dans une nouvelle phase : l’intégration. 

 

Section 1- Définition du droit de l’environnement

 

Il y a deux manières de le définir, l’objet et la finalité. La finalité est le moyen le plus commode de définir le droit de l’environnement car c’est davantage un objectif.

 

P1- La reconnaissance d’un objet spécifique, l’environnement

 

L’objet du droit de l’environnement est de normer l’environnement. La majorité des auteurs sont d’accord sur la difficulté et l’imprécision du terme. On parle de notion « caméléon ». Etymologiquement, c’est ce qui est autour, ce qui entoure. C’est donc le milieu à l’échelle locale. C’est donc un milieu naturel, ce qui est autour de nous. C’est également un contenu.

 

 

 

 

La première définition technique anglo-saxonne de « environnement » est apparue dans les années 1920 : ce sont les conditions naturelles (physiques, chimiques, biologiques) et culturelles (sociologiques) susceptibles d’agir sur tous les organismes vivant et les activités humaines. Puis, l’utilisation du vocable environnement d’est développé à partir des années 1960 pour englober et signifier actuellement « les ressources naturelles abiotiques et biotiques, telles que l’air l’eau, le sol, la faune, la flore, et leurs interactions réciproques, les aspects caractéristiques du paysage et les biens que composent l’héritage culturel ».

 

Toutefois, l’environnement, c’est la nature, les ressources et le milieu naturel mais c’est aussi l’homme. Disons alors que l’environnement est l’ensemble des éléments, naturels et culturels, dont l’existence et les interactions constituent le cadre de la vie humaine.

 

P2- La reconnaissance d’une finalité spécifique : la protection de l’environnement

 

Le droit de l’environnement est né d’une prise de conscience des dégradations que cause l’Homme à la nature par son activité. Les premiers textes généraux du droit de l’environnement sont des textes de protection et il faut attendre longtemps pour voir apparaître un droit fondamental à l’environnement : 2005.

 

            A- Le droit de la protection de l’environnement

 

Le premier ouvrage français est de Jean Lamarque : Droit de la protection de la nature et de l’environnement en 1971. Il présente ce droit comme un droit nouveau organisé autour de l’idée de protection de la nature essentiellement au sens le plus large. Donc protéger la nature c’est éviter sa destruction mais aussi agir positivement et donc restaurer la nature dans un état initial et naturel (ex : recréer une foret).

 

Quant à la protection de l’environnement, il considère qu’elle est en cause quand un élément naturel devient véhicule de nuisances (ex : eau devenue polluante). Mais, il va plus loin car il y a une responsabilité et donc on va pouvoir y remédier par le droit classique (droit de la responsabilité civile, droit pénal, droit de l’urbanisme,…). Il y a une ambition plus grande dans un sens de la restauration car on protège mais aussi on va là où le droit classique ne suffit pas et donc on va chercher les raisons des catastrophes naturelles notamment. L’idée du droit de l’environnement est de restituer les choses dans son équilibre écologique. Sa conception est donc plus ambitieuse que les droits classiques qui peuvent eux même faire en sorte d’empêcher les catastrophes. Le droit de l’environnement a donc une finalité particulière qui lui est propre : restituer l’environnement.

 

            B- Un droit à l’environnement

 

C’est une approche différente car c’est une revendication de l’Homme, un droit subjectif de l’Homme, né de la déclaration de Stockholm du 16 juin 1972 : « l’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes, dans  une environnement dont la qualité lui permette de vivre dans la dignité et le bien être » (principe 1), dans le Cadre des Nations Unis réunissant les Etats membres sur une discussion environnementale. C’est à l’occasion de cette conférence que sera affirmé dans le principe 1 que l’Homme a un droit à certaines choses dans un environnement qui lui permet de vivre dans la dignité et le bien être. Il faut comprendre cette formule comme un lien entre les droits de l’homme et le droit à un environnement. La qualité de l’environnement est essentielle à la vie humaine et est une condition de l’épanouissement de l’Homme. Il y a aussi une obligation pour chacun de protéger et améliorer l’environnement pour les générations futures. Le droit subjectif à l’environnement a donc un devoir comme corolaire.

 

C’est la charte africaine des droits de l’Homme et des peuples du 27 juin 1981 qui donne la première expression de droit à l’environnement avec son article 24 : « tous les peuples ont le droit à un environnement satisfaisant et global, propice à leur développement ». En 1992, est réaffirmé dans une conférence des Nations Unis le droit à un environnement, la déclaration de Rio du 16 juin 1992. C’est une déclaration de principes relatifs à l’environnement : « les êtres humains ont le droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature », article 1. Ensuite, la formule se retrouve dans des conventions internationales postérieures.

 

Autre dimension, on a aussi le droit constitutionnel étatique qui se saisit de ce droit à l’environnement. La constitution espagnole d’octobre 1978 affirme en premier ce droit. Dans les années 1980, plusieurs autres constitutions vont suivre ce chemin. Certains Etats ont préféré présenter ce droit non pas comme un droit subjectif de l’Homme mais comme un devoir de l’Etat envers les citoyens, c’est le cas de la constitution grecque avec son article 24.

 

En France, c’est avec la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 qu’on accède au rang constitutionnel des principes du droit de l’environnement mais surtout de ce droit à l’environnement. Ainsi, cela est tardif dans l’histoire des droits fondamentaux français. Cela est particulier au droit de l’environnement car on a une législation suivie d’une inscription constitutionnelle tardive. Cela pose un doute juridique sur de nombreuses questions. La constitution affirme comme droit de l’Homme le fait de bénéficier d’un environnement de qualité et d’un environnement sain. L’article 1 pose le droit de vivre dans un environnement qui répond à des critères qualitatifs énumérés. « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » selon l’article 1. Cela concerne donc des personnes physiques et donc il s’agit d’un droit individuel. Le terme de « respectueux de la santé » pose la notion de restauration des ressources naturelles, c’est un terme plus générique que celui d’environnement sain.

 

C’est la charte de l’environnement de 2004 adossée à la Constitution pour entrer dans le bloc de constitutionnalité. La valeur constitutionnelle du droit à l’environnement a été affirmée la première fois par le préfet de Chalons en Champagne qui a interdit une fête car sa zone était écologiquement sensible. Le tribunal administratif de Chalons en champagne le 29 avril 2005 a vu reprocher au préfet de ne pas avoir pris en compte la protection des espèces par les associations. L’enjeu pour le tribunal est d’être saisi en référé liberté et pour la première fois l’atteinte à l’environnement est définie comme un droit fondamental que le référé suspension impose. L’invocabilité directe de la charte et sa valeur juridique ont été posées par le Conseil d’Etat : Conseil d’Etat. Ass. 3 octobre 2008. Commune d’Annecy.

 

Section 2- Le contenu, les notions et les méthodes du droit de l’environnement

 

Les principaux ouvrages insistent sur l’assemblage de droits partiels et une utilisation d’autres droits (droit rural, droit forestier, droit de l’urbanisme, droit pénal, droits fiscal,…). Ces droits sont recyclés en droit de l’environnement car ces droits sont utilisés pour rattraper des finalités environnementales. C’est là qu’on voit que les méthodes du droit de l’environnement dépassent les logiques du droit commercial, du droit civil, du droit fiscal,…

 

Tout l’effort opéré dans les années 2000 est de reprendre des méthodes propres au droit de l’environnement. La première étape est d’adopter une législation environnementale et donc regrouper les textes épars pour les codifier dans un code de l’environnement apparu avec l’ordonnance du 18 septembre 2000. Le code contient six livres. En avril 2003, une partie sur l’Antarctique est ajoutée. On a aujourd’hui une partie réglementaire. L’objectif est de consolider des textes issus de différents droits pour les recycler en droit de l’environnement.

 

Il y a une originalité structurelle mais aussi une originalité conceptuelle car il reste toujours deux grands chapitres : la protection de la nature et le droit de lutte contre le pollutions, nuisances, déchets, installations industrielles,… Il s’agit du cœur de l’environnement qui est double. C’est ce qui a permit de forger des concepts propres et malgré des concepts originaux et une pluridisciplinarité exemplaire avec une finalité environnementale à chaque fois.

 

P1- Des concepts originaux

 

Les concepts originaux existent et pour être précis il faut accepter d’essayer de les définir. Ce sont souvent des notions proches de notions d’expertises et donc des termes de définition scientifique. La protection de la nature est un terme générique qui désigne les actions en vue d’assurer la préservation et la gestion des espaces naturels et des espèces animales et végétales, contre les menaces liées aux activités humaines. La difficulté de définition concerne aussi les notions de nuisance et de pollution.

 

Par exemple, on parle des nuisances sonores et donc de la lutte contre le bruit. Le bruit est défini par le nombre de décibels. La notion de pollution est plus étroite car elle est quantitative et donc la nuisance va refléter un élément plus objectif. La nuisance est donc subjective et qualitative alors que la pollution est objective et quantitative. On essaye toujours d’être le plus précis en droit de l’environnement, d’où l’apparition de normes et seuils scientifiques. C’est donc un droit technique s’attachant à des seuils à partir desquels il y a pollution et donc on a des contrôles et sanctions administratifs ou pénaux notamment. En mars 1968, le Conseil de l’Europe a dit que la pollution existe quand la présence de substances étrangères ou une variation importante de constituants sont susceptibles de provoquer un effet nuisible. Les notions de nuisance et de pollution sont donc importantes en droit de l’environnement mais il est difficile de les appréhender et de les définir.

 

P2- Une pluridisciplinarité exemplaire

 

Le droit de l’environnement est pluridisciplinaire car il touche à différents droits : droit des assurances, droit de la consommation, droit de l’urbanisme, droit de l’aménagement du territoire,… La matière est donc complexe car on a voulu l’étendre à différents secteurs pour que ceux ci touchent au droit de l’environnement. Tous les secteurs de la vie sociale seront donc touchés.

 

Il y a tout de même une idée forte derrière car il ne faut pas oublier que les premières législations attachées au droit de l’environnement sont des textes de logique préventive (ex : lutte de l’hygiène). Ce sont donc des textes de police administrative spécifique. Ici, le droit de l’environnement empreinte au procédé de police administrative et c’est au cours du XX^e siècle que va apparaitre le recours à d’autres méthodes que celles de police pour aller vers des méthodes de gestion contractuelle. C’est le congrès des notaires en 1994 qui a consacré sont rapport à : « Protection de l’environnement, de la contrainte au contrat ».

 

A- Les procédés de police administrative

 

Les procédés de police administrative permettent aux pouvoirs publics de réglementer l’activité des particuliers comme les activités industrielles et commerciales au nom de l’intérêt général et d’un ordre public. Il peut s’agir d’atteintes partielles ou totales à la liberté.

 

 

L’article L. 110-1 du code de l’environnement donne une liste de choses qui sont d’intérêt général et donc cela donne un motif aux pouvoirs publics pour intervenir : « Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation ».

 

La police spéciale des installations classées pour la protection de l’environnement est la principale police polyvalente de l’environnement, complétée par un certain nombre d’autres polices spéciales (eau, air, organisme génétiquement modifiés,…). Aux termes de l’article L. 511-1 du Code de l’environnement, les installations qui « peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » sont inscrites sur une nomenclature établie par décret en Conseil d’Etat, et suivant la gravité des dangers ou inconvénients que présente leur exploitation, sont soumises à un régime d’autorisation préalable, soit de déclaration, soit d’enregistrement préalable à la mise en service. L’autorité compétente est le préfet. L’administration dispose, en outre, d’un pouvoir étendu de contrôle et de sanction à l’égard de ces établissements.

 

B- La planification

 

Ce procédé se généralise à partir des années 1950, et qui revêt deux formes principales, la planification économique et la planification spatiale.

 

La première consiste, pour une période donnée, généralement quinquennale, et à partir de projections économique,s à définir des objectifs de développement économique et social, et à organiser un de ces objectifs un certain nombre de programmes d’investissements ou d’interventions économiques eux entreprises, réformes fiscales,…

 

La planification spatiale est celle de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Elle repose sur la définition, à partir d’une analyse du territoire effectuée en fonction de considérations de géographie physique et socio-économique, d’actifs à moyen ou à long terme. Ceux ci sont traduits en normes identiques dont le champ d’application est défini par référence à des moments cartographiques.

 

Le droit de l’environnement recourt de plus en plus souvent à la mode planificatrice à des fins de protection de l’environnement en s’inspirant des deux systèmes de planification. Il s’agit en fait de définir préalablement les occupations du territoire qui sont compatibles avec la sensibilité du milieu naturel, la protection de l’occupation humaine contre les risques naturels ou industriels ou la préservation du patrimoine tant naturel que culturel.

 

La planification naît donc comme un instrument efficace de prtévention globale des atteintes aux milieux et au patrimoine. Sa mise en œuvre doit emprunter deux voies différentes.

• L’une, privilégiée, en particulier avec la loi du 12 juillet 2010, consiste à intégrer la prise en compote de l’environnement dans la planification générale des sols, en posant que les documents d’urbanisme doivent « respecter les préoccupations d’environnement ». Du reste, le droit de l’urbanisme a créé toute une série de techniques qui permettent de faire des documents d’urbanisme des outils efficaces de protection de l’environnement (espaces boisés classés, zones N du PLU,…). L’article 68 de la loi Grenelle II instaure un schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie dont chaque région devait se doter à l’échéance du 14 juillet 2011. Ce schéma a une vocation environnementale globale.
• L’autre tend à développer une planification spécifique en matière de protection et de gestion de l’environnement, parallèlement aux plans d’urbanisme, qui se caractérise par une approche sectorielle des problèmes : schémas d’aménagement et de gestion des eaux (loi du 3 janvier 1992), plans d’exposition au bruit au voisinage de certains aérodromes (loi du 11 juillet 1985).

 

C- Les conventions

 

A côté des actions impératives de la puissance publique, marquées par l’usage des prérogatives de puissance publique, se sont développées des formes d’intervention contractuelles incitatives.

 

Autant souhaitées par les pouvoirs publics que par les opérateurs économiques, des actions négociées s’imposent comme mode alternatif de régulation de l’environnement. Ce « droit de l’environnement négocié », résultant d’un mouvement général de dérégulation, adopte de multiples aspects. Tantôt il s’agit de négocier le contenu même de la règle, en amont de son édiction formelle, tantôt la négociation prendre place en aval, en vue d’aménager l’application singulière et locale de la règle, ou encore de résoudre les différends que sa lise en œuvre aurait fait naitre.

 

 

 

 

Des contrats environnementale peuvent être négociés et conclus par la puissance publique, qui s’accord avec u e entreprise ou un secteur industriel tout entier pour convenir d’un arrangement global, mais aussi être passés entre secteurs privés (échange de permis de polluer par exemple) ou bien encore résulter de rencontres multipartites entre pouvoirs publics, entreprises et divers mouvements représentatifs de particuliers (contrats de rivière ou contrats de bassin par exemple).

 

Le phénomène de contractualisation des rapports de l’administration avec ses interlocuteurs trouve sa limite dans la protection de l’ordre public : un principe général s’oppose en effet à ce que les autorités qui disposent d’un pouvoir de police le délèguent par voie contractuelle. Dès lors, tout ce qui relève de l’ordre public écologique, ou des polices spéciales de lutte contre les pollutions et nuisances, ne saurait faire l’objet de conventions. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs sanctionné une convention destinée à réduire les pollutions et nuisances d’origine industrielle, le contrat d’entreprise conclu en 1975 entre le ministre de la qualité de vie et le président d’une société : Conseil d’Etat. 8 mars 1985. Associations Les amis de la Terre. Après avoir rappelé que « sous l’empire de la loi de 1917 comme de la loi de 1976 les établissements classés sont, pour l’ensemble des objectifs définis par ces lois, soumis à un pouvoir de police, exercé en principe par le préfet (…) par voie de décisions unilatérales, réglementaires ou individuelles », le Conseil d’Etat précise que « les missions qui lui sont généralement dévolues ne sauraient dispenser le ministre d’exercer les attributions qui lui sont ainsi conférées conformément aux dispositions législatives ou réglementaires qui les régissent, et que, par suite (…) les conventions dont s’agit, alors même qu’elles comportent une clause qui réserve l’application de la législation sur les établissements classés, sont nécessairement dépourvus de toute valeur juridique et entachent d’illégalité les actes par lesquels le ministre a décidé de signer lesdites conventions ». Il n’est pas juridiquement concevable qu’une négociation permette de déroger à une règle générale préexistante de police.

 

D- Les contrats d’assurance

 

Le recours aux techniques assurancielles, qui met directement en contact des acteurs privés tend à s’amplifier sous l’influence de l’extension actuelle du domaine de la responsabilité.

 

L’incitation à l’assurance s’est développée à l’origine aux Etats-Unis, corrélativement au renforcement de la responsabilité des industriels. Aujourd’hui, le fait générateur de responsabilité s’est diversifié : il ne s’agit plus seulement de couvrir les accidents, qui relèvent classiquement de la responsabilité civile, mais aussi tous les risques objectifs créés, tels que les pollutions diffuses ou chroniques (stockage de déchets, contaminations des sols), en remontant aussi dans le passé pour prendre en compte les effets retard des pollutions. De plus, la finalité indemnitaire de l’assurance, qui garantie une réparation aux victimes directes, se double désormais d’un objectif restitution, l’accent étant mis sur la nécessité de restaurer les milieux dégradés.

 

Dans ces conditions, le législateur prévoit de plus en plus souvent l’obligation de s’assurer, alors même que les risques envisagés sont, pour les compagnies, à la limite de l’assurabilité. C’est pourquoi les compagnies d’assurances sont amenées à s’immiscer dans le management de l’entreprise, afin de gérer, et si possible de prévenir, les risques environnementaux que comporte son activité industrielle car au final les prix sont très conséquents.

 

Dès lors il est naturel que l’étape préalable à la souscription d’un contrat consiste en une phase de diagnostic et de demande de traitement des vulnérabilités et des risques de ‘exploitation, soit un audit environnemental. L’assureur incitera ensuite d’industriel à se mettre en conformité avec la réglementation en vigueur, à renforcer les investissements de sécurité et de dépollution, et veillera au suivi de cette gestion des risques. Pour obtenir satisfaction, il dispose d’instruments de persuasion redoutables, depuis le refus de couverture du risque jusque la modulation des taux de franchise, en passant par le jeu sur le montant des primes et surprimes. L’assureur ne conçoit en somme son intervention qu’en tant que « moyen de financement du risque résiduel, c’est-à-dire comme un médicament ultime, par rapport à une médecine plus globale qu’est la prévention ». On voit par là comment les compagnies d’assurance, par le biais de négociations contractuelles, participent indirectement mais efficacement à une politique de prévention des risques écologiques, en concourent ainsi à la protection de l’environnement.

 

E- Le droit fiscal

 

Le droit de l’environnement ne peut faire l’économie des instruments fiscaux, qui sont indispensables à la mise en œuvre d’une politique effective de préservation de l’environnement. On parle d’ailleurs d’une fiscalité de l’environnement, « partie de la fiscalité qui participe aux politiques de l’environnement, soit qu’elle finance des service public, soit qu’elle ait un objet interventionniste et vise à orienter les comportements des agents économiques. Ces deux objectifs peuvent être séparés, mais sont fréquemment réunis » (R. Hertzog). Le même auteur constate que « la fiscalité de l’environnement actuelle est constituée de plusieurs strates, correspondant à la formation d’une conscience de plus en plus nette des fonctions, banales ou spécifiques, que peut remplir l’outil fiscal dans une politique elle-même de plus en plus volontariste ». Il en résulte un édifice de caractère composite et complexe, en raison notamment du fait de ces outils fiscaux se surajoutent les uns aux autres sans souci de rationalité.

 

Le fiscalité de l’environnement se caractérise dont par une multiplicité d’impôts éparpillés entre des régimes différents, utilisés dans tous les secteurs (déchets, pollution atmosphérique, eaux,…), ce qui pet sembler approprié eu mode d’intervention en matière environnementale, généralement sectoriel. Mais cette diversité se double d’une instabilité des règles, de leur fragilité et d’une dimension fortement dérogatoire.

 

F- Le droit pénal

 

Il faut faire un état d’un droit pénal de l’environnement dont les dispositions viennent sanctionner la violation des règles  de protection des milieux, de la faune, et la flore,… Les sanctions pénales relèvent tantôt du juge judiciaire, tantôt du juge administratif. Des sanctions administratives permettant aussi, en particulier en matière d’exploitation des installations classées, de réprimer les pollutions.

 

Ce droit pénal de l’environnement est relativement ancien, son élaboration étant consubstantielle au développement des règles de police administrative dans le domaine de l’environnement. Pour cette raison, M. J.H Robert le situe à la frontière du droit administratif et du droit pénal. En effet, depuis la loi du 28 avril 1832, une amende de police de première classe sanctionne la violation des règlements administratifs, disposition qui est désormais formulée à l’article R. 610-5 du Code pénal en ces termes : « La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punies de l’amende prévue pour les contraventions de la première classe ». Outre ce texte, le droit pénal de l’environnement foisonne d’incriminations diverses, instituées au coup par coup à la suite des avancées graduelles de la juridicisation des problèmes environnementaux. On retrouve donc dans la structure de ce droit pénal spécial le découpage propre à la matière environnementale, tronçonnée en secteurs. Ceci explique l’absence d’unification dans le Code de l’environnement des dispositions pénales, mais leur insertion à la fin des chapitres auxquels elles se rapportent.

 

Il est naturel que les poursuites pénales dirigées contre les pollueurs se multiplient eu égard à la diversité des incriminations et à la sensibilité croissante de l’opinion publique aux questions d’environnement. Aux termes de l’article 2 du Code de procédurale pénale, seul le requérant établissant que l’infraction lui cause un préjudice direct et personnel peut se constituer en partie civile. Compte tenu des difficultés rencontrées par les associations de défense de l’environnement pour prouver ce préjudice, le législateur est intervenu pour adapter les règles pénales aux spécificités environnementales (loi Barnier du 2 février 1995).

 

L’efficacité de la répression dépend aussi largement du montant des peines encourues et de la systématisation des condamnations. Sur ce point, on déplore souvent la faiblesse des peines les plus utilisées, qui sont généralement de simples contraventions de police. Il y a parfois une telle disproportion entre l’infraction et la peine que l’on peut suspecter un arbitraire dans le choix de cette dernière. Le risque est que cette insuffisance de sanctions ne soit comprise comme équivalent à un permis de polluer par les industriels. Des lois récentes se sont efforcées de remédier à cet inconvénient, en alourdissant les peines notamment dans les secteurs de la pollution de la mer, des déchets solides, des installations classées, de la protection de la nature et de la pêche.

 

Une autre limite de la répression provient de la possibilité de juxtaposition ou de contradiction de plusieurs incriminations, du fait de la concurrence entre les réglementations qui constituent le fondement des poursuites pénales. Lorsqu’un administré est soumis simultanément à des textes incompatibles, le juge répressif hésite légitimement entre la condamnation et la relaxe, prononcée au motif que le fait reproché au prévenu sur la base d’un texte est justifié par un autre.

  

PARTIE I

PRINCIPES GÉNÉRAUX ET SOURCES DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

 

CHAPITRE I

LES PRINCIPES STRUCTURANTS

 

 C’est une affaire des années 2000 que de voir mis en place des principes du droit en matière d’environnement. Ces principes généraux ont deux fonctions : une fonction de structuration du droit de l’environnement et une fonction de légitimation des politiques environnementales. Ils permettent donc d’affirmer que le droit des l’environnement est un corps de règles. Les principes de 2005 ne sont pas nouveaux car ils ont déjà été dégagés avec la loi Barnier du 2 février 1995 (L. 110-1 et suivants du code de l’environnement). Le but est uniquement de passer d’un niveau législatif à un niveau constitutionnel.

 

Section 1- Les principes constitutionnels posés dans la Charte de l’environnement

 

Cette charte complète le préambule de la Constitution. La loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 a aussi complété l’article 34 de la Constitution pour indiquer que la loi détermine les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement. L’apport de la loi constitutionnelle n’est donc pas considérable car il s’agit seulement d’élever au rang constitutionnel le droit de l’environnement. On peut tout de même s’attarder sur la charte car c’est un texte autonome, chose particulière car il n’y a pas de semblable dans d’autres pays. Le constituant a voulu que la charte ait cette idée d’héritage avec les différentes déclarations de droits. On parle de troisième étape du pacte républicain avec la charte de l’environnement. Cette charte a été rédigée en 2004 mais elle peut être réexaminée dans le futur.

 

P1- Le principe de précaution

 

Ce principe se trouve dans le principe 15 de la déclaration de Rio du 16 juin 1992 et il est repris dans la loi Barnier du 2 février 1995 et on le retrouve au rang constitutionnel avec la charte de l’environnement. Elle met à la charge des autorités publiques le soin de veiller, par application du principe de précaution dans leurs domaines d’attribution, à mettre en œuvre des procédures d’évaluation des risques, à adopter des mesures provisoires et proportionnées permettant de parer à la réalisation de dommages y compris en présence d’une incertitude sur la réalisation de ce dommage (article 5 de la charte). La charte le fait reposer sur les autorités publiques et ce sont des mesures provisoires et donc pas forcément permanentes et il faut un risque grave. Avec la loi du 1^er mars 2005, il s’agit d’un principe constitutionnel.

 

Conseil constitutionnel. 27 juin 2001. 446 DC. Loi relative à l’IVG : le Conseil constitutionnel a écarté le principe de précaution comme objectif de valeur constitutionnelle. Conseil constitutionnel. 664 DC. 19 juin 2008. Loi relative aux OGM : le Conseil constitutionnel contrôle la loi au regard du principe de précaution en visant l’article 5 de la charte (considérant 18). Le Conseil d’Etat juge également que le principe de précaution est opposable à l’administration sans que des dispositions législatives ou réglementaires le prévoient et donc le principe n’a pas besoin de la loi pour s’appliquer : Conseil d’Etat. 19 juillet 2010. Association du quartier Léo de Choiseul. Avant 2010, la jurisprudence administrative refusait l’application du principe de précaution, même en matière d’urbanisme (CE. 20 avril 2005. Société Bouygues Télécom).

 

P2- Le principe pollueur-payeur

 

Ce principe n’est pas formulé dans la charte comme cela. Mais l’article 4 le formule implicitement. C’est donc un principe de responsabilité environnementale. Aussi, il y a l’idée de réparation et donc cela est lié à une atteinte avérée avec une faute. Il y a donc une pollution ou une nuisance constatée. Egalement, on peut s’interroger sur le caractère contraignant du principe car la loi est nécessaire. Ainsi, celui qui a pollué doit payer et donc c’est bien un principe de pollueur-payeur.

 

C’est logique qu’il n’apparaisse pas vraiment dans la charte car on est embarrassé avec ce principe car c’est un principe économique. Il apparaît dans les années 1930 en matière économique. Pigou publie un ouvrage en 1924 et le met en avant. Il s’agit de la théorie des externalités selon laquelle chacun doit payer le coût environnemental d’une consommation, de l’utilisation d’un service,… C’est donc un principe d’efficacité économique car les collectivités publiques seront soulagées de certains contours des services qu’elles ont en charge. Par exemple, quand on achète un bien, on paye une taxe pour son élimination future, comme l’achat d’un ordinateur.

 

Ce principe a donc deux approches :

• une approche stricte c’est-à-dire que le pollueur ne supporte que les frais strictement engagés de l’environnement (ex : coûts administratifs induis par la gestion de son activité polluante comme la gestion du dossier des risques)
• une approche plus large qui va conduire à inclure l’ensemble des externalités et là il faut inclure dans les coûts imposés au pollueur les mesures de prévention et le coût des dommages (ex : restauration d’une milieu pollué)

Contrairement à l’approche stricte, l’approche large prend en compte l’idée de réparation environnementale et de remise en état environnementale. Selon les domaines, on retrouve ou pas ce dédoublement, en fonction du choix du milieu politique. L’article 4 de la charte insiste cependant sur l’idée de réparation donc il nous y oriente, mais il faut respecter les dispositions de la loi selon lui.

 

P3- Le principe de prévention

 

Ce principe n’est pas non plus expressément indiqué dans la charte mais on a une formulation plus générale qui dépend également de la loi : toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou à défaut en limiter les conséquences. Les atteintes à l’environnement sont donc acceptables à partir du moment où la personne peut en limiter les conséquences. Le milieu politique a le choix entre une application sévère ou un application large du principe.

 

P4- Le principe de participation

 

L’article 7 de la charte est relatif à ce principe et le précise.

 

Le juge administratif a reconnu le droit à la participation du public comme principe à valeur constitutionnelle sur le fondement de cet article : Conseil d’Etat. 3 octobre 2008. Commune d’Annecy.

 

De la même manière, le Grenelle de l’environnement s’est attaché à un processus de participation du public, d’association du public car c’est une idée démocratique. C’est l’information qui génère la participation, car on ne peut pas utilement participer sans être informé. Notamment, le Grenelle s’est fait sur une discussion entre l’Etat et des représentants de la société civile. Aussi, les procédures de consultation des administrations sur les processus règlementaires ont été généralisées (L. 120-1 du code de l’environnement). C’est tout simplement la consultation électronique sur le site de l’administration notamment.

 

P5- Le principe du droit à la santé

 

C’est l’article 1 de la charte qui fait une jonction entre santé et environnement. Il s’agit de la conscience que l’eau, l’air,… sont devenus des facteurs de pollution. Le juge administratif n’a pas rendu de jurisprudence particulière à ce sujet et donc de mise en œuvre de cet article.

 

Section 2- Les principes généraux du droit de l’environnement

 

Il s’agit ici de tous les principes généraux affirmés en droit interne, avec une vue internationale et communautaire, et donc pas seulement les principes de la charte.

 

P1- Le principe de précaution

 

La notion est apparue pour la première fois à la fin des années 1960 en droit allemand. Il s’agissait d’autoriser les pouvoirs publics à prendre toute mesure raisonnable permettant de faire face à des risques éventuels. Le risque éventuel est le risque qui pourrait exister et qui peut être prit en compte quand bien même les connaissances scientifiques n’existeraient pas. De nombreux textes internationaux ont repris le principe sans grande valeur juridique : conférence internationale sur la protection de la Mer du Nord en novembre 1987, déclaration de Rio.

 

Il a aussi des sources communautaires. Il a été introduit en droit communautaire au niveau des traités, donc en droit primaire, avec le traité de Maastricht le 7 février 1992 (article 130 R : donne compétence à l’UE en matière d’environnement). Cette politique d’environnement se fondera sur le principe de précaution mais aussi d’action préventive, la correction par priorité à la source et principe du pollueur payeur.

 

La commission européenne a adopté le 2 février 2000 une communication sur le principe de précaution. D’emblée, elle place le sujet sur le terrain du commerce international et le principe de précaution permet des restrictions à l’importation en cas de risques avérés qui pourraient être provoqués par un produit déterminé. La commission revendique que l’UE a le droit de fixer le niveau de protection de l’environnement qu’elle estime approprié dans le cadre législatif et de l’organisation mondiale du commerce. Dans le conseil européen de Nice du 7 décembre 2000, est adopté une résolution sur le principe de précaution qui en définit les règles d’application.

 

Le juge communautaire a une démarche pragmatique sur le principe. Il n’est pas possible d’user du principe de précaution en présence d’un risque purement hypothétique. Il faut donc un commencement de preuve, d’étude scientifique,… L’existence du risque doit comporter quelques éléments de preuve scientifique (Tribunal de Première Instance. Pfizer. T1399. 11 septembre 2002). La Cour de justice confirme cette thèse en disant que l’évaluation du risque ne peut se fonder sur des considérations purement hypothétiques (CJCE. 5 février 2004. Commission c/ France). Le risque doit être grave et irréversible et les mesures doivent être proportionnées. Si les pouvoirs publics peuvent prendre des mesures sans preuve, il y a une limite au système juridique qui repose sur la preuve.

 

En droit interne, ce principe a été introduit par la loi Barnier du 2 février 1995 à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Le principe de précaution a été développé par la jurisprudence administrative. L’arrêt fondateur est l’arrêt Conseil d’Etat. 1^er octobre 2001. Association Greenpeace France. La Cour de cassation utilise également ce principe, même avant son affirmation constitutionnelle. Elle l’utilise de façon pragmatique car le principe de précaution ne doit pas être utilisée dans tous les cas. Dans Civ3. 3 mars 2010. Société d’économie mixte Vals c/ Dimayo : le juge judiciaire n’a pas retenu le risque éventuel et s’en est tenu aux conclusions de l’expert. Le juge a généralisé le principe. Le Conseil d’Etat a opéré un revirement après l’adoption de la charte de l’environnement pour étendre le principe de précaution à tous les domaines : urbanisme (CE. 19 juillet 2010. Association du quartier Léo de Choiseul), santé publique (CE. 24 février 1999. Société Pronat), dates d’ouverture de chasse (CE. 6 avril 2006. Ligue pour la protection des oiseaux). Le principe de précaution ne peut pas avoir pour effet de rendre des règles plus sévères s’il existe par une réglementation existante. Notamment, le juge judicaire ne peut faire détruire une antenne mobile si la législation prend en charge ce risque (Tribunal des conflits. 24 juin 2012. Bouygues télécom).

 

 

P2- Le principe de prévention

 

De la même manière, il a une origine dans le droit international. C’est la mise en place de règles préventives pour anticiper des atteintes à l’environnement en prenant de compte les évolutions techniques. La différence avec le principe de précaution est que dans le principe de prévention il s’agit des atteintes certaines à l’environnement. Il est arrivé tôt en droit international. Traditionnellement, son apparition est datée à l’affaire de la fonderie de Trail du 11 mars 1941 qui est une sentence arbitrale entre le Canada et les Etats Unis. Cette sentence est intéressante dans la mesure où les arbitres concluent qu’aucun Etat n’a le droit d’utiliser son territoire de manière que les fumées provoquent un préjudice sur le territoire d’un autre Etat. Le tribunal élabore une réglementation concrète des émissions de souffre permettant de prévenir les dommages causés aux agriculteurs. La charte mondiale de la nature approuvée le 28 octobre 1982 reprend le principe de prévention à l’article 11. Il y a aussi la convention de Ball de 1989 sur les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Il est aussi affiché dans la convention cadre des Nations Unis du 9 mai 1992 sur la biodiversité. Il y a aussi la convention Espoo du 25 février 1991 qui accentue l’idée que l’un des moyens concrets d’anticiper les atteintes à l’environnement est de faire précéder les grands projets industriels, les grands travaux,… d’une évaluation environnementale par le biais d’un dossier. Il s’agit d’obliger les Etats parties qui décident sur leur territoire d’un grand projet ayant un impact environnemental de faire une évaluation environnementale commune, donc avec d’autres Etats.

 

En droit communautaire, le traité de Maastricht introduit dans le droit originaire le principe de prévention qui est un des piliers communautaires. Ce principe a existé dans les programmes d’action des communautés européennes avant ce traité. Ce traité a été peu à peu amélioré. C’est le principe d’action préventive et de correction par priorité à la source. Ainsi, quand on peut changer les modes de fabrication à la source, cela est le plus favorable. On le retrouve en complément dans l’article 176 C du traité de Lisbonne qui énonce une politique communautaire en matière de protection civile et donc les Etats coopèrent sur leur système de prévention des catastrophes naturelles et écologiques. Il s’agit donc de compléter l’action des Etats sur l’intervention des catastrophes, notamment les marrées noires. Concernant le droit dérivé, la législation phare mettant en œuvre le principe de prévention est la directive du 15 juillet 1975 sur les déchets qui affirme que les Etats membres prennent des mesures appropriées pour la prévention ou la réduction de la production de déchets.

 

En droit interne, c’est la loi Barnier du 2 février 1995 intégrée à l’article L. 110 du code de l’environnement. Le législateur s’est inspiré des dispositions communautaires de Maastricht avec la correction par priorité à la course, les meilleures techniques disponibles et un coût économiquement acceptable. L’action préventive est l’adoption de mesures destinées à protéger la victime potentielle de pollution et donc ce seront des normes de rejet donc avec des seuils scientifiques. Il ne s’agit donc pas de traiter mais de limiter, d’où le principe de correction par priorité à la source. Quant aux meilleures techniques disponibles, il s’agit de l’adaptation du droit à l’évolution des techniques et du progrès. Par exemple, la directive du conseil du 24 septembre 1996 est relative à la prévention, réduction intégrée de la pollution et englobe les rejets industriels eau, air et sol pour les installations polluantes. La traduction interne est la législation sur les installations classées aux articles L. 511 et s. du code de l’environnement. L’objet de ces législations au regard du principe de prévention est d’avoir définit cette notion de meilleures techniques disponibles. Ce sont les technologies employées ou la conception même d’une installation les plus efficaces pour atteindre un niveau général élevé de protection de l’environnement. Ces technologies doivent être réexaminées en permanence et le droit de l’environnement doit bénéficier de ces progrès technologiques. Cela se retrouve dans de nombreux domaines du droit de l’environnement, notamment dans l’autorisation des mais OGM car un mais pesticide sera accordé tant qu’aucune autre technique ne permet pas de détruire les topins. De l’autre côté, il va de soit que le critère économique est institué aussi car on parle de coût économique raisonnable et donc on introduit une analyse bénéfices/risques.

 

L’instrument phare est l’évaluation environnementale qui apparaît avec les deux lois de 1976 sur les installations classées. C’est un instrument qui est la traduction du principe de prévention : l’étude d’impact. L’étude d’impact est un dossier d’étude qui est obligatoire dans tout dossier d’autorisation délivrée par l’administration, et donc il s’agit d’un dossier papier contenu dans la procédure d’enquête publique. L’étude d’impact est réglementée ainsi que son contenu. Il s’agit d’évaluer les effets dommageables pour le milieu naturel de la réalisation d’un projet humain. Elle intervient en amont de la prise de décision et donc de l’autorisation. Elle traduit bien une intégration des  notions environnementales dans la décision des autorisations administratives.

Le contenu de l’étude d’impact doit être en relation (L. 122-1 du code de l’environnement) avec l’importance du projet, des travaux, des aménagements projetés. Elle est donc proportionnée. L’étude d’impact doit d’abord analyser l’état initial du site : de son environnement, de ses richesses naturelles, de ses richesses culturelles. La deuxième étape concerne les effets sur l’environnement. C’est donc quelque chose de très précis. La troisième étape de l’étude est la description du projet et les justifications des choix. Il s’agit donc de montrer que les choix répondent à l’analyse précédemment faite. Enfin, la quatrième étape concerne les mesures compensatoires donc les mesures que le maitre d’ouvrage prévoit pour supprimer, réduire ou compenser les effets sur l’environnement. La cinquième étape est le résumé non technique qui est une synthèse dans un langage accessible au public. Sixièmement, il y a une analyse critique des méthodes utilisées. Le juge exerce un contrôle de la suffisance et de la complétude de l’étude d’impact.

 

P3- Le principe pollueur payeur

 

Il impute aux pollueurs les dépenses relatives à la prévention et la réduction des pollutions dont ils sont à l’origine ou dont il pourraient être les auteurs. On cherche ici à fixer une règle d’imputation des coûts des mesures en faveur de la protection de l’environnement. Ce principe est d’inspiration économique élaboré dans les années 1930 et reprit dans les années 1960 par l’OCDE. Il vise bien à faire prendre en compte par les agents économiques les coûts externes pour la société que constituent les atteintes  l’environnement dans leurs coûts de production. C’est donc un principe d’efficacité économique car il s’agit d’augmenter les coûts de production de manière à leur donner un signal environnemental des produits mis sur le marché.

 

Ce principe se retrouve à l’article L. 110-1 du code de l’environnement : « les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution, de lutte contre la pollution sont supportés par le pollueur ». Il y a donc bien les mesures de prévention et pas que celle de réparation. C’est donc un principe plus complet dans la loi que dans la charte.

 

Pour la mise en œuvre en droit interne, différents outils sont utilisés et il est difficile à mettre en œuvre. Il y essentiellement trois grands moyens :

• la Législation permet d’imposer des normes de fonctionnement, des contraintes de fonctionnement,…
• La fiscalité environnementale est plus délicate. Elle permet aux pouvoirs publics de restaurer l’environnement. Il y a deux volets. La première est l’incitation fiscale (crédit d’impôt sur le passage aux bois pour le chauffage) et la seconde est la taxation (impôt spécial pour une activité économique polluante). Cette taxe correspond autant que possible aux sommes qu’il faut engager pour prévenir les atteintes.
• Les permis négociables concernent une technique mise en œuvre dans le cadre de la convention sur le changement climatique à Rio en 1992 et son protocole signé en 1998 à Kyoto. Le mécanisme est dans la logique du marché. Il s’agit d’allouer une quantité maximale de pollution possible ou de consommation de ressources naturelles. Ce quota de pollution est alloué au profit d’entreprises qui vont pouvoir échanger des droits correspondant à cette émission de polluant. Les plus gros pollueurs peuvent donc acheter à ceux qui polluent moins. Il y a donc un marché de permis négociables.

 

A- La fiscalité environnementale

 

Le premier domaine en droit interne concerne le droit de l’eau par la loi du 13 décembre 1964 qui introduit un système de paiement, via les agences financières de bassin, de redevance pour tous les opérateurs économiques utilisant de l’eau dans de grandes quantités. Cers redevances constituent le budget de ces agences qui vont donc permettre des investissements, notamment en matière de traitement de l’eau. C’est donc une taxe basée sur l’utilisation de l’eau. Il s’agit donc de prélever sur les pollueurs les ressources nécessaires pour financer une politique publique de l’eau. La directive communautaire sur l’eau est du 23 octobre 2000 et annonce un principe de récupération des coûts de service liés à l’utilisation de l’eau. Les articles sont L. 213-9 et s. du code de l’environnement. On a une règle de séparation qui repose sur les principaux pollueurs.

 

La question s’est posée pour l’écotaxe. La loi du 3 août 2009 a instauré une taxe des énergies fossiles (fuel, gaz, charbon) pour encourager des comportements sobres en carbone et en énergie. Cette taxe s’est inscrite dans la politique publique de lutte contre le changement climatique conformément à la déclaration de Rio de 1992. Le rapport Rocard sous la présidence de Sarkozy a été rendu en 2009 et pose la taxe additionnelle sur les émissions de carbone en provenance des transports, les bâtiments, l’agriculture et la gestion des déchets. Le taux était de 32€ par tonne de CO2. Le projet de loi de finances pour 2010 a opté pour 17€. Les lobbies sont intervenus et ont obtenu des dérogations pour éviter la taxe additionnelle de 17€. Le Conseil constitutionnel a prononcé la censure de la taxe le 29 décembre 2009. Il n’a pas censuré le principe de la taxe mais les modalités de mise en œuvre car 93% d’émission de CO2 en matière d’industrie sont exonérés de la taxe. La taxe reposait essentiellement sur les ménages. L’idée à l’œuvre dans ce terme d’écotaxe est d’essayer de mettre en œuvre une taxation de tout ce qui contribue à la pollution de l’air, du sol ou de l’eau. Il s’agit donc de tout produit en provenance des énergies fossiles. L’idée est de mettre en place une taxe générale sur les activités polluantes, c’est la TGAP. La première idée de taxe générale date de 1999 et il s’agissait de taxes à la base de pollution sous le vocable général de TGAP. Le Conseil constitutionnel va aussi censurer sur le fondement de rupture d’égalité devant les charges publiques.

 

Ce que l’on met à l’œuvre dans l’idée de TGAP est la théorie de double dividende. L’écotaxe est un impôt qui se présente sous une double casquette : le protectionnisme juridique de l’environnement & l’efficience économique. L’idée à l’œuvre est d’opérer une réforme plus vaste de la fiscalité et notamment de résoudre l’équation car côté efficience il y a un problème des charges prélevées. Les écotaxes doivent être compensées par l’allégement d’autres prélèvements obligatoires sur le travail et les charges de l’entreprise. Cela a été fait en Finlande, Danemark, Suède et Royaume Uni. La difficulté vient de la résistance des comportements, notamment de certaines professions, mais aussi cela suppose une disparition de la recette fiscale si cela fonctionne.

 

La TGAP est une agrégation de plusieurs taxes : la taxe sur les installations classées (loi de finance du 29 décembre 1999), sur les matériaux d’extraction (même loi), sur les lessives et produits phytosanitaires, sur les sacs en matière plastique (loi de finance de 2010), sur les installations d’élimination des déchets par incinération (depuis 2010), à l’exportation des déchets dangereux (depuis 2005), sur les huiles et lubrifiants (depuis 2008). Il faut soulever l’absence de soumission à la TGAP de la taxation de la consommation de ressources fossiles, ce qui pose un problème car il s’agit de la source majeure de pollution. Cette taxe est à part et est la TICPE (taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques) qui regroupe les produits pétroliers, le gaz naturel, le charbon. Cela donne donc une taxe relativement déséquilibrée. Il y a aussi la taxe sur les déchets d’équipements électroniques qui ne rentre pas dans la case de la TGAP.

 

B- Le marché des droits d’émission

 

C’est une alternative à la réglementation et la taxation. Les textes internationaux ont prit l’option finalement idéologique d’atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz réchauffant par les seuls mécanismes du marché ou bien par des mesures étatiques comme la taxation.

 

1- La maitrise des émissions de gaz à effet de serre

 

La question de la maitrise du changement climatique émerge dans les années 1960 et en 1988 est créé le groupe intergouvernemental sur l’évolution du climat dans le cadre des Nations Unies. Ce GIEC centralise et organise une réflexion sur le changement climatique. À travers ses rapports, il confirme la possibilité d’un accroissement de l’effet de serre en raison d’une accumulation de gaz dans l’effet de serre.

 

Ces connaissances conduisent en 1992 à l’adoption à Rio de la Convention cadre sur le changement climatique. Elle entre en vigueur le 21 mars 1994. L’objectif est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Il s’agit de le stabiliser à un niveau empêchant toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. La convention cadre prévoit d’atteindre ce niveau dans un délai convenable pour que les écosystèmes puissent s’adapter et sans entraver la production alimentaire et le développement économique.

 

La convention introduit une distinction entre les objectifs assignés aux pays industrialisés et les objectifs assignés aux pays en développement. L’annexe 1 donne les objectifs des Etats industrialisés qui ont des objectifs contraignants. L’annexe 2 concerne les Etats en développement.

 

Elle comprend un organe d’application, la conférence des Etats parties qui a pu arriver à négocier en 1998 le protocole de Kyoto qui lui fixe les objectifs chiffrés de réduction de gaz à effet de serre. C’est la première fois que des objectifs juridiquement contraignants sont posés avec un processus juridiquement contraignant. Cela ne concerne que les pays de l’annexe 1 et donc ceux-ci s’engagent véritablement à réduire leur émission de 6 gaz à effet de serre : CO2, oxyde d’azote, méthane, cloro, fluro et carbone. L’objectif est de réduire de 5.2% par an entre 2008 et 2012 par référence au niveau de 1990.

 

Chaque pays a un objectif différent. L’UE s’est engagée à 8% alors que les Etats Unis acceptent une réduction de 7% et on a 6% pour Japon, Canada et Pologne. Prenant en compte les différences d’infrastructure, on trouve des pays qui ont la possibilité d’augmenter comme l’Australie avec +8%. Pour les pays en développement, il n’y a pas d’objectifs chiffrés.

 

 

 

2- Le marché d’émission de gaz à effet de serre

 

Les moyens pour atteindre ces objectifs de réduction chiffrée sont les mécanismes de marché qui peuvent revêtir différentes formes : un marché de quota d’émission qui permet aux différents pays de l’annexe 1 de se livrer à un commerce d’unité d’émission et donc un échange entre plusieurs Etats.

 

Les Etats Unis vont afficher très rapidement un refus de ratification en 2001 du protocole de Kyoto. La dessus, l’argument des Etats Unis est que certains pays en développement se retrouvent dans l’annexe 2 alors que ce sont de gros producteurs, c’est notamment le cas de la Chine, de l’Inde et du Brésil. Si on regarde bien, ce sont les Etats Unis qui rejettent environ ¼ du total mondial d’émissions de gaz à effet de serre. Le mécanisme est donc bloqué par ce refus des Etats Unis, car il ne peut fonctionner et n’a pas d’intérêt sans l’Etat le plus pollueur. Finalement, le protocole de Kyoto demandait la ratification de 55 Etats parties rejetant 55% des émissions de gaz à effet de serre. Cette ratification devra attendre le 16 février 2005 avec un basculement grâce à la Russie.

 

Ce protocole de Kyoto a été ratifié à la force du poignet et donc les négociations ultérieures pour approfondir ce protocole patinent et c’est encore le cas aujourd’hui. Il n’y a pas d’après Kyoto alors que celui ci définit les objectifs que jusque 2012. Les sommets ont donné des échecs, y compris celui de Copenhague en 2009 qui a été le plus bruyant au niveau médiatique. Aucun traité ni protocole contraignant n’a été trouvé aujourd’hui. Le prochain rendez vous important est décembre 2015 avec une réunion de l’organe d’application à Paris.

 

L’Union européenne joue le jeu et cela a donné ce que l’on appelle le paquet énergie climat de 2009. La première directive en la matière est la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, c’est donc en quelque sorte une réponse à Kyoto. Cette directive met en place un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. L’article 1^er annonce que la réduction d’émission de gaz à effet de serre est favorisée par la directive. Cette directive opère une jonction avec la directive du 24 septembre 1996 sur la prévention et la réduction intégrée des pollutions. Cette dernière met en place dans les Etats de l’Union européenne un dispositif d’autorisation des activités émettrices de gaz à effet de serre. Dans la directive de 2003, sont concernées les activités prévues dans la directive de 1996. Il s’agit donc de regrouper la police administrative et l’intérêt économique en France, pays dans lequel la transposition est la loi de 1976 avec la police des installations classées.

 

En France, l’ordonnance du 15 avril 2004 a été adoptée avec un décret du 19 août 2004 (L. 229 et s. du code de l’environnement). Le dispositif repose sur deux éléments : délivrance d’une autorisation & attribution de quotas négociables. Les secteurs concernés sont l’électricité, les raffineries, le papier, le verre, l’acier, le ciment, l’activité aérienne. D’abord, la première donation est gratuite et pluriannuelle. La première période est de 3 ans. Depuis 2008, la durée est de 5 ans. Chacun des acteurs économiques de ces activités reçoivent une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre dans un certain volume annuel. Cette autorisation d’émission est le quota donc la limite maximale au delà de laquelle il n’est plus possible d’émettre. L’unité de compte est l’émission de tonne(s) de CO2. L’exploitant est tenu de restituer à l’Etat au terme de chaque année civile de la période (30 avril) un nombre de total de gaz à effet de serre rejeté égal au total autorisé. Il faut créditer le montant correspondant au réel. Cette autorisation est donc en quelque sorte un bien car tout un commerce se fait dessus. Si on est au dessus du quota utilisé, il faut trouver la différence pour le rendre à la caisse de dépôt. Si on est en dessous, on peut les garder ou les vendre. Les quotas restitués à l’Etat sont annulés. L’émission effective des gaz à effet de serre fait l’objet d’une déclaration vérifiée par un organisme agréé et validé par l’inspection des installations classées. Le gendarme de ce marché est donc très important.

 

Le cadre fixé est un plan national d’allocation des quotas qui est établit pour chaque période pour laquelle il fixe la quantité maximale des quotas d’émissions fixés par l’Etat. Il le fixe par liste d’exploitant et selon les critères de répartition.

 

Le système a été renforcé par la directive 2009/29 du 21 avril 2009 qui donne le paquet énergie climat. La directive supprime la gratuité des quotas et généralise les mises en enchère. Les quotas sont désormais fixés par l’UE. Avant le 30 septembre 2011, chacun des Etats devaient fournir les installations bénéficiaires à la Commission. Cela est entré en vigueur le 1^er juillet 2013. C’est donc un marché européen de permis de polluer qui a vocation à devenir international. Il faut aussi que le quota soit une source de revenus et donc un niveau attractif est nécessaire. Il y a la possibilité d’acquisition des quotas par l’article L. 229-15. Pour le moment, le cours du quota se maintient à environ 10€ pour une tonne de CO2.

 

La légalité du décret du 19 août 2004 a été contestée devant le Conseil d’Etat par des sidérurgiques en invoquant la rupture d’égalité devant les charges publiques. Conseil d’Etat. Ass. 8 février 2007. Société Arcelor Atlantique et Lorraine et Autres : le Conseil d’Etat précise dans cette affaire que le contrôle de constitutionnalité des actes régimentaires peut être opéré dès qu’il assure la transposition de directives mais dans des conditions particulières. C’est donc un contrôle limité opéré par le Conseil d’Etat de constitutionnalité d’actes réglementaires transposant des directives. Le Conseil d’Etat censure car ce qui est invoqué est le principe d’égalité qui est un principe constitutionnel et communautaire. Pour autant, il ne va pas se reconnaître compétent pour vérifier le respect du principe d’égalité par la directive de 2003 et donc sursoit à statuer et renvoi une question préjudicielle à la Cour de justice. La Cour de justice a répondu le 16 décembre 2008 (affaire C12707) en estimant qu’il n’y a pas violation du principe d’égalité car il y a une situation différente fondée sur des critères objectifs. Ainsi, le Conseil d’Etat a écarté le moyen tiré de la méconnaissance par le décret du principe constitutionnel d’égalité : CE. 3 juin 2009. Société Arcelor Atlantique.

 

P4- Les autres principes du droit de l’environnement

A- Le principe d’information et de participation

 

Le principe d’information est conçu dans le sens que l’information est indispensable pour agir dans le sens d’une protection de l’environnement. Ce principe est proclamé par la déclaration de Rio de 1992 et la convention d’Aarhus du 25 juin 1998. Elle a été ratifiée dans l’ordre juridique français. En droit communautaire, le libre accès à l’infirmation en matière d’environnement a été définit avec une directive du 7 juin 1990 remplacée par la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003 (L. 110-1 du code de l’environnement). Cela permet au citoyen de faire avancer utilement la protection de l’environnement, d’où le couplage avec la participation. Il est à l’article 7 de la charte de l’environnement mais précise qu’il s’agit des informations environnementales détenues par les autorités publiques.

 

Toute personne physique a accès à l’information environnementale sans avoir besoin de prouver un intérêt. Cependant, le refus de communiquer l’information environnementale doit être motivée. En particulier, le refus de communiquer est strictement encadré et en dehors de ce cadre tout refus est illégal. C’est l’article 4 de la directive de 2003 qui fixe les hypothèses de refus de communication, notamment le secret industriel.

 

Ce principe d’information a posé quelques problèmes en droit français dès lors que ce dernier était axé autour de la liberté d’accès aux documents administratifs. Au regard des lois du 17 juillet 1978 (accès aux documents administratifs) et celle du 6 janvier 1978 (accès aux documents informatisés), cela ne concerne pas l’environnement et la France était sur la logique de contenant et pas de contenu. Et donc il a fallu opérer une révolution pour mettre en place un accès à l’information environnementale quelque soit le support. Cela va intervenir en 2005. Cela est opéré aussi par des lois sectorielles, notamment en matière de déchets ou d’installation classée.

 

Le corolaire est le principe de participation car l’accès à l’information environnementale permet au citoyen de se forger une opinion et de participer à la décision publique de façon utile. La convention d’Aarhus de 1998 donne des règles de participation à l’élaboration de règles normatives. Le principe de participation est aussi à l’article L. 110-1. L’article L. 120-1 donne les limites dans lesquelles le principe de participation du public est applicable aux décisions gouvernementales.

 

Conseil constitutionnel. 23 novembre 2012. QPC : le Conseil a limité le caractère trop strict de participation du public. Une loi d’habilitation du 27 septembre 2012 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les possibilités de participation du public pour les décisions réglementaires de l’Etat, les plans,… à vocation environnementale. La consultation est systématique et donc le public peut en prendre connaissance pendant 15 jours sur internet avec un dossier de présentation. Cela est également vrai pour les décisions individuelles ayant une incidence sur l’environnement.

 

B- Le principe d’intégration et de substitution

 

Le principe d’intégration est la prise en compte dans les politiques publiques de l’environnement. L’origine est le principe 13 de la déclaration de Stockholm. On le retrouve dans la déclaration de Rio de 1992. Le traité d’Amsterdam de 1997 le réaffirme par l’article 6 du TUE. En droit interne, le principe d’intégration est présent dans des lois sectorielles. Pour la première fois, on le trouve dans la loi du 25 juin 1999 sur l’aménagement et le développement durable du territoire. L’intégration, en réalité, se trouve aussi depuis la loi de 1976 dans l’obligation d’étude d’impacts préalable à tout projet. On va donc retrouver ce principe dans l’ensemble des législations, on le retrouve dans le paquet énergie climat de 2009, dans les lois Grenelle I et Grenelle II.

 

Le principe de substitution est un principe selon lequel doit être systématiquement privilégié le replacement des substances dangereuses par d’autres substances moins dangereuses pour l’environnement lorsque ces alternatives existent. L’exemple est le règlement Reach sur les produits chimiques du 18 décembre 2006. Selon ce règlement, toutes les substances chimiques dangereuses sont systématiquement révisées et ne subsistent en commercialisation et utilisation que les produits pour lesquels il n’y a pas d’alternative acceptable.

 

Section 3- Les valeurs véhiculées par le droit de l’environnement

P1- Le développement durable

 

C’est un objectif politique et donc il n’y a rien de juridique concernant le développement durable. C’est une notion apparue en droit international et ce sont les premières discussions apparues dès 1970 d’économistes sur l’idée de croissance 0. La croissance 0 est l’idée selon laquelle la croissance économique a des conséquences néfastes en matière environnementale. L’idée est donc de ne pas aller vers la croissance. Plus synthétique, il s’agit, dans la déclaration de Stockholm, d’intégrer l’équité sociale et la prudence écologique dans le développement économique. C’est ce que traduira le programme des Nations Unies pour l’environnement de 1974 et le programme des Nations Unies pour le développement. Dès 1980, l’union internationale pour la conservation de la nature parle pour la première fois de développement soutenable donc durable ou viable. Arrive en 1987 le rapport du premier ministre norvégien Brundtland qui est remit à la Commission des Nations Unies sur l’environnement et forge le développement durable. La formule vise à réconcilier le développement économique et social, la protection de l’environnement et la conservation des ressources naturelles. Le rapport propose un développement répondant aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs.

 

Dès les années 1990, le développement durable sera adopté comme modèle conforme à la protection de l’environnement. Il faut donc prendre en compte la capacité de gestion et de charges de l’écosystème. En 1992, à la déclaration de Rio, le droit au développement durable est le principe idéologique tenant tous les principes de cette déclaration. Ce principe doit mener aussi à la disparition de la pauvreté selon l’article 5 de la déclaration de Rio. Cette déclaration a pour objet de reconnaître la responsabilité de l’Etat dans la dégradation de l’environnement (article 7). Chaque Etat doit s’engager à réduire les modes de production et de consommation non viables. Cela se traduit par une stratégie de développement durable. L’agenda 21 est un programme d’action concret pour promouvoir le développement durable qui a proposé 2 500 recommandations. Ce se retrouve au niveau national à l’article 110-1, dans la loi Grenelle II avec cinq finalités : épanouissement de tous les êtres humains, lutte contre le changement climatique, une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation raisonnables, la préservation de la biodiversité et la cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations.

 

P2- Le patrimoine commun de la Nation

 

C’est une notion qui tend à éviter une appropriation privative par l’Homme de certains milieux. Le patrimoine commun entend une conservation et gestion par des autorités publiques & une transmission de ce patrimoine de manière la plus intacte possible à des générations futures. L’exemple le plus classique est le livret III du code de l’environnement sur l’Antarctique qui fait parti du patrimoine commun de l’humanité.

 

Il s’agit de tous les milieux naturels (air, eau, sol, sous sol) qui véhiculent des nuisances mais qui doivent faire l’objet d’une préservation. Cela va se présenter dans le cadre de la police administrative et donc dans le cadre d’une restriction de liberté justifiée par un intérêt général de préservation du patrimoine commun. L’article L. 110-1 donne cet intérêt général comme justifiant l’intervention des pouvoirs public. Il y a aussi l’article L. 110 du code de l’urbanisme qui dit que le territoire français est le patrimoine commun de la nation, ce qui justifie la police de l’urbanisme. L’environnement est le patrimoine commun des êtres humains selon le considérant 3 de la charte.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CHAPITRE II

LES SOURCES DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

 

 

Section 1- Le bloc de constitutionnalité

 

Il faut attendre 2005 pour avoir des sources constitutionnelles du droit de l’environnement.

 

P1- La Constitution et les principes de valeur constitutionnelle

 

Le bloc de constitutionnalité s’étend au delà des articles mêmes de la Constitution et s’étend donc à l’ensemble des principes énoncés par le préambule de la Constitution de 1958 renvoyant lui même à la Déclaration de 1789 et le Préambule de la Constitution de 1946. Les PFRLR sont reconnus et dégagés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel depuis la décision du 16 juillet 1971. Il y a aussi les principes économiques et sociaux de 1946.

La loi constitutionnelle de 2005 effectue un ajout au Préambule en faisant référence aux droits et devoirs définis dans la Charte. Le peuple français est donc attaché solennellement à cela. Est intégré également par la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 une modification de l’article 34 pour insérer la préservation de l’environnement au domaine de la loi. Avec l’arrêt Conseil d’Etat. 3 octobre 2008. Commune d’Annecy, le Conseil d’Etat fait la distinction entre le domaine de la loi dont relèvent les principes et le domaine du règlement dont relèvent les dispositions d’application et de mise en œuvre du droit de l’environnement. C’est ainsi que, par exemple, le droit nucléaire relève de la compétence législative : CCL. 18 septembre 2008. 211 DC. Le droit à l’information environnementale relève également de la compétence législative : CE. 3 octobre 2008. Commune d’Annecy.

 

P2- La Charte de l’environnement

 

Elle est elle-même composée d’un préambule rappelant l’importance de l’environnement pour l’Homme. Il y a des éléments essentiellement politiques qu’on peut appeler proclamatrices (concernant le passé ou l’avenir, l’importance des forces en présence) et des éléments opératoires et donc il s’agit de conduites déterminées pour les autorités publiques pour leur action. La portée juridique n’est pas plus évidente dans le cas des seconds éléments : « l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains », la notion de patrimoine commun est reçue en droit international dans le cas du droit international de l’espace (traité du 5 décembre 1979 par exemple concernant l’activité des Etats sur la lune).

 

Dans les articles eux mêmes, on retrouve ces injonctions générales aux pouvoirs publics, comme l’article 9 qui impose que la politique de recherche et d’innovation apporte son concours à la sauvegarde de l’environnement. Il s’agit donc d’un élément à prendre en compte et donc il appartient à la loi de le mettre en œuvre.

 

Concernant les éléments à portée juridique indéniable, dernier élément, on retrouve la distinction classique opérée par le Conseil constitutionnel entre les objectifs et les principes. Les objectifs impliquent  une médiation législative pour être invocables devant le juge ordinaire. Quant aux principes, ils sont d’application directe devant le juge et par le juge. L’arbitrage entre les deux types de normes dépend de la rédaction elle même et donc de l’intention du rédacteur. La jurisprudence du Conseil constitutionnel a été fixée dès Conseil constitutionnel. 28 avril 2005. 514 DC : la notion de développement durable est un objectif qui demande une médiation législative. En l’absence de jurisprudence du Conseil constitutionnel pour classer entre principes et objectifs, ce sera alors au juge ordinaire de se prononcer. En réalité, il y a peu de principes de valeur constitutionnelle et beaucoup d’objectifs de valeur constitutionnelle dans la Charte. Généralement, on a « dans les conditions définies par la loi » pour marquer un objectif.

 

Concernant la valeur et les effets de la Charte, le Conseil d’Etat a confirmé la constitutionnalité de l’ensemble des dispositions s’imposant aux autorités publiques et administratives dans le cadre de leur compétence : Conseil d’Etat. 3 octobre 2008. Commune d’Annecy. Conseil constitutionnel. 28 juin 2008. Loi OGM : le principe de précaution est un principe à valeur constitutionnelle. Naturellement, la force de la Charte résulte de ce que le Conseil d’Etat accepte de vérifier la conformité des textes législatifs et réglementaires par rapport à la Charte. De ce fait, le Conseil d’Etat n’hésite pas à constater l’abrogation d’une loi environnementale car son contenu est contraire à la Charte qui lui est postérieure : Conseil d’Etat. 12 janvier 2009. France Nature Environnement. Pour les lois postérieures à la Charte, c’est la QPC ou la déclaration de conformité par le Conseil constitutionnel. Le Conseil d’Etat admet de la même manière depuis 2008 le caractère invocable devant le juge administratif de la Charte contre les actes réglementaires : Conseil d’Etat. 3 octobre 2008. Commune d’Annecy.

 

Section 2- Les sources internationales

P1- Le système onusien

 

Il faut rappeler l’importance du système onusien dans la constitution du droit de l’environnement et dans le cadre de la préservation de cet environnement. C’est de manière assez naturelle que dès les années 1970 que les Nations Unies se sont considérées comme le cadre naturelle du développement du droit de l’environnement. Les organes principaux s’en sont saisies : l’Assemblée générale, la Cour internationale de justice. Ils ont su lancer des agences de programme, avec le programme des Nations Unies pour l’environnement au premier rang. Le système onusien a été déterminant dans la production du droit de l’environnement car à côté il a créé une coopération internationale entrainant d’autres organisations intergouvernementales mais aussi non gouvernementales.

 

Comment l’environnement est devenu une activité de part entière pour l’ONU ? Comment la politique environnementale s’est développée ?

 

En 1945, la Charte de l’ONU n’établit aucun lien direct entre le droit de l’environnement et le maintien de la paix. En pourtant, c’est bien dans l’ONU que l’environnement a prit sa pleine dimension en une vingtaine d’années. Il y a trois événements majeurs expliquant cela :

 

A- La conférence de Stockholm de 1972

 

A ce moment, émerge le droit de l’environnement au plan mondial. L’événement majeur est une conférence décidée et organisée à Stockholm du 5 au 16 juin 1992 dans le cadre de la résolution 2398 du 3 décembre 1968 de l’Assemblée générale des Nations Unies. Elle aboutira à deux résultats majeurs : adoption d’une déclaration de Stockholm avec 26 principes adoptés à l‘issue de la conférence & un vaste plan d’action de 109 résolutions (politiques, économiques et juridiques) & création du PNUE.

 

Concernant la déclaration, il s’agissait en réalité d’une codification de la coutume déjà existence par des pratiques, arrêts de la Cour internationale de justice,… Ces principes ont acquis aujourd’hui une valeur juridique. C’est dans la résolution 2294 du 15 décembre 1972 que l’Assemblée générale décide d’un nouveau champ d’action qui doit irradier le droit international tout entier.

 

Concernant la création du PNUE, la conférence de Stockholm créé une institution dédiée à l’environnement. Ce programme a un siège social à Nairobi au Kenya. C’est la résolution 2997 du 15 décembre 1972 qui prend acte de l’institutionnalisation de la protection et de la gestion de l’environnement dans le cadre des arrangements institutionnels permanents. Cette résolution a permis de créer un secrétariat, un conseil d’administration, des fonds et une administration. LE PNUE va être le cadre essentiel de négociation et d’élaboration des grands textes internationaux. Il y a notamment le cas de la Convention CITES dite de Washington du 3 mars 1973 concernant le commerce international des espèces menacées d’extinction. Il y a une cinquantaine de conventions internationales élaborées dans le cadre du PNUE.

 

Par la résolution 3707 du 24 octobre 1982, l’Assemblée générale de l’OINU adopte une charte mondiale de la nature. C’est un texte impressionnant car l’union internationale pour la conservation de la nature l’a élaboré et c’est une ONG influente. Elle est intéressante en raison d’un style particulier car il est dit que toute forme de vie est unique et mérite d’être respectée quelque soit son utilité pour l’Homme. Elle parle aussi de code moral d’action. Elle va assez loin pour son époque car elle pose des principes généraux et place des choses propres à l’environnement : la planification, le recyclage, l’utilisation rationnelle des choses naturelles,… Elle indique qu’il faut aussi un arsenal de moyens : législation, recherche, fonds,…

 

B- La conférence de Rio de 1992

 

On peut la résumer comme la globalisation du droit de l’environnement. L’organisation des Nations Unies convoque une deuxième conférence mondiale sur l’environnement et le développement qui se déroule à Rio du 4 au 16 juin 1992. L’apport de cette conférence réside dans la consécration dans la thématique du développement durable. Le processus préparatoire de Rio a été marqué par le travail d’une commission indépendante créer par l’Assemblée générale en 1983. On est sur un développement de l’humanité qui permet de répondre aux besoins du présent sans porter atteinte à ceux de la génération future. C’est une notion révolutionnaire.

 

C’est l’une des grandes conférence diplomatiques modernes ayant conduit à deux déclarations : une déclaration de 27 principes regroupant deux catégories (les principes de Stockholm regroupés et confirmés et des principes émergents issus du mouvement de fond que constitue la réflexion sur le développement durable comme le principe de participation, d’information ou de précaution) et une déclaration sur les forêts, ce qui traduit l’incapacité à adopter une convention internationale sur les forêts en raison du désaccord entre les Etats. Les ONG souhaitaient un principe d’interdiction d’abatage mais les Etats en développement s’y sont opposés. Le troisième point est l’agenda 21 qui est inédit et permet une programmation globale des activités de développement durable dans tous les secteurs et domaines transversaux du domaine de l’environnement. Avec, on a des moyens financiers, des mécanismes de coopération (600 milliards de $ pour l’agence 21). Deux instruments conventionnels obligatoires ont été signés à Rio : convention sur les changements climatiques et convention sur la biodiversité.

 

Rio a débauché en 2000 sur la déclaration du millénaire. C’est la résolution 5502 de l’Assemblée générale de l’ONU du 8 septembre 2000 qui affirme les valeurs et principes qui sous tendent les relations internationales au XXI^e siècle. Est affirmé notamment la prudence envers les richesses naturelles.

           

C- La conférence de Johannesburg de 2002

 

L’ONU décide d’un examen à mi parcours de l’agenda 21 à travers cette conférence mondiale qui va s’appeler sommet mondial du développement durable. Incontestablement, le bilan de mi parcours est que le niveau d’investissement n’a pas été à hauteur des objectifs et on aboutit à une déclaration d’engagement sur l’agenda 21. La conférence se tient du 26 août au 4 septembre 2002. Les entreprises sont associées. La déclaration est difficile à signer et on retrouve des clivages profonds entre les groupes d’intérêt. La présidence française insiste sur la diversité culturelle qui doit être mentionnée à côté du développement durable. Il ne s’agit pas ici d’une déclaration de principes comme à Rio et Stockholm mais ce sont des orientations dans le but d’améliorer l’agenda 21 mais on n’aboutira pas à des avances supplémentaires.

 

Du 4 au 16 juin 2012, Rio 2012 a rejoint et il s’agit de constater les ravages de la crise économique de 2008 car l’environnement est placé au second plan. Ce sommet redonne des délais pour atteindre les objectifs de l’agenda 21. Ainsi, aujourd’hui, on est sur une panne et remise à plus tard des engagements internationaux. Rio 2012 est donc le désenchantement en raison de la crise économique qui touche la planète. Normalement, l’OME, organisation intergouvernementale soutenue par la France, aurait du être mise en place mais on attend toujours cette agence spécialisée des Nations Unies bâtie sur le PNUE.

 

P2- Les accords commerciaux internationaux et le système de l’OMC

 

Les rapports entre le commerce international et l’environnement sont importants, difficiles, multiformes car il y a plusieurs grilles de lecture. Une première grille de lecture est fondée sur le système libéral de l’OMC car le libre échange s’oppose dans une certaine mesure à une production de l’environnement. Il s’agit du commerce international des matières premières (bois, pétrole,…). Cela explique aussi l’échec de convention concernant la protection de la forêt. Deuxième grille de lecture, le commerce, au contraire, participe au développement durable. C’est la fameuse théorie des externalités et on retrouve le principe pollueur payeur. Une dernière grille, les politiques environnementales entrave le commerce mondial, c’est ce qu’on appelle le protectionnisme vert.

           

            A- Les mesures commerciales

 

Il existe des mesures commerciales au service de la réglementation internationale. Il existe environ 250 accords commerciaux recourant à des techniques commerciale pour des fins environnementales. Par exemple, la conservation internationale pour la conservation des thons de l’Atlantique signée à Rio le 14 mai 1970 va permettre des restrictions d‘importation et va interdire des pratiques comme le transbordement (= fait d’avoir des bateaux en pêche en permanence par un système de relai).

 

            B- L’appréhension de l’environnement par la réglementation commerciale internationale

 

Il faut l’attendre l’avènement de l’OMC en avril 1994. Cet accord de Marrakech affirme que les accords commerciaux doivent maintenir un principe de conciliation avec la protection de l’environnement. Il affirme aussi le principe du développement durable dans lequel rentrent les accords internationaux. Il se retrouve aussi dans des décisions de l’OMC, dans le cadre des contentieux commerciaux : ORD. Affaire Etats Unis Crevette. Juin 2002 : chacun peut choisir si législation de l’environnement avec comme limite le protectionnisme vert. Rien ne sera interprété comme empêchant l’adoption ou l’application de toute mesure nécessaire à la protection de la santé, la préservation des végétaux,… selon l’article 20 de l’accord de l’OMC.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PARTIE II

DROIT DE LA PROTECTION DU PATRIMOINE NATUREL,

DES MILIEUX NATURELS ET DU PATRIMOINE PHYSIQUE

 

 

 

CHAPITRE I

LA PROTECTION DU PATRIMOINE ET DES ESPACES NATURELS

 

 

Le sou bassement du droit de l’environnement est que la cause principale de la dégradation ou de la nécessité de protéger est l’activité humaine. La capacité de la planète est donc limitée, notamment au regard de la destruction irrémédiable de certains sites ou le cas des espèces en voie de disparition. C’est donc l’idée qu’il faut agir en revoyant les comportements humains, d’abord par le Droit. C’est donc un nouveau regard sur la nature.

 

Section 1- La protection de la faune et de la flore ou la biodiversité

 

Les études scientifiques s’accumulent pour dire que la diversité des êtres vivants sur la planète est en danger et qu’il y a un phénomène de disparition qui s’accélère. Il y a des causes anthropiques : agriculture, élevage, industrialisation, pollution, surpopulation,… Ces causes font chuter la richesse naturelle de l’être vivant. En 1998, 4 biologistes de New York ont fait un sondage et 70% des biologistes de la planète pensent que l’on est au début d’une extinction de masse causée par l’homme : appelée extinction de l’Holocène. D’ici 2030, ils estiment que 20% des espèces vivantes vont disparaître, 90% pour une période de 100 ans.

 

Face à cela, les moyens juridiques veulent inverser le phénomène. Tout d’abord, ce sont les dispositifs préventifs ciblés et donc qui s’appliquent à des espèces définies et en danger ou alors des habitats spécifiques. Ensuite, il y a la protection globale et donc on prend les milieux naturels avec leur interaction.

 

P1- Les instruments d’une protection ciblée

A- En droit interne

 

La première loi en la matière est une loi du 16 juillet 1976 présente dans le code de l’environnement (L. 414 et s). La loi Grenelle I consacre un chapitre à deux objectifs identifiés : stopper la perte du biodiversité sauvage et domestique & restaurer et maintenir les capacités d’évolution. L’efficacité de cette politique dépend avant tout de la meilleure connaissance scientifique des milieux et de la biodiversité & une mise en cohérence des dispositifs existants. La loi du 12 juillet 2010 met en place les moyens, ce sera d’une part un inventaire des zones naturelles et du patrimoine naturel avec une révision de la liste des espèces menacées & d’autre part la cohérence qui est assurée par des plans nationaux d’action pour la conservation et le rétablissement de certaines espèces (ex : abeilles).

 

            1- Les espèces protégées

 

Il y a une gestion et production des espèces animales et végétales reposant sur un inventaire avec l’article L. 411-1 du code de l’environnement. Ce sont les inventaires qui ont été conduit depuis les années 1840 par le muséum des histoires naturelles. Les espaces menacées sont identifiées puis inscrites sur les listes. Cela ne concerne donc pas tous les animaux et végétaux mais il s’agit de mesures de protection visant les espèces animales non domestiques et les espèces végétales non cultivées. On rajoute un critère qui est la conservation justifiée par un intérêt scientifique particulier et/ou les nécessités de la préservation d’un patrimoine naturel.

 

L’article R. 411-5 dit que les espèces sauvages n’ont pas subit de modification par la sélection la part de l’Homme. Le critère retenu est uniquement l’absence de modification génétique et donc on ne prend pas en compte les modifications environnementales ou comportementales notamment. CA de Bordeaux. 8 novembre 1995 : il s’agissait de sangliers répondant à leur nom et se laissant caresser le groin et ce sont des animaux sauvages. Crim. 12 octobre 1994. Consorts Lucas : les gibiers sont également des animaux sauvages car il n’y a pas de modification génétique. C’est un décret en Conseil d’Etat qui détermine les conditions dans lesquelles est fixée la liste limitative des espèces animales non domestiques bénéficiant d’une protection au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Cette liste est établie après avis du Conseil national de la protection de la nature après arrêté du ministre de l’environnement : c’est la seule obligation procédurale : Conseil d’Etat. 5 juillet 1979. Société Catalane de botanique.

 

Les arrêtés précisent la durée des interdictions ainsi que sa nature (temporaire, permanente). Le Conseil d’Etat censure le fait pour un arrêté d’inscription d’une espèce de retenir l’ensemble du territoire. L’interdiction générale et absolue n’est donc pas possible : Conseil d’Etat. 13 juillet 2006. Fédération nationale des propriétaires forestières. C’est donc un contrôle classique de proportionnalité de mesures de police dans le cadre de la protection des espèces protégées (en fonction de l’espace, de la durée, de l’espèce).

 

            a- La protection des espèces par liste

 

Ce sont des arrêtés ministériels ou inter ministériels : liste des insectes, liste des tortues marines,… Ce sont des arrêtés très développés. Il y a environ 1200 espèces végétales et 1200 espèces animales. La protection peut encore ici être géographique ou sur l’espèce elle-même.

 

            b- La protection par interdiction d’introduction d’espèces exogènes

 

Ce sont les introductions d’espèces exotiques qui sont capables de porter atteinte aux espèces et avoir des influences sur l’écosystème. Il y a une lingue tradition d’importation d’espèces exotiques. La globalisation mondiale a condit à l’invasion de certaines espèces. Le droit international prend en compte ce danger en posant le principe d’interdiction d’introduction d’espèces exotiques. En France, la loi du 2 février 1995 interdit l’introduction volontaire, négligente ou imprudente, d’espèce dans le milieu naturel : L. 411-3. L’article L. 411-4 autorise le ministre à poser une liste d’espèces interdites à l’introduction, ce qu’il a fait. Corrélativement, l’autorité administrative est notamment autorisée à détruire ou prélever.

 

 

 

            c- Les sanctions des atteintes aux espèces protégées

 

Les juridictions peuvent être saisies par les autorités administratives comme les personnes privées : L. 415-3 du code de l’environnement qui définit les sanctions pénales. La procédure du code de procédure civile peut être utilisé car il y a un trouble manifestement illicite résultant de la destruction d’une espèce protégée, à partir du moment aucune mesure administrative n’a été mise en œuvre.

 

Cela fonctionne également en matière de référé. CA de Caen. 6 septembre 1994. Groupement régional des associations de protection de la nature de Basse Normandie : un juge civil des référés fait cesser tous les travaux de terrassement d’un golf pour atteinte à des espèces protégées. De l’autre côté, le juge des référés administratifs saisi en suspension d’un permis de construire considère cette suspension peut intervenir en cas d’atteinte à une espèce protégée. Ce sont généralement des arrêts spectaculaires : CE. 13 mars 2009. Ministre de l’agriculture.

 

L’article L. 415-3 va loin car détruire une espèce protégée ou altérer le milieu de l’espèce protégée est un délit. Le rapport de l’observatoire nationale de la délinquance relève une forte hausse de la criminalité environnementale tous les ans (environ 10% par an) : 15 000€ d’amende et 6 mois à 1 an d’emprisonnement pour le délit.

 

            2- Des possibilités de dérogations à la protection des espèces protégées

 

Il y a des dérogations car il y des espèces qu’il faut réguler car il y a prolifération ponctuelle ou atteinte à la sécurité » des personnes et des troupeaux. Les dérogations sont accordées cas par cas et ce sont des autorisations exceptionnelles de destruction en cas d’absence d’autre alternative.

 

Deuxième type de dérogation, elle est donnée à des fins agricoles, piscicoles, forestières ou pour des motifs d’intérêt général. Le but est de réintroduire l’espèce dans le milieu naturel, notamment l’ours des Pyrénées.

 

            a- Les dérogations aux fins de régulation, sécurité, recherche ou projet d’aménagement 

 

C’est l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Ces autorisations de police administrative sont délivrées par le préfet (ministre de l’environnement en cas d’espèce en voie d’extinction). Il y a un avis du conseil national de protection de la nature. Les destructions de l’individu (donc un seul animal) sont compliquées à obtenir car il y a trois conditions concernant la capture ou l’atteinte au milieu :

• il n’existe pas d’autres solutions satisfaisantes que la destruction, la capture ou l’atteinte au milieu
• la dérogation ne doit pas nuire au maintien dans un état de conservation favorable des populations de l’espèce concernée dans leur air de répartition naturelle (= aire vitale de déploiement de l’espèce)
• la dérogation doit être justifiée par une des 5 finalités que pose le code : sécurité, prévention, recherche/éducation scientifique, recherche en détention de certains individus d’espèce en nombre limité, prise de son/vue/chasse photographique, projets d’aménagement

 

Il y a des dérogations notamment pour dommages au culture et élevage et ce sont des espèces comme les fouines qui posent des dégâts dans les élevages. Un point particulier a été posé par la réapparition de loup venant d’Italie. On considère qu’entre 1000 et 2000 bettes d’élevages sont tués par les loups et donc la question s’est posée car cette espèce est protégée. Il faut alors prendre en compte les trois conditions pour répondre à la question. Certaines communes ont obtenu des autorisations. Le Conseil d’Etat a considéré que cela était valable et proportionné : Conseil d’Etat. 2 décembre 2000. Commune de Breil sur Roya. Dans Conseil d’Etat. 20 avril 2005. Association de protection des animaux sauvages, le Conseil d’Etat fixe sa jurisprudence concernant l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

 

Il y a  aussi des dérogations dans un intérêt de sécurité publique. C’est notamment le cas des vipères en raison du risque de morsure ou encore des grenouilles.

 

Dans le cas des dérogations à l’occasion de projet de construction ou d’aménagement, le juge administratif exerce ici un contrôle strict de proportionnalité des atteintes par rapport à l’intérêt public majeur que doit représenter la réalisation du projet de construction. TA de Toulon. 26 août 2010 : est annulé un arrêté préfectoral portant dérogation de protection de l’espèce protégée pour permettre une construction de stockage de déchets non dangereux. En revanche, TA de Nîmes. Commune de Valensole. 26 août 2011 : il s’agit d’un parc photovoltaïque portant atteinte à un aigle a été reconnu comme légitime. L’intérêt public de la construction doit être majeure pour que l’atteinte soit admise.

 

            b- Les dérogations pour introduction dans les milieux naturels

 

C’est l’article L. 411-3 du code de l’environnement. Il y a des réintroductions d’espèces indigènes de la flore, de la faune, qui se justifiant par la conservation d’une espèce menacée d’extinction. C’est le cas du castor en Bretagne, du cerf en Corse, l‘ours dans les Pyrénées. L’arrêté du 17 avril 1981 est relatif aux ours qui est une espèce en voie d’extinction. Le ministère de l’environnement a mené des mesures de réintroduction. L’histoire s’est mal passée car les habitants locaux étaient hostiles. L’idée pour l’Etat a été de tenter d’aboutir à un contrat face à la résistance de la population au lieu d’imposer des arêtes. Une charte pour la protection de l’ours a été signée le 31 janvier 1994. Un arrêté du 10 octobre 1996 introduit l’ours dans la liste des espèces protégées. Un programme européen life a été fait et a trouvé un renfort dans le principe de diversité biologique exprimé par la convention de Rio de 1992 ratifié par décret du 6 février 1995 et la directive 9243 CEE sur la biodiversité qui justifie la reconstruction d’espèces menacées.

 

Conseil d’Etat. 20 avril 2005. Association pour le développement durable de l’identité des Pyrénées : le Conseil d’Etat valide sur le principe de biodiversité l’introduction d’un ours slovène dans les Pyrénées en considérant que cela ne fait pas obstacle à la qualité d’espèce protégée. Le contentieux a perduré et le 13 mars 2006 le ministre de l’environnement a réintroduit 5 ours slovènes et cela a été automatiquement attaqué par des associations. Le Conseil d’Etat a encore validé : CE. 23 février 2009. Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne. L’apport de ces arrêts est la justification de ces dérogations par le principe de biodiversité. Pour autant, cela n’est jamais passé politiquement et depuis 2010 il n’y a pas eu de nouvelles tentatives d’introduction d’ours et il en aurait vingt actuellement dans les Pyrénées.

 

            1- Le contrôle des activités de chasse et de pêche

 

Il s’agit du droit rural traditionnellement. Il n’est pas neutre cependant que ce droit soit basculé dans le droit de l’environnement. Concernant la chasse, c’est un droit acquis de la Révolution est c’est un droit des citoyens sur les féodaux. C’est donc une portée symbolique du droit de chasse pour les agriculteurs. La chasse a donc été portée dans une vision dans une gestion durable du patrimoine phonique et de ses habitats. Ce sont les articles 420-1 pour la pêche et 420-30 pour la chasse.

 

Le régime juridique s’est intéressé à deux points : la gestion cynégétique et les dates d’ouverture et de fin de chasse.

 

1° Concernant la gestion cynégétique, cela passe par deux types d’instruments : les plans et les schémas de gestion cynégétiques & les plans de chasse et de prélèvement maximal autorisé.

 

5. a) Les plans et schémas sont pris par le préfet du département et traduisant la contribution des chasseurs à la gestion équilibrée des écosystèmes. Ils concernant des espèces de gibiers et établissent un inventaire pour définir des objectifs de gestion et de conservation mais prévoient aussi un plan concret d’aménagement, de projet, d’ouverture de milieu. Cela s’appuie sur les groupements de chasseurs qui gèrent les fédérations de chasse. Ils vont gérer ces aménagements nécessaires à la conservation des habitats. Le préfet peut conférer une portée réglementaire à cela : L. 425-15 du code de l’environnement (contravention de 4^e classe). Il est établit pour 6 ans renouvelables et est élaboré par la fédération départementale des chasseurs en concertation avec des représentants des intérêts agricoles, forestiers, des propriétaires. Il va prendre en compte des orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats : L. 414-8, mais aussi un document de gestion de l’espace agricole et forestier. Le contenu est large et est fixé par l’article L. 425-5. Il va intégrer les mesures de régulation concernant les prédateurs, les nourritures,… Il s’agit donc de conserver les espèces. De façon générale, il s’agit de gérer l’activité de chasse en laissant le temps aux espèces de se renouveler. Ce sont donc des règles de bonne conduite qui sont données.

 

3. b) Le plan de chasse consiste à fixer le nombre d’animaux maximum et minimum à prélever sur un territoire donné dans un but de développement durable des gibiers. Il s’agit d’assurer le développement durable des populations de gibier, de leurs habitats, tout en conciliant les intérêts agricoles et cynégétiques et forestiers. C’est l’article L. 425-6 du code de l‘environnement. Les plans de chasse ne sont pas applicables aux terrains clôturés quelque soit la superficie car dans ce cas le propriétaire chasse sans limitation car ce sont des chasses privées : L. 424-3. Le plan de chasse est obligatoire sur tout le territoire national mais pour certaines espèces : R. 425-1-1 (cerf, daim, mouflon, chamois, chevreuil, isard). Il y a un cas particulier pour le sanglier du fait de sa surpopulation et de problèmes qu’il cause. Une circulaire du 31 juillet 2009 pose un plan d’action pour les sangliers et le plan de gestion cynégétique comporte un volet pour les sangliers. Pour lutter contre la disparition du petit gibier, il y a les prélèvements maximaux autorisés qui sont moins ambitieux que le plan de chasse et ils sont mis en place par le préfet et dans ce cadre le chasseur complète un carnet de chasse.

 

L’article L. 423-5 pose le régime du permis de chasse qui est organisé par l’office national de la chasse et le concours des fédérations de chasseur. La formation est obligatoire pour le maniement des armes et il y a des procédures éliminatoires. Notamment, il y a un examen sur les espèces protégées.

 

2° Concernant les dates d’ouverture de la chasse, il a été douloureux d’y intégrer la notion de cycle biologique des espèces. Il faut reconnaitre qu’est ici à l’ouvre une longue tradition d’indulgence des ministres et préfet et d’une résistance de l’autre côté à une directive n°79409 CEE du 2 avril 1979 sur la conservation de la faune sauvage. En réalité, l’administration a accordé des dérogations pendant longtemps alors qu’elles étaient manifestement incompatibles avec les objectifs de la directive. La directive assure une reconnaissance de la légitimité de la chasse mais elle interdit la pratique de la chasse pendant les périodes de vulnérabilité des espèces. On s’est donc posé la question de la délimitation des dates d’ouverture et de fermeture de la chasse. Il s’agit donc de la période de reproduction des espèces. Par ce principe, la directive a posé un problème au monde de la chasse et elle amène le monde de la chasse dans l’environnement alors que ce dernier ne le souhaitait pas.

 

Ce sont les juridictions administratives et européennes qui vont forcer le Législateur et le gouvernement français à tirer toutes les conséquences du simple principe posé par cette directive. Conseil d’Etat. 7 décembre 1984. Fédération française des sociétés de protection de la nature : il se sert de l’article 7§4 lorsqu’il s’agit de période migratrice, l’Etat doit veiller à ce que les espèces ne soient pas chassés pendant la période de reproduction et pendant le trajet de retour vers les lieux de nidification. Cet arrêt ne fait que lire la directive en réalité. Il s’agissait d’un arrêté du secrétaire d’Etat dans la chasse qui disant que la chasse à la tourterelle intègre les passages de retour. CJCE. 17 janvier 1991. Commission c/ Italie : la CJCE livre une interprétation encore plu rigoureuse de l’article 7 de la directive car le Conseil d’Etat avait juste introduit l’idée que les dates de chasse devait juste prendre en compte la protection d’une majorité des oiseaux et pas de la totalité des individus et donc on avait utilisé la notion de niveau d’activité de migration des oiseaux. Cela permettait de rajouter un peu de temps à la possibilité de chasser. La CJCE dit que l’article 7 vise à assurer un régime complet de protection pendant les périodes au cours desquelles la survie des oiseaux sauvages est menacée. Et donc cela ne peut être limité à la majorité des oiseaux d’une espèce donnée définie par une moyenne (confirmé par un arrêt du 19 janvier 1994).

 

La réaction française est intéressante car la loi du 15 juillet 1994 va fixer les dates de clôture de la chasse des oiseaux migrateurs dans le but de contrer le Conseil d’Etat. Conseil d’Etat. 3 décembre 1999. AOMSL : le Conseil d’Etat juge que les dispositions législatives sont inapplicables car elle sont contraires au traité communautaire originaire. Il faut attendre la loi du 26 juillet 2000 pout voir abroger les lois de 1994 et 1998. La CJCE va faire de même en considérant que les dispositions législatives sont incompatibles : CJCE. 7 décembre 2000. Commission c/ France. Des annulations en série seront ensuite prononcées par le Conseil d’Etat. En 2010, on est arrivé espèces par espèces souvent à des arrêtés préfectoraux respectant le principe posé par le traité.

 

B- En droit international et communautaire

 

Le droit international s’est montré plus précoce que le droit interne et il s’est attaché le premier à la protection de la vie sauvage. Les traités signés à la fin du XIX^e siècle sont des traités d’exploitation commerciale de certaines espèces. Par exemple, la convention de Paris du 19 mars 1902 traite des oiseaux utiles à l’agriculture. Il faut attendre la convention de Stockholm de 1972 pour affirmer l’idée d’une responsabilité de l’homme dans la protection de l’environnement. A partir de là, dans le cadre du PNUE, apparaissent des instruments internationaux de protection du vivant. Un des moyens est l’interdiction de procédés de chasse ou de pêche, notamment la pêche à la dynamite. C’est notamment le but de la convention de Washington sur la chasse à la baleine.

 

Par ailleurs, d’autres conventions vont avoir un champ limité, soit une aire géographique limitée soit une espèce particulière limitée. C’est le cas du traité de l’Antarctique qui est en réalité un ensemble de 4 conventions internationales, un protocole et plusieurs règlements d’application. Il a été signé à Washington le 1^er décembre 1969. Il a pout but de dédier le continent antarctique à la coopération scientifique. Chacun des Etats parties renonce à ses revendications territoriales. On a la présence de bases scientifiques, la base Drummondville pour la France. Le protocole de Madrid du 4 octobre 1971 désigne la zone antarctique comme une réserve naturelle consacrée à la paix et à la science. C’est une zone spéciale           le de conservation où i est interdit de tuer, de blesser, de capturer, de déranger tout mammifère ou oiseau autochtone. L’intention de le faire est également prise en compte. Il y a une régulation de l’espèce et chaque année il y a un quota et pour certaines espèces comme l’ours blanc il y a une protection totale avec une interdiction absolue. Le 20 mai à Cambera, une convention sur la conservation de la faune et flore marine antarctique. La convention de Ramsar du 2 février 1971 est relative aux zones humides d’importance internationale. Elle s’attache à protéger un habitat et c’est la première à faire cela. C’est l’idée que protéger les espèces n’a pas de sens sans une protection de l’habitat de ces espèces. Il s’agit aussi de conserver en particulier ce qui a été considéré jusque là comme précisément des zones hostiles à faire disparaître : marais, eaux stagnantes, eaux saumâtres, eaux salées,… Ces zones sont identifiées de manière précise dans une liste qui est conservée par l’UICN.

 

P2- Les instruments d’une protection globale du patrimoine naturel

 

Cela concerne la protection des habitats. Les tenants de cette conception sont les parcs naturels et nationaux et aujourd’hui les schémas de cohérence biologique à la suite du Grenelle.

 

A- Les parcs et les réserves

            1- Les parcs naturels nationaux

 

C’est une idée américaine et il s’agit de l’idée que certains territoires doivent être exclus de la main de l’homme. Les premiers parcs nationaux apparaissent aux Etats Unis avec notamment le parc de 1872 de Yellowstone et le Canada en 1887 avec BANFF national park. En France, il faut attendre la loi du 20 juillet 1960 pour voir cela apparaître. Il s’agit de la protection de la faune, de la flore, de l’eau, du sol, de l’air,… L’idée est de protéger contre tout effet naturel et des mains de l’homme. Cela est assez curieux qu’autour des années 1980 on a finit par croire que ce sont des espaces à vocation touristique car ce sont des zones de conservation naturelle et donc des zones désertes qui doivent le rester. L’absence de l’homme doit être totale.

 

Sept parcs nationaux ont été créés, en montagne essentiellement, par des décrets du premier ministre : Mercantour par décret du 18 août 1979, Vanoise du 18 juillet 1963, Porcro 14 décembre 1963, le Cadédiou le 23 ars 1967, les Sévènes du 2 septembre 1970, les Ecrins du 27 mars 1976  et Guadeloupe du 20 février 1989). Après Grenelle, ont été ajoutés : Réunion du 5 mars 2007, Parc amazonien de Guyane du 27 février 2007 et les Calanques du 27 décembre 2011. Au sein de Porcro et des Ecrins, a été ajouté par la loi Grenelle I des zones protégées de réserves intégrales.

 

La loi du 14 avril 2006 a fait évoluer le régime juridique des parcs nationaux sur la base du rapport Giran de 2003. Il s’agit de tirer les conséquences de la loi de 1960, en particulier une importance fréquentation touristique. L’objectif a aussi été des tenir compte de la décentralisation en associant les collectivités locales. Le Législateur a instauré une dotation financière les communes dont le territoire est inclus dans un parc national et qui donc sont privées de ressources fiscales classiques : L. 331-1 du code de l’environnement. On va ajouter une dimension de prise en compte du patrimoine naturel, ce qi peut être critiqué car la dotation entend que la collectivité est lésée par la présence d’un parc naturel mais cela n’est pas possible dans un sens environnemental.

 

Il faut retenir du système juridique que les parcs ont deux zones : la zone centrale du parc qui est protégée et où s’appliquent les règles de protection stricte de la nature & l’air d’adhésion et donc il s’agit des territoires qui par leur continuité géographique ou leur solidarité écologique ont vocation à adhérer au parc volontairement. La commune doit donc adhérer volontairement à la charte du parc. Le décret en Conseil d’Etat délimite le périmètre, les zones d’adhésion, arrête la charte et crée l’EPA gérant le parc. L’établissement comporte un conseil d’administration réunissant les services de l‘Etat, les collectivités et aussi parfois des personnalités et des ONG. C’est le président du conseil d’administration qui dirige le parc. La charte est approuvée par le conseil d’administration et est mise en œuvre et est évaluée par le président. Cette charte couvre la zone centrale et les zones d’adhésion. Le parc national peut signer des conventions avec toutes les collectivités territoriales. Il y a également une obligation de comptabilité avec la charte es SCOT, PLU et cartes communales. La loi de 2006 s’est traduit aussi par la possibilité d’obtenir des autorisations spéciales de travaux dans le parc : L. 331-4 du code de l’environnement. Il est possible d’interdire la chasse, la pêche, des activités commerciales, des extractions de matériaux, l’utilisation des eaux, la circulation du public sous toutes ses formes, le survol, la cueillette, les activités industrielles et minières. Les certitudes sont indemnisées.

 

            2- Les parcs naturels marins

 

C’est une innovation de la loi du 14 avril 2006 qui créé cet outil. Il s’agit de créer des airs marines protégées de superficie importante à partir d’une approche globale, littorale et mer. Il s’agit d’une gestion intégrée de la zone pout concilier les activités de plaisance avec a protection de l’environnement. La loi Grenelle I du 3 août 2009 va fixer comme objectif en 2012 de 10% des eaux placés sous protection de l’Etat.

 

Ce sont des parcs naturels et donc non nationaux car ils sont plus proches des parcs naturels régionaux. Ils sont marins et donc peuvent être créés dans les eaux sous souveraineté de l’Etat. Il contribue à la connaissance du patrimoine marin et au développement durable du milieu marin. L’article L. 334-3 pose le régime. Il est créé par décret d premier ministre après enquête publique. Il pose les limites du parc notamment. Le conseil de gestion adopte un plan de gestion du par cet donc il met en œuvre la protection du parc. La gestion des parcs naturels marins est confié à une agence spéciale crée par la loi de 2009 : l’agence des airs marines protégées. C’est un EPA national situé à Brest. 

L’idée fixée à l’article L. 334-1 est que l’agence doit se charger de tracer la ligne bleue et donc d’articuler entre les parcs naturels marins. On retrouve la notion de corridor biologique qui assure notamment la migration des espèces ou aussi la circulation des espèces. En 2007, a été créé le parc naturel marin de la mer d’Enrouasse qui fait 350 000 hectares. Il y a aussi le parc naturel de Mayotte créé le 18 janvier 2010.

 

    3- Les parcs naturels régionaux

 

 

 

Ils ont été créés par décret du 1^er mars 1967. L’objectif de ce parc n’est pas strictement environnemental comme celui du parc national. Dès 1967, l’idée est de concilier développement local et protection de l’environnement. C’est la loi du 8 janvier 1993 qui va renouveler le parc naturel régional et elle en fait l’outil des collectivités locales pour assurer une politique de préservation de l’environnement.

 

C’est la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle II qui précise que ces parcs ont vocation à être des territoires d’expérimentation locale pour le développement durable en milieu rural. Le régime est à l’article L. 333-1 du code de l’environnement.

 

Dans son idée, il s’agit originellement de lutter contre l’exode rural par d’autres activités que l’agriculture. Il peut s’agir notamment de l’environnement. On peut aussi favoriser le tourisme alternatif. De fait, sa création n’entraine pas des servitudes et contraintes pour les communes, bien au contraire. Il y a aussi un rôle dans des endroits sensibles comme la montagne.

 

Il y a 465 parcs régionaux concernant 2 millions de français pour 40% du territoire. 14 parcs régionaux sont aujourd’hui à l’étude. Il y a par exemple : Ballons des Vosges, Morvan, Perche,…

 

Il se créé par l’initiative de la région en accord avec les collectivités locales concernées, surtout les communes et communautés de communes. Les critères à prendre en compte pour le classement d’un territoire en parc régional sont la qualité et le caractère du patrimoine naturel, culturel et paysager représentant une identité remarquable pour la région concernée. La création repose sur un dossier devant justifier cela.

 

Le projet est aussi articulé sur une charte : la charte du parc naturel régional. C’est le document central car il détermine les orientations de protection, de développement et de miser en valeur et les mesures permettant des mettre en œuvre. C’est l’article L. 333-1 d code rural. La loi indique que la charte doit déterminer la structuration paysagère du territoire du parc et donc on définit les zones en donnant la nature de l’activité de la zone ainsi que sa structure. Derrière, tous les projets d’aménagement ou de modification. La charte est dotée d’une force juridique identique à celle ses directives paysagères de la loi du 10 janvier 1993 et donc les documents d’urbanisme des communes doivent être compatibles avec les orientations de la charte. Cependant, la charte du parc naturel régional n’est pas un document d’urbanisme mais les oriente. La doctrine la définit comme un acte unilatéral négocié : Conseil d’Etat. 27 février 2004. Centre régional de la propriété foncière de Loraine et Alsace.

 

La charte détermine des orientions mais également des mesures permettant de mettre en œuvre cette orientation. Elle prévoit donc des règles relatives à l’implantation des activités. Mais elle oriente tout de même les orientations et donc il y a une ambiguïté : Conseil d’Etat. 29 avril 2009. Commune de Manzat.

 

Aussi, le juge administratif a posé des obligations juridiques. Il vérifie que les projets adoptés des collectivités publies concernées par la charte ne soient pas en contradiction avec les orientations de la charte. On donne donc de la force contraignante à un document qui ne se veut pas d’urbanisme à l’origine et qui ne souhaite pas non plus encadrer les différentes activités présentes sr le territoire. Dans le cadre des autorisations individuelle, le Conseil d’Etat n’hésite pas à contrôler la conformité avec la charte : Conseil d’Etat. 15 novembre 2006. Syndicat mixte du PNR de la montagne de Reims. Cela n’exclue pas que sur le périmètre du parc on retrouve des règles autres de protection : réserve naturelle, protection du patrimoine historique,…

 

Le parc est créé par décret qui approuve en même temps par la charte par le Premier ministre qui porte classement du territoire en PNR pour une durée maximale de 12 renouvelable, après une double consultation, le conseil national de la protection de la nature et du paysage et la fédération des parcs régionaux de France. C’est un peu particulier car c’est un décret unilatéral mais au terme d’un processus contractuel de négociation, qui mêle étroitement aspect contractuel et aspect réglementaire parce que le projet est clairement élaboré par la région avec l’ensemble des collectivités concernées et les services de l’Etat. Le PNR reste donc un projet humain pour le patrimoine et la culture. Cala explique la valeur juridique supérieure de la charte. On ne peut pas retrouver cela en matière de charte du parc national car l’objectif de protection de l’environnement ne serait pas atteint par des négociations sans fin. Ici, la finalité est d’une autre nature.

Concernant l’organe de gestion, c’est assez ouvert car on peut en avoir différents. La gestion de la charte peut être confié à un syndicat mixte, un organisme de droit privé (ex : fondation de droit privé pour le PNR de la Camargue avec CE. 19 février 2007. Parc de Camargue),… Il y a donc une liberté de gestion en fonction des parcs. Cela dépend du but et de l’outil de gestion souhaités.

 

            4- Les réserves naturelles

 

C’est un autre instrument plus ancien car elles sont issues de la loi du 2 mai 1930 qui permet l’inscription ou le classement de sites présentant un intérêt scientifique. La loi du 1^er juillet 1967 a complété en permettant le classement en vue de la protection de l’environnement et de l’évolution des espèces.

 

Dans leur format actuel, c’est la loi du 10 juillet 1970. Elle crée les réserves naturelles nationales, les réserves naturelles régionales et les réserves naturelles de la Corse. Peuvent être classés en réserves naturelles des territoires terrestres ou maritimes dont la conservation de la faune, de la flore, des gisements de fossiles,… présent une importance particulière ou qu’il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptibles de les dégrader : article L. 332-1 du code de l’environnement. Le législateur donne donc un ensemble de critères permettant ce classement. Ce sont donc des espaces beaucoup plus étroits.

 

Les critères étant assez larges, le juge administratif peut être saisi en annulation du décret de création. Mais le juge laisse l’attitude au pouvoir administratif de l’opportunité de créer une réserve naturelle : CE. 26 novembre 2008. Groupement pour la défense de la pêche sous marine et du milieu marin. En revanche, il peut contrôler le périmètre de la réserve.

 

Elles peuvent être sur des terrains privés ou publics et être terrestres et marins. Ce sont toujours des choses peu étendues et donc la création est plus facile que dans le parc national et régional car l’objectif est la protection de l’environnement. Le Conseil d’Etat a fait preuve d’une jurisprudence que l’on peut dire environnementale à l’occasion du contrôle de légalité des arrêts de création des réserves naturelles en utilisant la théorie du joyau et des écrins : CE. 2 octobre 1981. Société agricole foncière Solognote. Cela signifie que l’administration n’a pas d’obligation de création d’une réserve naturelle : CE. 26 mai 1995. Fédération d’intervention Eco Pastorale et autres.

 

Il existe 156 réserves nationales couvrant 150 000 hectares et 165 réserves régionales.

 

Concernant la création des réserves naturelles, la loi du 27 février 2002 s’est intéressée aux réserves naturelles. Les réserves nationales sont crées pour assurer la conservation d’éléments naturels d’intérêt national ou la mise en œuvre d’une réglementation communautaire ou d’une convention internationale : L. 332-2 du code de l’environnement. C’est un décret en Conseil d’Etat en cas d’opposition des propriétaires concernées. C’est l’acte de classement qui détermine le régime juridique de la réserve et donc il délivre une série d’interdictions. On trouve alors ici un régime juridique contraignant dès l’origine, contrairement aux parcs naturels régionaux. La réserve naturelle est le régime le plus contraignant car on a du droit dur définissant une zone et y réglementant strictement les activités. Pour les parcs régionaux, les règles juridiques sont beaucoup plus générales, encore plus pour les parcs nationaux. Pour la réserve naturelle régionale, la compétence est celle du conseil régional sauf décret en Conseil d’Etat en cas de désaccord des propriétaires concernés.

 

B- La conservation de la biodiversité et réseaux

 

Le droit international de protection de la nature s’est concentré sur les espèces en voie de disparition en fonction du niveau de conservation de ces espèces. Ces listes présentent des faiblesses parce que d’une part il faut que l’espèce soit inscrite sur la liste et d’autre part elle est très réductrice car elle ignore la diversité des espèces biologiques et la question de l’écosystème (cf. article sur les éléphants).

 

           

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            1- Le développement de réseaux en vue d’une protection globale de la nature

            a- La directive habitat et le réseau Natura 2000

 

La directive européenne du 21 mai 1992 appelée « habitat » est à l’origine de ces notions car elle porte sur la conservation des habitats naturels et de la faune et flore sauvages. L’idée est d’arrêter de protéger des espèces en particuliers et de sacraliser les zones. Il s’agit de lutter contre l’appauvrissement de la biodiversité en maintenant des habitats naturels sur le continent européen.

 

La directive donne comme objectif pour les Etats membres de constituer un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation dénommé Natura 2000. Ce réseau va regrouper des sites désignés par chacun des Etats membres. Les annexes 1 et 2 de la directive vont décrire les principaux habitats afin de maintenir une cohérence. Les Etats vont alors rechercher les territoires répondant aux habitats décrits par les annexes et donc en faire une liste. C’est donc un inventaire de données scientifiques. Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciales visées dans la directive du 2 avril 1979 « Oiseaux » qui avait déjà intégré mais uniquement pour les oiseaux la nécessité d’identifier des zones de reproduction et donc là où les oiseaux sont fragiles pour cause de reproduction. Le succès de Natura 200 repose entièrement sur la cohérence du réseau et donc l’articulation entre les Etats membres.

 

La directive prévoit une procédure d’inscription des sites sélectionnés selon des critères fixés à l’annexe 3 de la directive. Ce sont alors des sites d’importance communautaire que les Etats membres doivent lister sur leur territoire. C’est la Commission européenne qui est en charge de l’établissement de la liste définitive proposée par chaque Etat membre. Ces sites sont des airs géographiquement définis par les Etats et qui doivent être représentatifs de certaines régions. Mais, les sites doivent contribuer de manière significative au maintien d’un habitat naturel pour certaines espèces ou à une espèce favorable. Le site doit donc être connecté à son objectif. Une fois validés par la commission, la zone d’importance communautaire devient une zone spéciale de conservation et entre donc dans le Natura 2000.

 

La Natura 2000 n’est pas seulement un label car il y a un régime juridique de protection du site. On va interdire certaines choses comme la pêche, la chasse, l’arrachage de plantes,… Il va s’agit aussi de réglementer au delà de l’interdiction. De façon générale, le régime est réglementaire et/ou conventionnel. En soit, ce n’est pas la qualification Natura 2000 qui interdit la construction d’une activité car c’est juste un inventaire scientifique qui entraine des effets passants par des mesures spécifiques. La qualification de Natura 2000 encadre les décisions futures des pouvoirs publics sur le site. C’est donc un élément utile à l’appréciation des décisions ultérieures qui vont être prises concernant le site. Il n’y a donc pas d’interdiction spécifique mais juste les actions qui seront entreprises le seront en ayant conscience des enjeux environnementaux de la zone. La décision est donc encadrée par la connaissance du milieu écologique dans lequel elle devra s’appliquer.

 

Le règlement CE du 12 mai 1992 donne le programme LIFE qui finance tout cela.

 

En matière de réseau, il faut attendre l’ordonnance du 11 avril 2001 pour transposer l’article 4 de la directive « oiseaux » et les articles 5 et 6 de la directive « habitat ». Il y a un chapitre 4 dans le code de l’environnement : L. 414-1 et suivants du code de l’environnement. C’est un décret du 8 novembre 2001 qui établit la procédure de désignation des sites de Natura 2000. Le projet de périmètre est soumis à l’avis des communes et arrêté par le ministre de l’environnement. Une fois inscrit sur la liste des sites d’importance communautaire, c’est un arrêté du ministre de l’environnement qui désigne le site comme Natura 2000 : R. 414-3 et suivants du code de l’environnement.

 

 

 

 

 

 

 

Les collectivités locales n’interviennent pas dans la création des Natura 2000 mais elles interviennent dans leur gestion. C’est l’article 6§1 de la directive « habitat » quoi impose aux Etats d’établit pour chaque site des plans de gestion spécifiques. Il fixe les mesures réglementaires, administrative ou contractuelles appropriées qui répondent aux exigences écologiques. Ces dispositions sont prise dans le cadre de contrats ou de charte ou en application des dispositions législatives ou réglementaires. Il est prévu pour chaque site un DOCOB qui est un document d’objectif qui définit les objectifs de gestion, de conservation et de restauration su site en collaboration avec les préfectures et collectivités locales. Ce document est élaboré par un comité de pilotage qui met en œuvre ce document. Il est très large.

 

Le juge administratif s’est prononcé sur le DOCOB mais c’est pas clair : Conseil d’Etat. 19 juin 2006. Fédération départementale des syndicats d’exploitation agricole de la Vendée. Il a dit que l’arrêté d’approbation du DOCOB est susceptible de recours pour excès des pouvoir car il peut avoir une valeur réglementaire en fonction de sa rédaction.

 

Le DOCOB a pour moyen privilégié le procédé contractuel et en fait sa mise en œuvre passe par des contrats Natura 2000 c’est-à-dire des multitudes de signatures de contrats de Natura 2000 avec l’ONF, les propriétaires, les agriculteurs, la chambre départementale de l’agriculture,… On peut aussi retrouver des chartes.

 

Parallèlement, la classification en Natura 2000 a une autre conséquence importante : pout tout projet, aménagement, ouvrage, installation, il y a un document particulier à rédiger préalablement à l’obtention qui est l’étude d’incidences Natura 2000 (L. 414-4 du code de l’environnement). C’est ce qu’on appelle l’évaluation des incidences Natura 2000 qui vaut pour tout document de planification aussi (PLU par exemple). Il s’agit donc de rechercher les impacts du futur projet sur les différents Natura 2000 à proximité.

 

Globalement, la France a été très en retard et a été condamné notamment pour non transmission de la directive habitat dans les délais. Le réseau français est considéré en 2014 comme satisfaisant et cohérent par la commission et couvre 18% du territoire. Il y a environ 1 400 sites d’importance communautaires. Or, les DOCOB ne sont pas tous arrêtés et à jour car les collectivités locales y sont opposées en raison de la nature contraignante.

 

            b- Les trams bleus et les trams verts

 

C’est l’élément phare de la logique de biodiversité qui passe par le maintien mais surtout la restauration des milieux. Ce sont les articles L. 371-1 et suivants du code de l’environnement. Ce sont des infrastructures écologiques regroupant les grands ensembles naturels et les voies de passage naturel assurant la circulation entre eux. Le tram vert est composé d’espaces protégés et les corridors permettant de relier ces espaces. Le tram bleu concerne les cours d’eau, les fleuves, les lacs, les marais,…

 

La loi opère ce maillage pour diminuer la fragmentation des espaces naturels. L’idée est donc d’assurer des passages entre des milieux naturels. Ce sont des orientations nationales pour la préservation et la remise en état de la continuité écologique qui est document qui doit être compatible avec les grandes infrastructures linéaires de l’Etat. Cela date de janvier 2014. De l’autre côté, est prévu le schéma régional de cohérence écologique qui est le document établit par l’Etat et la région. Ce n’est plus le comité national tram vert et tram bleu mais un comité régional tram vert tram bleu. Il reposer sur un état des lieus dont un inventaire du patrimoine naturel et il doit identifier les cours d’eau composant la tram bleu et la tram vert avec une cartographique mais c’est par la voie du contrat qu’il assure la continuité.

 

            2- La convention de Rio sur la diversité biologique

 

Elle donne la définition de la biodiversité pour la première fois : variabilité des organismes vivants de toute origine y compris entre autre les écosystèmes terrestres marins et autres systèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie (principe 2). Cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces ainsi que celles des écosystèmes.

 

C’est avec cette convention qu’apparaît l’idée de constituer des zones de biodiversité de taille mondiale et de mettre en place un réseau de surveillance. Les Etats sont désignés comme gardiens de cette biodiversité et doivent avoir une législation protectrice et de remédier à tous les phénomènes risquant de nuire à la biodiversité.

 

La convention affirme l’importance de la biodiversité et dit bien que celle ci bénéficie à l’homme et donc elle nous est utile. Elle bute bien à l’article 14 sur la souveraineté des ressources naturelles.

 

Section 2- Protection des espaces naturels et paysages

 

Certains espaces font l’objet d’une protection particulière : c’est le cas du littoral et de la montagne. Ce sont des milieux fragiles et donc il faut éviter une forte urbanisation. Le paysage a fait l’objet d’une protection croissante passant par le paysage pittoresque puis on est passé à une conception d’unité paysagère.

 

P1- Les instruments d’une protection ciblée

A- La protection des milieux fragiles

            1- Le littoral

            a- L’appréhension juridique du littoral

 

Le littoral français s’étire sur 9 633 km et donc il est très étendu. La moitié des régions française sont concernées ainsi que 10 000 communes. 12% de la pollution française vit sur le littoral mais évidement ce chiffre double pendant la période estivale. Le littoral a donc une spécificité avec une démographie variante sur le long de l’année. Plusieurs disciplines sont concernées : géographie, histoire, océanographie,… Il s’agit d’appréhender juridiquement le littoral.

 

Chaque communauté scientifique donne sa définition du littoral. Le législateur a retenu avec la loi littoral du 3 janvier 1986 qui dit que le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique de protection, d’aménagement et de mise en valeur : L. 321-1 du code de l’environnement. La plupart de auteurs dénoncent l’absence de définition juridique du littoral. En fait, l’entité littorale se définit par les communes littorales qui sont identifiés sur un critère de riveraineté. Le littoral concerne des espaces marins mais aussi des espaces terrestres et lacustres. L’article 2 de la loi a indiqué que sont considérés comme communes littorales les communes de métropole et département d’Outre Mer riveraines des mers et océans et d’autres qui sont présents dans la liste mais aussi riveraines des estuaires, des deltas. Ce sont des éléments de faits variables et donc il y a une difficulté à qualifier une commune littorale en fonction de cet élément.

 

Il y a tout de même une liste faite par décret en Conseil d’Etat mais ce dernier est en constante évolution. Le gouvernement a eu des difficultés pour édicter les décrets d’application de la loi littoral. Le Conseil d’Etat a même été amené à censurer le refus implicite du Premier ministre d’édicter le décret listant la liste des communes : Conseil d’Etat. 28 juillet 2000. Association France Nature Environnement. Le Conseil d’Etat a jugé que le Premier ministre avait dépassé le délai raisonnable pour édicter le décret et que donc cela empêchait l’application de la loi aux communes. Le gouvernement a été enjoint de publier le décret sous 6 mois, ce qu’il a fait le 28 mars 2004.

 

La définition juridique du littoral est donc difficile car elle repose sur des éléments naturels, surtout concernant le 2° de l’article 2 de la loi. Cependant, il est possible de déterminer les éléments du littoral dans le droit positif. La loi du 28 novembre 1963 a fixé la consistance du domaine public maritime (rechercher). L’eau de mer en elle même ne fait par partie du domaine public : L. 2111-4 du CG3P. Il peut cependant s’agir du domaine privé de l’Etat, d’une commune ou d’une propriété privée. Il est le siège d’activités économiques qui sont en conflits. Il y a d’une part les activités portuaires, les activités industrielles, les pêches maritimes et côtières et d’autre part la plaisance et le tourisme ce qui occupe l’espace littoral pendant la période d’été. Il faut trouver un équilibre entre ces activités enfin d’éviter l’extinction des zones littorales.

 

En peu de temps, mes sures fondamentales vont être prises. La première loi est celle du 10 juillet 1975 créant le conservatoire de l’espace littoral et de l’espace lacustre et le décret du 25 août 1979 concernant les directives d’aménagement national du littoral, la loi du 31 décembre 1976 prévoyant la servitude de passage des piétons sur le bord du littoral. C’est à partir de ces dates qu’est développé une politique de protection du littoral.

 

La faiblesse est vite perçue : cette politique de protection du littoral est difficile à mettre en œuvre car elle bute sur l’urbanisation en fond de mer. Rapidement, l’urbanisme du littoral va devenir l’enjeu central. L’enjeu est donc entre les mains de l’Etta mais en 1982-1983 la décentralisation intervient avec une transfert de compétences avec l’urbanisme. Les communes prennent la compétence de délivrer les permis de construction et d’adapter les plans d’occupation de sols. Cependant, les communes ne le feront pas dans le sens de la protection du littoral mais dans le sens d’urbanisation. C’est ainsi que nait la loi du 3 janvier 1986 qui re centralise entre les mains de l’Etat pour encadrer l’urbanisation du littoral aux mains des communes. La loi tente de trouver un compromis entre la protection du littoral et l’urbanisation.

 

            a- L’approche sectorielle du littoral

            a1- La maitrise de l’urbanisation

 

La loi créé deux espaces : les espaces urbanisés, les espaces proches du rivage, la bande des 100m & les fonctions donc activités de l’urbanisation, d’activités portuaires et d’exploitation des sources maritimes et la protection des espaces maritimes.

 

Le premier point est la maitrise de l’urbanisation qui est le cœur de la loi. Le code de l’urbanisme reprend les dispositions aux articles L. 146-1 du code de l’urbanisme. Le respect s’impose aux documents locaux d’urbanisme. Les contraintes de la loi littoral s’applique aux documents d’urbanisme. Les règles d’urbanisme posées par la loi littoral s’imposent à toute personne privé ou publique dans les travaux constructions, plantations,… Elle s’impose aux ouvertures de chantier comme aux lotissements, campings et plus généralement toute installation classée.

 

Cette loi est particulière car elle introduit des notions indéterminées. Le juge a donc les définir, notamment celle d’espace remarquable. Il faut donc étudier la jurisprudence sur cette question. Le grand principe est la construction en continuité car l’extension d’urbanisation dans les communes littorales doivent se faire en continuité avec les paysages et villages existant. Conseil d’Etat. 3 juillet 1996. SCI Maure : des battisses peu nombreuses ne relevant pas d’un ensemble aggloméré et structuré d’une commune font peser un doute sur l’urbanisation au juge administratif. On a donc un premier doute sur la notion d’urbanisation. L’urbanisation concerne des battisses nombreuses qui sont reliées à une agglomération. La continuité est exigée par rapport à deux critères principaux : la distance et la configuration des lieux. On peut trouver ici des nuances, notamment avec la question de la distance. L’urbanisation veut donc la cohérence d’un tissu de construction.

Concernant les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation ne peut être que limitée : L. 146-4 du code de l’urbanisme. Le fait d’être en continuité ne suffit donc pas car l’urbanisation doit être limitée et justifiée dans le PLU par le lieu ou la nécessité d’implanter des activités proches de la mer. Pour ce qui est de l’espace proche du rivage, le Conseil d’Etat est encore pointilleux en utilisant plusieurs critères : la visibilité de la mer, la distance vis-à-vis ce la mer et la configuration des lieux : Conseil d’Etat. 12 février 1993. Commune de Gassin.

 

Dans la bande des 100m, en dehors des espaces déjà urbanisés, il y a une interdiction absolue d’installation de constructions sur une bande littorale de 100m à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans eaux. Ici, c’est la sensibilisation des milieux qui justifie cette interdiction générale. Conseil d’Etat. 22 octobre 1999. Commune de Pénestin sur Mer. Les campings et les stationnements sont également interdis.

 

            a2- La préservation des espaces littoraux sensibles

 

La première notion a été dégagée : les espaces remarquables qui bénéficient d’une protection. Il faut aussi voir la politique de protection mise en place par le conservatoire.

 

La conservation des espaces naturels en bord de mer doit concilier des objectifs écologiques et économiques. L’attraction touristique ne doit pas se faire au détriment de la finalité écologique. Ce sont des espaces non urbanisés qui doivent garder une dimension touristique. L’article L. 146-6 du code de l’urbanisme donne une liste comprenant notamment les dunes et les marrais. Le juge administratif s’est affranchi de la nécessité de qualifier ainsi de remarquable uniquement au regard de l’intérêt économique, la qualité paysagère suffit. Le critère esthétique peut être déterminant ainsi que la rareté de l’espace considéré. Cette protection des espaces non urbanisés peut s’appliquer évidemment loin du rivages car l’objectif est de basculer dans la loi littoral.

 

A cela s’ajoute les espaces déjà protégés en droit international ou en droit interne car ce sont automatiquement des espaces remarquables. Il s’agit notamment des zones Natura 2000 ou la réserve intégrale du parc national avec des zones définies par la charte comme relevant d’une protection ou encore les sites classés. Dans ce cas, la qualifications des espaces remarquables entraine une inconstructibilité de principe : Conseil d’Etat. 14 janvier 1994. Commune du Rayol Canatol.

 

La loi littoral a mis en œuvre une politique foncière également. L’acquisition se fait par les personnes publiques d’espaces littoraux naturels. Il y a deux instruments : les acquisitions du conservatoire du littoral et les espaces naturels sensibles du département. Pour le second, le département peut définir des espaces naturels sensibles pour protéger d’un « danger imminent » d’urbanisation. Sur ce terrain, le département peut combiner une réglementation particulière, une de droit de préemption ou un prélèvement fiscal. Ce qui est à la clé est une inconstructibilité. Il faut préserver la qualité des sites et paysages des milieux naturels : L. 142-1 du code de l’urbanisme. TA de Besançon. 31 décembre 1992. Safère de Franche Comté : zone dont le caractère naturel est menacé et rendu vulnérable, actuellement ou potentiellement, soit en raison de la pression urbaine soit en raison d’un intérêt particulier (définition). C’est la définition la plus logique. Pour le premier, le conservatoire du littoral vient de la loi du 10 juillet 1975 qui est in EPA qui propose des acquisitions c’est une politique foncière de sauvegarde et de respect des espaces naturels : L. 322-1 et suivants du code de l’environnement. Il y a plusieurs moyens : expropriation, acquisition amiable, droit de préemption, affectation au domaine public, réception de legs et donations. Les biens acquis par le conservatoire entre dans son patrimoine qui est le domaine propre de ce conservatoire. L’article L. 322-9 du code de l’environnement confirme que ces terrains sont par principe dans le domaine public. Il peut confier conventionnellement ces terrains à des collectivités publiques ou des entreprises privées. Il détient un pouvoir de police pour gérer ou entretenir. L’objectif du conservatoire est d’acquérir 1/3 des côtes françaises.

 

Le bilan de la loi littoral est contrasté car la densité de l’urbanisation sur la zone littorale n’a pas faibli. L’artificialisation de ces terrains a continué.

 

            2- La montagne

 

C’est une entité géographique qui présente des caractères économiques et sociaux spécifiques qui ont généré une législation spécifique. L’espace montagnard couvre 22% du territoire français pour 7,1% de la population. La politique de la montagne est d’enrayer l’exode rural dans un souci d’aménagement du territoire. Il y a aussi un problème écologique. Les premiers textes datent du second empire avec une politique de préservation de la montagne et de lute contre la déforestation. A partir de 1920-1930, il y a aussi un souci d’accueil du tourisme. La première directive date du 22 novembre 1977. A partir des années 1970, sont mis en œuvre des schémas de massifs pour les Vosges, les Pyrénées et les Alpes du Nord. Le développement de l’urbanisation, la multiplication de ce q »on appelait les remontées mécaniques et l’apparition des stations de ski sont à prendre en compte à cette époque. U e nouvelle urbanisation de la montagne conduit à un rapport de 1982 donnant lieu à la loi montagne le 9 janvier 1985.

 

Il s’agit de concilier économie, agriculture, tourisme en environnement.

 

            a- La montagne, entité géographique spécifique 

 

La loi montagne intervient en 1985 et créé un droit particulier pour la montagne. C’est un milieu particulier en raison du relief, du climat et le patrimoine naturel et culturel. Elle va utiliser les notions de zone de montagne et les massifs pour une traduction juridique. Une zone de montagne se définit par des handicaps significatifs qui entrainent des conditions de vie difficiles mais aussi des difficultés pour certaines activités économiques. Ce sont donc des zones dans lesquelles les communes constatent une limitation considérable des possibilités d’application des terres. La mécanisation est rendue difficile par les pentes ainsi que l’entretien des matériaux et constructions. Cela génère donc des coûts spéciaux pour ces communes. Le coût de fonctionnement des activités en zone de montagne est considérablement plus élevé.

 

Contrairement au régime de la loi littoral, la commune n’est pas le cadre spatial. La loi montagne retient la notion de massif qui est une circonscription particulière à cette loi. C’est à travers le massif que les zones de montagne trouvent une cohérence. La loi de 2002 a donné la liste des massifs : Alpes, Corse, Massif Central, Massif Jurassien, Pyrénées, Massif Vosgiens et la Réunion. Un massif est constitué  de plusieurs zones de montagne, voir une seule.

 

La loi de 1985 créé le comité de massif qui coordonne les régions et les départements car il peut y avoir plusieurs collectivités sollicitées. Elle pilote aussi les prescription d’urbanisme du massif.

 

            b- La préservation des sites et paysages de montagne

 

La loi de 1985 pose le principe de protection des équilibres biologiques, la réhabilitation du bâti existant et la promotion du patrimoine culturel. Trois principes fondamentaux sont posés par la loi : la préservation des terres agricoles, la préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel et la maitrise de l’urbanisation : L. 145-1 du code de l’urbanisme. L’article L. 145-3 du code de l’urbanisme prévoit que les documents d’urbanisme doivent préserver le patrimoine culturel et naturel de la montagne. Le juge administratif a donc pu être annulé à annuler des dispositions ns veillant à installer des places dans de stationnement par exemple. L’article L. 145-7 prévoit la possibilité de recourir à des directives territoriales d’aménagement pour chaque massif.

 

            c- La maitrise de l’urbanisation

 

La loi du 9 janvier 1985 a posé le principe d’éviter le développement de l’urbanisation en zone de montagne. Il s’agit encore de la règle d’urbanisation en continuité. On ne peut donc recourir à une nouvelle urbanisation et donc on ne peut pas créer de nouvelles stations de ski. Il y a une exception en cas de mont nouveau intégré à l’environnement, ce qui est également possible dans le cas de la loi littoral. Le projet dit toujours être apprécié au regard de l’urbanisation effective et donc ce qui est bâti dans le voisinage immédiat. Il faut donc regarder le nombre de battisses existantes et en cas de faible nombre il n’y a pas d’urbanisation : Conseil d’Etat. 14 décembre 1992. Commune de St Gervais les bains.

 

La différence de la loi montagne, comme elle souhaite lutter contre l’exode rurale, est que l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme prévoit des cas de dérogations pour des équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Ces zones peuvent donc être implantées de manière plus éloignée. C’est pour cela que les éoliennes sont jugées implantables dans le milieu de la montagne : Conseil d’Etat. 16 juin 2010. Leloustre. La loi montagne est donc axée sur le développement économique de la montagne et donc elle laisse place aux équipements publics. Cela n’est pas pris en compte dans le cadre de la loi littoral.

 

La loi montagne encadre aussi les opérations d’aménagement touristique. Il faut trouver un équilibre entre les extensions des possibilités touristiques et l’impératif de protection de la montagne : Conseil d’Etat. 10 décembre 1994. Ministère de l’équipement. On retrouve ici une autorisation spéciale avec un contrôle particulier du Conseil d’Etat qui vérifie que les deux impératifs sont combinés de façon équilibrée.

 

La préservation, le développement économique et le développement rural a donc plus de place dans la montagne car il ne s’agit pas de la rendre déserte.

 

 

 

 

 

P2- Les instruments d’une protection globale

A- La protection des paysages

 

Le XIX ^ème siècle est celui du paysage au regard de l’histoire de l’art. En effet, la peinture commence à cette époque à prendre la nature comme sujet. Le droit ne va s’intéresser véritablement au paysage qu’à travers cette idée d’esthétisme qu’au début du XX ^ème siècle. On peut citer la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques et celle du 2 mai 1930 sur la protection des sites. Ce n’est pas la protection du paysage dans son ensemble mais plus le site pittoresque. A partir de là, cette protection va s’étendre pour englober à des terrains plus vastes. On trouve alors la loi paysage du 8 janvier 1993. C’est avec cette loi que le paysage devient vraiment un sujet de droit.

 

            1- Protection des sites, fragment du paysage

 

Les mots sites et paysages sont souvent associés dans les textes. La loi du 2 mai 1930 permet de classer les monuments naturels et les sites dont la conservation ou la préservation présente du point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque un intérêt général : L. 341-1 du code de l’environnement. On voit bien que ce sont des espaces ruraux présentant un certain intérêt en raison du passé ou de sa consistance. Cela peut aussi être l’intérêt de préserver les abords. Cette protection était donc d’abord isolée puis elle a prit des proportions plus vastes. Conseil d’Etat. 2 mai 1975. Damen Ebri : il confirme la classification du massif de la Clapez qui hait 8 000 hectares. En réalité, le Conseil d’Etat n’annule jamais le classement et vérifie juste que le périmètre répond bien à l’article L. 341-1. Ce n’est donc pas un contrôle bilan-avantages mais un contrôle simple.

 

On revient toujours à cette idée qu’il faut un ensemble homogène et cohérent. Cela va justifier le classement. Deux rangs de protection apparaissent : le classement et l’inscription à l’inventaire. Il existe une liste des monuments naturels dans chaque département mais aussi des sites inscrits. On peut ensuite avoir un classement prit par arrêté du ministre de l’écologie sans le consentement des propriétaires. La conséquence de l’inscription est que le propriétaire ou l’occupant est obligé d’avertir l’administration de tout travaux réalisés. L’administration ne peut s’opposer aux travaux, sauf à en classer le site. Le classement, quand à lui, permet de mettre sous cloche la zone et emporte des servitudes administratives de faire ou de ne pas faire et toute modification des terrains et immeubles sont soumis à une autorisation spéciale : L. 341-4 du code de l’environnement. Il n’y a pas de mesure de gestion prévues pour les sites protégés. On parle de restauration de ces sites d’un point de vue historique. Il y a une politique de restauration menée par le ministre de l’agriculture depuis 1989 mais elle dépend de l’implication des collectivités territoriales : L. 341-15 du code de l’environnement. Si les propriétaires s’y opposent, il faut un décret du Conseil d’Etat après avis de la commission supérieur des sites.

 

Il y a donc une certaine exigence qui s’attache aux sites classés, même pour les sites inscrits, donc les sites que l’on peut appeler les plus beaux ou du moins qui méritent la plus grande protection. C’est également vrai dans les autres procédure de protection des fragments de paysages. On retrouve les secteurs sauvegardés de la loi Malraux du 4 août 1962, notamment concernant le maintien de la façade de monuments historiques.

 

Il y a eu une tension au Grenelle II en raison du durcissement de la réglementation des éoliens car ils ne peuvent être intégrés dans un ensemble.

 

            2- La prise en charge juridique des paysages

 

C’est la loi du 10 juillet 1976 qui affirme que le paysage est d’intérêt général. La loi Barnier dit que le paysage est le patrimoine commun de la Nation. La loi paysage traite le paysage à part entière. La loi paysage va parler du paysage de droit commun mais pas du paysage exceptionnel. Elle protège de grands paysages qui, sans être exceptionnelles, présentent tout de même des qualités esthétiques d’authenticité et d’originalité spécifiques. La loi paysage met en place des directives de protection et de mise en valeur du paysage qui s’imposent aux documents d’urbanisme. Cette directive vise à régir des territoires remarquables pour leur intérêt paysager. Ce n’est donc pas un paysage exceptionnel mais il présente tout de même un intérêt et ces directives sont chargées de définir des principes fondamentaux sur les structures paysagères. Une structure paysagère est une unité comme le bocage normand.

 

Les dispositions du droit interne sont complétées par la convention européenne du paysage signée à Florence le 11 octobre 2000 et entrée en vigueur le 1^er mars 2004. elle fait entrer le paysage dans le droit international. Elle ajoute l’idée qu’un paysage est un territoire tel que perçu par les populations qui y habitent.

 

B- La protection des forêts

 

La forêt couvre 25% du territoire métropolitain. Pour autant, on constate une progression massive des résineux au détriments de feuillus traditionnel. Il y a un appauvrissement certain de la faune et de la flore. Il y a aussi une grande hémorragie avec la tempête de 1999 qui a mis à bas trois années de récoltes. Mais ces tempêtes permettent une prise de conscience de l’importance majeure de la forêt. Elle est important pour la protection des sols, donc l’équilibre des écosystèmes.

 

La loi du 9 juillet 2001 réglemente la découpe des forêts afin de trouver un rythme normal de croissance dans un sens de développement durable. La forêt doit être préservée au lieu d’être exploitée. Les bois et forêts français sont soumis à des régimes juridiques différents. Il y a deux régimes principaux et des principes communs.

 

            1- Dualité de régime des forêts

 

Il n’y a pas de définition juridique des forêts que ce soit en droit interne ou en droit communautaire. L’office national des forêts est chargé de dresser un inventaire permanent des ressources forestières nationales indépendamment des questions de propriété. Il est donc en charge de l’administration des forêts. Globalement, l’ONF procède à une classification qui distingue les formations boisées de production : ce sont des forêts de protection les plus importantes ; les forêts de protection : forêt d’agrément (ex : Bois de Boulogne) ; les alignements ou encore les peuplerais.

 

Normalement, il s’agit de la propriété de l’Etat de 10%, des collectivités locales de 17%, les personnes privées. La loi du 9 juillet 2001 introduit la notion juridique de forêt relevant du régime forestier : article L. 111-1 du code forestier. Essentiellement, ce sont les forêts de l’Etat (ou forêts domaniales) qui sont intégrées au domaine privé de l’Etat, les forêts des collectivités locales, des établissements publics. Ce sont des forêts publiques et leur entretien relève de règles spéciales d’ordre public figurant dans le code forestier. Les forêts non soumises au code forestier sont essentiellement les bois des particuliers (10 millions d’hectares) et quelques parcelles de forêts de collectivités locales. Pour autant, il y a des règles communes, que les forêts soient soumises au nom : conservation, police, lutte contre l’érosion.

            2- La gestion des forêts

 

C’est une gestion de développement durable. On peut observer depuis la loi de 2001 une unification du droit forestier sous l’angle d’une intégration progressive de la préoccupation environnementale. La loi de 1985 va consacrer trois fonctions à la forêts :

• une fonction économique : assurer les besoins en bois
• une fonction écologique : préserver les écosystèmes
• une fonction sociale : accueil du public, activité de loisirs

 

La mise en valeur de la forêt est d’intérêt général, elle se fait peu importe le propriétaire, d’où la possibilité de résilier des travaux de sécurité incendie sur des propriétés privées.

 

Des principes ont été adoptés à Rio. On les retrouve dans la politique forestière qui se traduit sur des principes fondamentaux et une planification.

 

1. a) Les principes fondamentaux sont les articles L. 1 à L. 15 du code forestiers. La loi Grenelle II est venue préciser un certain nombre de notions : la lise en valeur et la protection des forêts sont reconnus d’intérêt général ; les forêts participent à l’aménagement du territoire ; la politique forestière doit assurer une gestion durable ; la politique forestière garantie la diversité biologique, la diversité, la capacité de régénération ; ale assure aussi la qualification des emplois et la récolte du bois. On retrouve toujours l’inscription dans le long terme. Ce qui est privilégié ce sont les mesures contractuelles. On relèvera que ce n’est pas un patrimoine commun de la Nation et donc le droit de propriété s’exerce sur les forêts (article L. 5 du code forestier).

 

1. b) La planification se fait par l’ONF qui a compétence pour tous les bois et forêts relevant du régime forestier. Mais son champ premier de compétence reste les forêts domaniales : article L. 121-2 et 121-3 du code forestier. Cette gestion est planifiée. Les choix stratégiques nationaux sont arrêtés par le ministère de l’agriculture et des forêts. C’est une gestion à long terme des ressources naturelles. Il y a un schéma de service collectif des espaces naturels et ruraux. Il y a aussi des choix régionaux avec des orientations régionales forestières mais arrêtés par le ministre en charge de la forêt pour assurer une cohérence avec les choix nationaux. Sur le fondement de ces orientations nationales et régionales, la loi prévoit trois instruments ‘imposant à tous les propriétaires : les directives régionales d’aménagement pour les forêts domaniales, les schémas régionaux d’aménagement pour les forêts des collectivités locales et les schémas régionaux e gestion sylvicole pour les propriétés privées. Ces documents sont arrêtés par le ministre des forêts.

 

La loi Grenelle II a créé un nouvel instruments pour assurer la biomasse pour dynamiser la production de bois de chauffage : c’est le plan pluriannuel régional de développement forestier : article L. 12 du code forestier. Ce sont des conventions avec les propriétaires qui vont dynamiser la production forestière pour assurer le chauffage ou aussi des meubles.

 

 

 

 

 

 

CHAPITRE II

LA PROTECTION DES MILIEUX PHYSIQUES

 

 

Cette législation en matière d’eau et d’air vient de la dégradation accélérée de la qualité de l’air et des eaux. Le traitement potable des eaux présente un coût qui a augmenté depuis 20 ans dans toutes les villes. On demande en effet des traitements de plus en plus nombreux. On retrouve même depuis environ 4 ans des traitements anti médicamenteux en raison de la présence d’antibiotiques dans les eaux. Ceci a donc conduit à des législations spéciales et donc on passe à des milieux naturels qui doivent cependant faire l’objet de mesures de dépollution déjà.

 

Section 1- Gestion et protection de l’eau

 

La pollution de l’eau est incontestable et a des conséquences écologiques car elle stérilise la faune et flore. Elle a des incidences sur les activités humaines en limitant les activités agricoles mais aussi des conséquences touristiques comme des interdictions de baignades. Il y a aussi des apparitions d’interdiction d’utilisation des eaux pour certaines activités industriels. Cela réduit aussi la qualité d’eau potable.

 

Le droit de l’eau assure en priorité la lutte contre la pollution de l’eau. Il a aussi pour objectif d’assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et son objectif. Curieusement, le droit de l’eau est tout de même fragmenté et complexe alors que l’hydro système présente une unité globale et exige une approche globale.

 

P1- La gestion équilibrée de la ressource en eau

A- Les grands principes

 

Dans les années 1990, une réforme du droit de l’eau a été fait avec une loi du 3 janvier 1992 qui se caractérise par l’insertion de nouveaux instruments de police de l’eau, qui améliore la protection des eaux et instaure des principes communs de droit de l’eau. Ces principes ont évolué sous l’influence d’une directive cadre du 23 octobre 2000 imposant une réforme générale de la politique de l’eau. Pour assurer la transposition, ont été adoptées deux lois : une du 21 avril 2004 qui transpose la directive de 2000 sur le volet planification et une du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques en réformant l’agence de l’eau, les redevances et réorganise la pêche ainsi que reconquérir la qualité écologique de l’eau.

 

            1- L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation 

 

C’est l’article L. 210-1 et suivants du code de l’environnement

 

L’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique pour son alimentation et son hygiène a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiques acceptables par tous. L’article impose le principe d’utilisateur – payeur de la ressource et du coût des usages de l’eau.

 

Il y a donc bien une référence au patrimoine commun mais le législateur n’est pas allé au bout en faisant de l’eau une res communis. Il est indiqué en effet que le régime de l’appropriation privée des eaux, le droit acquis par les riverains des cours d’eau non domaniaux ne sont pas remis en cause. Les droits de propriété des riverains des cours d’eau non domaniaux sont conservés et il y a un respect des droits antérieurement établis. Cela nuance donc l’idée que l’usage de l’eau appartient à tous.

 

De la même manière, l’article L. 210-1 consacre un droit créance à l’eau potable et donc qui décline ce droit avec un régime des coupures d’eau, le droit à un compteur individuel ou une aide à la récupération des eaux pluviales. La directive du 23 octobre 2000 a établi un cadre pour la politique communautaire de l’eau et dit que l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres mais un patrimoine qu’il faut protéger.

 

A la clé, il y a la question de la répartition de la ressource en eau et de l’inégalité de la répartition de l’eau au niveau mondial. L’eau potable est un bien rare et donc cela ouvre la question de la marchandisation de l’eau. C’est la tentative de ce droit à l’eau potable qui essaye de contrecarrer l’introduction de l’eau comme condition de marché. L’eau est une marchandise donc elle a un prix mais on rentre ici dans un débat qui dit que l’établissement d’un prix témoigne de sa rareté. Le marché est le mécanisme qui permet une allocation optimale d’une ressource rare. Il est donc nécessaire de donner un prix à l’eau car c’et quelque chose de rare mais cela va en contradiction avec le droit de tous à l’eau. On se demande donc comment internaliser le coût environnemental d’un bien.

 

Il faut attendre juillet 2010 pour avoir une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies pour proclamer le droit à l’eau potable et l’assainissement comme droit fondamental de l’homme. En droit interne, le droit d’accès à l’eau potable est à l’article L. 2224-12-3 du CGPPP.

 

Le statut de l’eau ne permet pas d’échapper au droit de propriété et au droit d’usage privé. C’est ce qui explique que ce doit est hétérogène, complexe et donc articulé et non uniformisé. On retrouve le Code civil qui traite de l’eau au chapitre des biens qui veut que la propriété du fond entraine la propriété de l’eau pour les riverains. Il existe une vieille loi du 8 avril 1898 qui fixe le régime de départ entre les cours d’eau domaniaux et les cours d’eau non domaniaux en décidant que les rives des cours d’eau non navigables, non flottables appartiennent aux riverains, sinon c’est le domaine public fluvial. Mais la loi n’est pas claire car elle dit que l’eau demeure une chose commune. La loi du 16 octobre 1919 va opérer pour la première fois une unification du droit de l’eau en assimilant les cours d’eau domaniaux et les cours d’eau non domaniaux s’agissant de l’énergie hydraulique (énergie faire à la base d’eau). Une loi du 16 décembre 1964 aborde pour la première fois la nécessité de lutter contre la pollution de l’eau et introduit l’idée de gestion de l’eau pour cette lutte. Elle adopte le basin comme circonscription administrative avec une agence du bassin. Elle ne touche cependant pas au régime.

 

Le fleuve et l’eau de mer sont des res communis, sinon des appropriations privées sont possibles.

 

            2- La gestion équilibrée et durable de la ressource en eau

 

Cette gestion découle du caractère de patrimoine commun mais elle doit prendre en compte les adaptations au changement climatique. Elle vise à assurer la prévention des inondations, la préservation des écosystèmes aquatiques, des aires et zones humides. Elle assure la protection contre toute pollution et la restauration de la qualité des eaux. Elle valorise l’eau comme source économique et la répartie. Elle se fixe aussi comme finalité le rétablissement de la continuité écologique au sein es bassins hydrographiques.

 

La loi fixe aussi une hiérarchie dans les différents usages de l’eau en mettant une priorité sur les besoins collectifs en eau. C’est avec la loi de 1992 qu’a été introduit l’idée d’unité de l’usage de l’eau, un principe d’unité de la ressource hydrologique et donc toutes les eaux sont interdépendantes. C’est avec cette loi que va être tenté la soumission à un régime juridique unique qui va toucher les sources et eaux minérales naturelles pour ramener toutes les eaux progressivement dans un droit commun,. Cette unité ne touche pas encore la propriété mais elle s’exprime dans les mesures de police de l’eau par laquelle tous les travaux, installations, aménagements, ouvrages, prises d’eau relèvent par une nomenclature particulière d’un régime d’autorisation préalable ou de déclaration.

 

B- La gestion intégrée de la ressource en eau

            1- La gouvernance de l’eau

 

Elle se retrouve avec la gouvernance de l’eau. La gestion de l’eau relève d’un cadre administratif intégré original qui est propre à la police de l’eau. Ce sont les circonscriptions administratives que sont les bassins hydrographiques. Il y a des structures : le comité national de l’eau auprès du Premier ministre qui donne son avis sur la tarification de l’eau, le préfet coordonateur de bassin placé à la tête du bassin hydrographique et qui coordonne toute la police de gestion et la police de l’eau, le comité de bassin qui est présent dans chaque bassin et est consulté par le préfet de bassin sur les actions significatives : article L. 213-8 du code de l’environnement.

 

L’agence de l’eau est un établissement public administratif de l’Etat mène ne politiquer de l’eau et une politique foncière de sauvegarde des eaux humides. Elle fixe les redevances eau perçus sur tous les utilisateurs d’eau permettant de financier son budget.il y a donc une administration de l’eau avec des structures administratives particulière, le bassin s’appuyant sur une agence de l’eau.

 

            2- La planification

 

La loi du 3 janvier 1992 a mis en place une planification propre au domaine de l’eau qui distingue les SDAGE (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux) et les SAGE (schémas d’aménagement et de gestion des eaux).

• Le SDAGE est élaboré au niveau du bassin et correspond à des districts hydrographiques prévus par la directive de 2000. ilm détermine les masses d’eau souterraines et les masses d’eau maritimes. Il faut coordonner les différentes masses d’eaux et donc il y a une unité de la gestion. La directive eau impose d’avoir une approche du bassin transfrontalière. Le SDAGE fixe pour chaque bassin les orientations générales d’une gestion équilibrée de l’eau. Il fixe des indicateurs donc des objectifs de qualité de l’eau mais aussi de quantité de l’eau. On va donc jouer notamment sur l’interdiction d’irrigation. L’Etat s’est engagé par la loi Grenelle I dans des objectifs quantitatifs de restauration du bon état écologique dans des délais, notamment le 22 décembre 2015. c’est ainsi que le tram bleue s’intéresse. Le objectifs du SDAGE s’imposent dans un rapport de comptabilité avec les SCOT et PLU.
• Le SAGE détaille les orientations du SDAGE. C’est un sous bassin et donc il faut une unité cohérente à l’intérieur du bassin. Le SAGE doit être compatible avec le SDAGE. Le SAGE comporte un plan d’aménagement et de gestion de l’eau avec un règlement d’usage de la ressource en eau. Le SAGE est approuvé et publié : 212-5-1 du code de l’environnement. Les décisions prises dans le domaine de l’eau doivent être compatibles avec ce plan.Il est mis en œuvre par un commission locale de l’eau créée par le préfet mais on peut aussi créer un établissement public territorial spécifique, notamment un syndicat de commune. Il est possible de conclure des contrat pour atteindre les objectifs du SAGE.

 

On retrouve donc une cartographie et des prescriptions particulières de certaines zones dans ces deux documents. Le Conseil d’Etat en contrôle la régularité. En mars 2011, 12 documents sont approuvés et mis en œuvre sur le territoire et 92 sont en cours d’élaboration. Ce sont des documents lourds difficiles à mettre en œuvre.

 

            3- La police de l’eau

 

C’est la loi de 1964 qui installe une lutte contre les nuisances, contre la pollution de l’eau. Elle fait appel à des procédés de police administrative pour contrôler les déversements générateurs de nuisance. Elle lutte contre des pollutions mais elle ne parle pas des milieux biologiques car il faut ici attendre la loi de 1992. C’est donc une loi sanitaire et d’hygiène publique. C’est avec cette loi qu’est instauré un régime des installations classées qui viennent en plus pour contrôler les ouvrages. C’est avec la loi de 2006 qu’est introduit l’objectif de qualité des eaux. C’est la directive de 2000 qui assigne aux Etats membres d’atteinte au minimum un bon état des eaux à l’horizon de 2015 par une réduction progressive de rejet de substances dangereuses dans l’eau. La directive accroit cet objectif d’unité, ce pourquoi elle dit qu’il faut gérer de façon globale toutes les eaux (eau souterrain, eau de surface et eau maritime). Elle fait appel au principe pollueur payeur pour cela, la réduction de pollution à la source. Cela signifie don des valeurs limites de rejet dans l’eau : plastiques, solvants,…

 

Section 2- La protection de l’air

 

Un homme respire chaque jour 15 000L d’air par jour. Autant il existe des mécanismes de dépollution et de traitement de l’eau et du sol, mais le retraitement de l’air est plus difficile car la technique n’est pas identique car elle se fait pas un filtrage. Pourtant, la dégradation ne cesse de s’aggraver. L’Etat donne chaque année de l’ordre de 400 à 500N décès du à la qualité de l’air pour chaque grande ville. L’air est un fluide gazeux qui forme l’atmosphère et est composé essentiellement d’oxygène, d’azote mais on retrouve aussi des gaz, des particules liquides et des poussières. On estime à 180 substances qui transitent pas l’air. Au fur et à mesure, on a estimé des composants polluants plus au moins nuisibles provenant des équipements de chauffage, d’incinération des déchets, des activités industrielles et agricoles mais aussi des transports. La qualité de l’air dépend donc de la quantité de polluants rejetés mais aussi des conditions météorologiques (vent, précipitation, rayonnement solaire).

 

On distingue les pollutions locales des pollutions globales. Les pollutions locales sont le tabagisme, les gaz de voiture,… Pour les pollutions globales, on retrouve en plus l’altération de la couche d’ozone, les pluies acides et les gaz à effet de serre. L’air pollué pose une difficulté d’approche car il y a une base variable et scientifique avec des incertitudes. Le législateur est intervenu par une loi du 2 août 1961 qui est une loi sanitaire car elle lutte contre les pollutions de l’atmosphère et les odeurs. La première directive européenne intervient le 28 juin 1984 et aboutit à la loi du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, dite loi Lepage.

 

Constitue une pollution atmosphérique l’introduction par l’homme directement ou indirectement dans l’atmosphère et les espaces clos de substances ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactive excessive : article L. 220-2 du code de l’environnement. La loi Grenelle va rajouter les articles L. 221-1 et suivants et s’intéresse aux pollutions de l’air intérieur.

 

Plusieurs étapes marquent la lutte contre cette pollution. La loi de 1961 lutte contre les pollutions et la loi de 1996 s’attache à la présence de polluants avec des protections spéciales liées à des seuils de concentration dans l’air à ne pas dépasser : souffre, plomb, dioxyde d’azote. La loi de 1996 définit une politique dont l’objectif est la miser en œuvre du droit reconnu à chacun de respirer qui ne nuise pas à sa santé. C’est donc une politiquer qui permet de réduite les nuisances, préserver la qualité de l’air et utiliser rationnellement l’énergie. Ce droit a été reprit dans la charte de l’environnement et l’article L. 110-1 du code de l’environnement reconnaît que la qualité de l’air fait partie du patrimoine commun de la Nation. Restaurer cette qualité est donc un objectif d’intérêt général.

 

Il y a deux types d’instruments : surveillance de la qualité de l’air et information du public & planification.

 

P1- La surveillance de qualité de l’air et l’information du public

 

C’est une mission qui incombe à l’Etat avec le concours des collectivités locales. L’aspect technique est confié à l’ADEM. Cette politique s’appuie sur des normes de qualité de l’air et des valeurs guides pour l’intérieur établis en conformité avec la commission européenne et l’OMS. La loi entend par « objectifs de qualité de l’air » un niveau de concentration de substance dans l’atmosphère à atteinte pour une période donnée.

 

La loi entend par seuil d’alerte un niveau de concentration de substances au delà duquel une exposition d’une courte durée pose un risque pour la santé ou la dégradation de l’environnement et nécessitant des mesures d’urgence. On introduit la valeur limite qui est un niveau maximal de concentration de substances dans l’atmosphère qui est fixé sur la base de connaissances scientifiques mais dans le but de prévenir des effets nocifs pour la santé. Les seuils d’information et de recommandations concernant un niveau de concentration de substances polluantes justifiant une information immédiate des populations sensibles.

 

La qualité de l’ait intérieur incombe aux propriétaire ou l’exploitant recevant du public. Elle peut être communiquée au préfet, notamment pour les établissements hospitaliers. La loi de 1996 a quand même décrété une urgence à lutter contre la pollution atmosphérique en fixant tout un calendrier de mise en place des dispositifs de surveillance. Depuis le 1er janvier 2000, tout le territoire national doit être équipé de ces dispositifs. Cette surveillance est confiée à des laboratoires agréés (article R. 221-9 du code de l’environnement).

 

L’infirmation du public a été choisir en parallèle et repose sur l’Etat qui est garant de la fiabilité de l’information et de sa diffusion : article L. 225-4 du code de l’environnement. L’Etat publie annuellement un inventaire des émissions polluantes, des consommations d’énergie et un rapport sur la qualité de l’air. Ce sont les laboratoires agréés de surveillance qui informent les populations. L’information repose sur le préfet qui doit informer le public lorsque le seuils sont dépassés (d’alerte, valeur limite ou de recommandation). L’information s’étend au niveau de concentration des polluants, conseils aux populations sensibles.

 

Les lois Grenelle prévoient une obligation d’étiquetage des polluants volatiles depuis le 1er janvier 2012 pour tous les produits de constructions, les peintures, les vernis,…

 

P2- La planification

A- Les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie

 

Le titre III de la loi Grenelle II est intitulé énergie et climat parce que la production d’énergie est l’un des principaux secteurs produisant des gaz à effet de serre. Il s’agit donc de faire en sorte que la production ne soit plus polluante. C’est u grand défi sur lequel l’Europe est présente. On veut garder le confort de société et le pouvoir de production en ayant des modes de production d’énergie non carbonés. C’est ce qu’on appelle la transition énergétique.

 

La loi établie ces SRCAE qui se substituent aux plans régionaux pour la qualité de l’air introduits par la loi de 1996, cela marque donc une différence dans la finalité. C’est la globalité qui fait la différence. Ces schémas fixe à l’horizon régional à 2020 et 2050 les orientations permettant de lutter contre le changement climatique et de l’atténuer, de s’y adapter, prévenir/réduire la pollution atmosphérique car ces gaz à effet de serre sont des polluants dans l’atmosphère. Ce sont donc des évolutions qui ne se font pas sur une très courte durée car cela n’aurait pas de sens. Ces schémas définissent par zone géographiques les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre renouvelable et de récupération conformément aux objectifs issus de la législation européenne en matière de climat : article L. 122 du code de l’environnement. Les objectifs européens sont des objectifs du 3×20 arrêtés dans le paquet énergie/climat de 2009 (-20% de gaz à effet de serre, 20% d’énergie renouvelable dans la consommation finale d’électricité et 20% d’éco énergie) pour 2020.

 

B- Les plans de protection de l’atmosphère

 

Ils sont issus des articles 8 à 11 de la loi de 1996 et reprennent des dispositifs de la loi de 1961. Il s’agit de plan d’intervention en cas d’alter et sont arrêtés par le préfet après enquête publique et consultation d’un certain nombre de commissions spécialisées en environnement ou sécurité sanitaires et des conseils municipaux. Comme les schémas, ils font l’objet d’une évaluation de 5 ans : L. 222 du code de l’environnement.

 

Leur rôle est de ramener à l’intérieur de la zone couverte par la plan la concentration d’un certain nombre de polluants pour atteindre une qualité d’air. Il permet aussi de définir des procédures alertes permettant d’enjoindre à des installations de céder leur fonctionnement par décision du préfet.

 

La zone contient des stations fixes de contrôle de l’air : R. 222-16 du code de l’environnement.

 

Le contenu de mesures sont des règles de fonctionnellement spécifiques et d’exploitation pour certaines installations  (ex : encadrement de l’usage de certains carburants et combustibles, conditions d’installation des véhicules, augmentation des contrôles, abaissement des seuils de fonctionnement, élargissement de la gamme des substances contrôlées) : R. 222-10 et suivants du code de l’environnement. Ces plans servent de fondement pour les décisions des autorités de police pour arrêter des mesures préventives comme la suspension des activités polluantes, la limitation de circulation de véhicules.

 

Conseil d’Etat. 26 mars 2008. Association des amis de la Terre : le plan de protection de l’atmosphère est un acte faisant grief. C’est un acte réglementaire s’imposant aux autorités administratives compétentes pour mettre en oeuvre des mesures préventives et curatives pour mettre en œuvre les objectifs qu’il se fixent. Le Conseil d’Etat assure un contrôle au regard du principe de précaution concernant le contenu du plan.

 

C- Les plans de déplacement urbain

 

Ils sont introduit par la loi du 30 décembre 1982 et sont relancés par la loi de 1996 pour défaut de mise en œuvre. La loi du 13 décembre intervient aussi, la loi SRU qui introduit les PLU.

 

Ils organisent véritablement les transports personnes/marchandises, la circulation et le stationnement dans un périmètre donné. Il est compatible avec le SCOT, les schémas de directeurs, les directives territoriales d’aménagement, les SRCAE. Son articulation est dans la fluidité des déplacement urbains tout en préservant la santé et l’environnement. Il a vocation à coordonner tous les modes de déplacement. Il peut affecter des portions de voiries par certains modes de déplacement et il doit prévoit les modes les moins polluants et les moins consommateurs d’énergie.

 

Le document doit participer à la sécurité de tous les déplacements pour chacune des catégories d’usagers. Depuis la loi SRU, cette obligation de sécurité de tous les déplacements existe. Cela veut dire une domination du trafic automobile, un développement des transports en commun et réserver des espaces pour les moyens les plus économes et moins polluants (bicyclette, marche à pied).

 

Ils sont obligatoires dans le périmètre de transport urbain des agglomérations de plus de 100 000 habitants (60 agglomérations). Il est élaboré et révisé par l’autorité en charge des transports urbains dans l’agglomération. En Ile de France, c’est le STIF (syndicat des transports d’Ile de France) pour le compte des collectivités le constituant (loi du 13 août 2004). Ils sont soumis à enquête publique et approuvés par le conseil régional (accord entre Etat/conseil régional en Ile de France et décret en Conseil d’Etat à défaut d’accord). Ils peuvent être complétés par les plans locaux de déplacement qui en détaillent le contenu.

 

C’est un acte de nature réglementaire pour certaines prescriptions, notamment le stationnement : Conseil d’Etat. 9 février 2004. Association automobile club de l’Ile de France. C’est la loi Grenelle I qui assure ces plans dans la politique de lutte contre le changement climatique. Elle indique que dans le cadre des PLU il faut encourager la mise en place de covoiturages et même de plans de déplacement d’entreprises, d’administrations, d’activités ou de zones dans le but de réduire les gaz à effet de serre. Dans la loi Grenelle II, il est procédé à l’évaluation des émissions de dioxyde de carbone à éviter dans la mise en oeuvre d’un PDU.

 

Dont ce sont à nouveau des objectifs globaux d’économie de gaz à effet de serre par la mise en œuvre de ces plans.

 

D- Les zones d’action prioritaire pour l’air

 

C’est un dispositif qui permet aux communes de plus de 100 000 habitants, dont la pollution de l’air est avérée, de délimiter une zone d’action prioritaire pour l’air. L’accès à cette zone sera interdit aux véhicules contribuant le plus à la pollution atmosphérique. Elles oint été introduites à l’article L. 228-3 du code de l’environnement par la loi Grenelle II.

 

Les agglomérations Paris, Bordeaux, Lyon, Grenoble, Nice, Clermont Ferrand et Aix en Provence se sont portées volontaires pour les expérimenter dès 2011. Le fonctionnement dur trois ans puis un rapport doit intervenir. Le projet fait l’objet d’une évaluation environnementale et d’une concertation avec les parties prenantes et une mise à disposition du public. Il s’ait de préciser le périmètre de la ZAPA qui doit être cohérent avec les objectifs de protection. Les véhicules interdits sont généralement des véhicules anciens d’avant 2004, les 4×4, les diesels,…

 

Ce sont des zones d’expérimentation car les diesels sont visés, ce qui pose problème du fait de leur importance. Il semble y avoir un problème de mise en oeuvre effective.

 

P3- Les mesures d’urgence

 

Avant l’entrée en vigueur de la loi de 1996, c’est un décret du 13 mai 1994 qui autorisaient déjà les préfets à prendre des arrêtés limitant l’usage des véhicules à moteur ou imposant des consignes pour éviter l’exposition de personnes à la pollution atmosphérique. La loin de 1996 met en place une procédure d’alerte avec des mesures provisoires. Le préfet doit informer immédiatement le public lorsque les seuils d’alter sont atteints ou risquent de l’être. Le préfet doit prendre les mesures en application du PPA s’il en existe un après information des maires intéressés. Les mesures sont la suspension ou de diminution des la pollution. L’article . 223-1 du code de l’environnement autorise la limitation de véhicules.

 

La loi de 1996 introduit à titre de compensation la gratuité de l’usage des transports publics sur ces journées : L. 223-1 et suivants du code de l’environnement. L’article R. 223-3 du code de l’environnement renvoie au préfet l’appréciation de l’ampleur des mesures à prendre face à l’épisode de pollution. Le préfet décide cela au vu de son PPA s’il en existe un, en vue d’un rapport que lui remet l’Adréal après avis du conseil supérieur de l’hygiène et de la sécurité.

 

Un arrêté du 17 août 1998 fixe les seuils pour l’ozone, le dioxyde de souffre et dioxyde d’azote (trois principaux gaz). Ces seuils déterminent le déclenchement de mesures d’informations, de recommandations. Cet arrêté a été modifié à la suite de l’épisode de canicule de l’été 2003 pour la mise en œuvre de procédures d’urgence : circulaire du 18 juin 2004 intégrant les enseignements de la canicule et circulaire du 30 juillet 2004 détaillant les circulations d’urgence et les conditions d’utilisation du véhicules pouvant être limités aux véhicules peu polluants transports au moins 30 personnes, les motos et les véhicules électrique (exceptions).

 

L’idée est de graduer en fonction de l’épisode pour faire baisser significativement les degrés de concentration des polluants et des trois gaz. Elles relèvent du contrôle de légalité. L’objectif est d’accélérer le retour à une qualité de l’air normale. Le Conseil d’Etat a contrôlé la légalité de la première mise en œuvre d’une mesure de circulation alternée pour Paris en avril 1994 : Conseil d’Etat. 28 février 2000. Mr Petit Perrin : un avocat a attaqué l’arrêté car les avocats ne bénéficiaient pas de dérogations. Le Conseil d’Etat a rejeté ce moyen. En revanche, les journalistes le peuvent. C’est donc une application du principe d’égalité.

 

Section 3- La protection du climat

 

La première loi de transposition de la convention sur les changements climatique de Rio de 1992 est la loi du 19 février 2001. C’est cette loi qui indique que la lutte contre l’intensification de l’effet de serre et la prévention des risques liés aux changements climatiques sont reconnu comme priorités nationales. Cette loi créé n observatoire des effets du réchauffement climatique en France et dans les DOM qui remet un rapport annuel au Premier ministre.

 

Le Grenelle va confirmer l’urgence. La loi Grenelle I a comme objectif la lutte contre le changement climatique. La censure de la contribution du climat énergie instaurée par la loi de finances de 2009 par le Conseil constitutionnel s’explique par le fait que le Conseil constitutionnel a jugé non conformes les nombreuses dérogations alors qu’il s’agissait d’activités contribuant au réchauffement climatique. La loi Grenelle I rappelle bien que la France est engagée par ce qu’on appelé le facteur 4 (engagement de diviser par 4 les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050). La conséquence st de réduire en moyenne de 3% par an les rejets de gaz à effet de serre, cette réduction impliquant de nombreuses mesures prévues par la loi qui vont frapper la consommation d’énergie des bâtiments, l’urbanisme, le transport et l’énergie. Le droit interne s’inscrit bien dans la continuité des engagements internationaux.

 

Le 23 avril 2009, la commission européenne a adopté le paquet énergie-climat composé du règlement 443-2009, 5 directives (2009-28 à 2009-23) et la décision 406-2009 qui fixe des objectifs regroupées sous la formule des 3×20. On peut le présenter comme la meilleure façon de réduire les consommations d’énergie avec une consommation d’énergie à partir de sources d’énergies renouvelables ne produisant pas de gaz à effet de serre.

 

P1- Les plans climat énergie territoriaux

 

C’est la loi Grenelle II qui prévoit un bilan des émissions de gaz à effet de serre pour toutes les personnes morales employant au moins 500 personnes. Pour les collectivités territoriales, c’est plus de 150 000 habitants. Il n’y a pas de sanction à l’absence de bilan mais l’idée, comme souvent en matière d’environnement, est de commencer par l’information. Il s’agit donc de connaître le bilan des émissions. Il s’agit donc de faire un simple bilan permettant de responsabiliser chacun. L’idée est de fournir ces bilans à usage du fournir et donc dégrader l’image des pollueurs (ex : Air France communique le prix énergétique d’un vol sur les billets d’avion).

 

Ces bilans servant à l’élaboration des plans climat énergie territoriaux : article L. 229-26 du code de l’environnement. Ces plans devaient être établis pour le 31 décembre 2012 par les régions, les collectivités territoriales visées par la loi. Ces plans ont pu être intégrés aux RCSAE. Ils définissent les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivités territoriales pour lutter contre le changement climatique et adosser à un programme d’action. Le plan climat énergie territorial doit être pris en compte par les PLU et les schémas de secteurs. C’est à partir de ces plans qu’est élaboré un plan national d’adaptation au changement climatique.

 

Ceci est en cours d’élaboration. Le plan national a été élaboré en 2011.

 

P2- La promotion des énergies renouvelables

 

L’une des directives est la directive 2009-28 du 23 avril 2009 sur les énergies renouvelables : objectif de 20% de la totalité de la consommation d’énergie dans l’Union doit venir d’énergies renouvelables d’ici 2020. La loi Grenelle I reprend cet objectif : la France a fixé un objectif de 23%. La France est une bonne élève car elle se sert du nucléaire dans la production d’énergie électrique qui ne produit pas de gaz à effet de serre. A côté, l’Allemagne et la Pologne se servent du charbon qui produit des gaz à effet de serre. La directive avait déjà été anticipé par la loi d’orientation de l’énergie du 13 juillet 2005 qui avait opéré l’amorce du programme en matière d’énergie renouvelable.

 

Les objectifs sont ambitieux : 23% par l’énergie solaire et l’énergie éolienne mais aussi les barrages hydrauliques. Le point et l’ambiguité française est que le système français a 76% d’énergie nucléaire et 13% d’énergie renouvelable. Le système français va être frappé d’une certaine schizophrénie car les objectifs sont ambitieux à partir de 2005 concernant le solaire et l’éolien, toujours avec l’arrêté du 15 décembre 2009 du ministre de l’énergie fixant les investissements en moyens de production d’électricité jusque 2010. Aussi, le système français va prévoir un système d’obligation d’achat de l’électricité produite par des ressources renouvelables à terme d’un contrat d’achat à un tarif déterminé par le ministre de l’énergie pour une durée déterminée de 15-20 ans. On retrouve une aide d’Etat derrière. C’est l’article L. 311 du code de l’énergie. Cela va conduire à un développement des filières éolienne et photovoltaïque à l’abris de ce tarif.

 

La schizophrénie vient du fait que la loi Grenelle II encadre administrativement l’implantation éolienne par une planification spécifique : les schémas régionaux éoliens qui est un volet du RCSAE. Les implantations éoliennes et solaires doivent se faire avec ce schéma doublé avec une autorisation au titre de la législation sur les zones classées. Ce dispositif issu de la loi de 2010 s’ajoutait à ce qui avait été mis en place par la loi de 2005 : les zones de développement éolien qui permettait d’obtenir des contrats d’achat par la construction de parcs éoliens. On a une augmentation entre 2005 et 2010 de 20% de la puissance éolienne par an mais depuis 2010 cela baisse de 20% par an. En 2010, on ajoute la nécessité d’être en SRE. On peut aussi soulever la loi de 2003 car la construction d’un parc éolien relève d’un permis de construire et donc le PLU rentre en compte. Avec ces trois régimes, on a une baisse logique du développement éolien.

 

Le résultat a été de prendre la mesure et le nouveau gouvernement par une loi du 15 avril 2013 a supprimé le dispositif de la zone de développement éolien. L’Etat veut donc développer l’éolien mais il l’encadre tellement administrativement qu’il ne peut pas se développer.

 

La filière photovoltaïque a souffert aussi. Elle ne relevait que du permis de construire. Ce sont des centrales photovoltaïques au sol mais aussi en toit. L’arrêté du 15 décembre 2009 fixait un objectif de 19 000 mégawatt pour 2020, 5 400 mégawatt solaire. Aujourd’hui, on a 8 000 mégawatt installés en 2014. il n’y a pas de cohérence de la politique publique. Concernant le solaire, dès 2010 compte tenu du tarif avantageux, le gouvernement voit déposer plus de 6 000 mégawatt de demandes. Par décret du 9 décembre 2010, le ministre supprime le tarif avantageux et donc handicap la filière photovoltaïque. Aujourd’hui, ce sont des tarifs par appel d’offre plutôt que des tarifs à guichet ouvert.

 

La promotion des énergies renouvelables sont donc essentiellement les barrages hydrauliques qui étaient déjà installés. Pour le solaire et l’éolien qui sont les seules vraies alternatives, la France n’est pas cohérente sur ce point.

 

Section 4- La pollution des sols

 

Le sol est le support de la plupart des activités humaines et industrielles. Il est également un lien d’interaction entre des éléments naturels et il est très touché par les persécutions touchant l’environnement. On peut aussi prendre en compte les révolution industrielle mais aussi les deux guerres mondiales concernant le sol français. Il n’y a pas de législation sur le sol. La première évocation par la loi est celle du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques technologiques et naturels majeurs qui va se saisir de la question de la pollution des sols et va légiférer sur l’obligation des industriels de remettre en état les sols.

 

La directive responsabilité environnementale du 21 avril 2004 vise la prévention, la réparation des dommages causés au sol comme elle traite aussi des dommages causés à l’eau et aux espèces. C’est donc une responsabilité de plein droit qui s’applique à toute activité classée qui a causé une pollution des sols. En droit communautaire, il existe bien une proposition de directive cadre pour la protection des sols du 22 septembre 2006 mais pour le moment elle a toujours été rejetée par les conseils de ministres.

 

P1- L’inventaire des sols contaminés

 

Il s’est posé la question d’établir une base de données car l’activité industrielle est ancienne et a été productrice de produits polluants sans qu’il y ait d’informations, de repérage et d’investigations. On a laissé s’échapper dans les sols des hydrocarbures ou des métaux lourds. On s’est rendu compte très tardivement qu’il n’y a pas de régénération automatique dans les sols. Les cas les plus célèbres sont le Loft Canal aux Etats Unis avec l’évacuation de personnes en 1978, le Monchanin en France avec des flux de dioxine, le grand stade de France qui a donné lieu à une dépollution en urgence de la part de Total car le gazon contenait des hydrocarbures. 

 

En réalité, deux législations permettant d’appréhender la pollution : la législation sur les installations classées et la législation sur les déchets. Mais à chaque fois, il faut un exploitant déclaré et autorisé légalement au titre de la législation sur les installations classées. Pour les déchets, ils retiennent la notion de producteur des déchets qui sera responsable.

 

On retrouve la même difficulté que dans les forêts notamment : le droit de propriété privée car le sol est objet de propriétés privées. Le propriétaire privé est en charge du traitement et de la non pollution du sol. Il est difficile d’appliquer cii la notion de patrimoine commun de la Nation car ce sont des appropriations privées.

 

Aussi, la notion de sol pollué est floue. Depuis la directive du 20n mars 1978 relative aux déchets toxiques et dangereux, la communauté impose aux Etats de recenser les sites sur lesquels reposent des produits toxiques et dangereux. C’est en 1978 que l’inspection des installations classées lance ce recensement en France. Ce mécanisme, à partir de 1992, prend une autre ampleur avec des circulaires de 1993 du ministre de l’écologie. Deux bases de données ont été mises en place : BASIAS (base des anciens sites industriels et activités de service, 18 000 sites) & BASOL (base des sites pollués faisant l’objet d’une gestion par l’administration et donc d’une surveillance, 4 000 sites). On a accéléré ce recensement et traitement notamment après l’affaire Métal Europe, société qui a été mis en dépôt de bilan et liquidation judiciaire en laissant une mine de plomb de 45 km² pour ne pas en assurer la remise ne état. On a donc demandé un inventaire plus stricte pour surveilles les exploitants. Avec la loi Grenelle II, a été croisé dans BASOL les captages d’eau potable donc croiser les poins noirs avec les champs captant d’eau potable pour les populations avec une surveillance particulière. C’est une circulaire qui définit le site contaminé, circulaire du 8 février 1994 : site où les eaux souterraines ou le sol ont été polluées par d’anciens dépôts de déchets ou l’infiltration de substances polluantes susceptibles de produire une nuisance ou un risque pour l’environnement.

 

Il n’y a donc pas de législation cohérente car on applique celles sur le site classé et sur les déchets. Il s’agit seulement de surveiller les exploitants donc tout acteur qui a dans les mains un site pollué. Il s’agit de combiner des polices pour assurer l’élimination des sites contaminés.

 

P2- L’élimination des sites contaminés

A- La dépollution

            1- Le débiteur de l’obligation de dépollution

 

C’est d’abord à travers la législation sur les installations classées que l’on recherche le débiteur de mise en état. C’est le dernier exploitant : article L. 514-1 du code de l’environnement, donc celui cessant l’exploitation de l’activité : Conseil d’Etat. 24 mars 1978. Société La Quinoleine. Il est responsable de toutes les pollutions présentes sur le site, y compris les pollutions qui sont propres à l’installation classée et celles d’anciens exploitants et en lien avec son activité.

 

Conseil d’Etat. 26 novembre 2010. Société Arcelor Mital : le diagnostic de sol et les mesures de surveillance peuvent aller au delà su site du périmètre de l’installation en cause.

 

Le préfet peut intervenir à tout moment sur le fondement de l‘article L. 514-4 du code de l’environnement pour une mise en demeure de l’exploitant de faire cesser les dangers et inconvénients présentés par l’installation mais également pour des produits dangereux dont il est à l’origine et qui donc ne sont pas nécessairement dans la législation sur les installations classées. On déborde donc de cette législation si l’exploitant est responsable d’autres pollutions. Pour les dépôts clandestins de déchets toxiques, l’exploitant pourra donc être poursuivi. L’obligation législative de remise en état est issue de la loi dub 30 juillet 2003.

 

Il y a un devoir d’infirmation de tout acquéreur d’un site sur lequel a été exercée une activité classée : article L. 512-7 du code de l’environnement.

 

            2- L’obligation de remise en état

 

L’obligation de remise en état s’étend à l’évacuation des déchets mais tout autour du site également. La remise en état s’appuie sur ce qu’on va appeler une interprétation des états des milieux (diagnostic de sols) et donc c’est une méthodologie qui identifie les sources dépollution et les risques qu’elles fond courir. De cela, il va résulter un plan de gestion du site. Le plan de gestion va pouvoir, selon le site, se limiter à une surveillance su site, la mise en sécurité du site, l’évacuation des déchets dangereux ou une dépollution et donc une contamination avec par exemple une extraction de terres polluées pour incinération. C’est l’inspection des installations classées qui juge l’ensemble cohérent ou pas à la suite d’une expertise.

 

Conseil d’Etat. Ass. 8 juillet 2005. Société Alusuisse Lonza : le Conseil d’Etat précise que la responsabilité de remise en état impose au dernier exploitant sous une réserve de prescription de 30 ans à compter de la cessation de l’activité. Au delà de cette prescription, la charge revient à l’Etat.

 

B- La prévention de la pollution

 

C’est une question qui a traité par des circulaires du ministère de l’environnement. C’est une politique qui ne repose pas sur un droit cohérent et unifié mais sur la police des déchets, des installations classées, de l’eau et voir de l’urbanisme. A titre de prévention, ces mesures de police vont traiter la questions des sols. La circulaire du 8 février 2007 est la première.

 

La prévention va se retrouver notamment à travers la loi du 30 juillet 2003 avec l’article L. 512-17 du code de l’environnement qui va prévoir que tout immeuble sur lequel une activité classée a été exercé doit faire l’objet d’une remise en état mais cette remise en état est liée à l’usage futur du sol. Cela est vrai pour tous les sites qui ont fait l’objet d’une cessation d’activité avant le 1^er octobre 2005. la remise en état des sols incombe au dernier exploitant de l’installation classée et est proportionnée par rapport à l’usage futur du sol. La loi ajoute que par principe c’est la dernière période d’exploitation qui est pris en compte mais elle organise une discussion entre propriétaires du sites, le dernier exploitant et autorités en charge de la police de l’urbanisme, donc la commune en général ou l’intercommunalité compétente. Si les trois personnes se mettent d’accord, tout cela dépendra de l’exploitation future et donc l’usage futur du sol. En cas de désaccord, le préfet reprend la main et décide en fonction du caractère compatible ou non de l’évolution de la zone avec la dépollution. A ce moment, il prend en compte les documents d’urbanisme en vigueur mais également les caractéristiques de la zone.

 

Depuis le 1^er octobre 2005, toutes les cessations d’activité relève du régime de mise en commun et à côté pour toute nouvelle installation, elle doit prévoit elle-même les conditions de remise en état en fonction de l’usage futur du terrain. C’est donc dès l’autorisation que les conditions de remise en état sont déterminées. De la même manière, le préfet peut décider de remise en état partielle car la remise en état peut ainsi se faire en cours d’exploitation et non à la date de la fin d’exploitation.

 

C’est donc une articulation entre plusieurs polices dont la principale est celle des installations classées avec une obligation de remise en état. Il faut tout de même prendre en compte la police de l’urbanisme. Notamment, les contrats de vente d’immeuble contiennent des obligations de prévenir l’acquéreur de l’état de l’immeuble. La police des déchets intervient aussi dans le cadre de la mise en sécurité du site donc dans le cadre du nettoyage et de l’évacuation. Le producteur de déchet est généralement identifié mais la police de déchet peut s’appliquer au détenteur.

 

 

 

PARTIE III

LE DROIT DES RISQUES DES ACTIVITÉS ET PRODUITS PORTANT ATTEINTE À LA SANTÉ HUMAINE, AU PATRIMOINE NATUREL ET AUX MILIEUX PHYSIQUE

C’est l’angle traditionnel du droit de l’environnement. On retrouve ici les polices administratives.

 

CHAPITRE I

LES INSTALLATIONS CLASSÉES POUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT

 

C’est une police très ancienne qui est liée très rapidement, dès la fin de l’Ancien Régime, avec une atteinte à hygiène, la sécurité et la santé. Le décret du 15 octobre 1810 traite des manufactures et ateliers répandant une odeur incommode ou insalubre. Cela s’explique par le fait qu’à cette époque on pensait encore que les maladies se donnaient par les odeurs. Le décret est complété par la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres et incommodes. Ici, le Législateur met en place un contrôle de ces établissements avec la mise en place d’une autorisation préalable. Il n’est donc pas possible d’ouvrir un tel établissement sans autorisation préalable de fonctionnement délivrée par le préfet qui a pour but de contrôler le fonctionnement tout le long de l’activité également. Il faut attendre la loi du 19 juillet 1976 (article . 511-1 et suivants du code de l’environnement) qui reprend l’idée de nomenclature donc la question d’entrer dans le champ d’application de la loi par la mise en place d’une nomenclature. La mise en œuvre de cette législation va être transférée depuis le ministère de l’industrie vers le ministère chargé de l’environnement.

 

Il y a deux catégories d’installations : autorisation et déclaration, selon les entrées de nomenclature. La nomenclature permet donc de savoir si on est dans un régime de déclaration ou d’autorisation. L’ordonnance du 11 juin 2009 est venue ajouter un troisième régime : l’enregistrement qui est intermédiaire entre les deux autres.

 

Section 1- Le champ d’application de la loi

 

Les articles L. 511-1 et suivants concernent les installations exploitées ou détenues par toute personne physique/morale, publique/privée, et qui peuvent présenter des dangers ou inconvénients soit pour la commodité du voisinage ou les intérêts protégés par la législation ICPE. Il s’ait donc d’un but et donc toutes les mesures prises doivent assurer la protection des intérêts visés par les articles : santé, sécurité, salubrité, tranquillité, commodité du voisinage, danger ou inconvénient pour la protection de l’agriculture, de l’environnement, du paysage ou l’utilisation rationnelle de l’énergie, la protection des monuments ou le patrimoine archéologique. Le critère de soumission à cette législation est donc la nuisance au sens large.

 

La loi reprend donc l’idée d’inscription dans une nomenclature, ce qui donne un effet pragmatique indiscutable. Un décret en Conseil d’Etat sur rapport du ministre de l’environnement détermine la nomenclature. On a 500 rubriques classées par substances et activités. Chaque rubrique indique le régime applicable (autorisation, déclaration, enregistrement). Aujourd’hui, il y a 65 000 autorisations ICPE et 1 213 relèvent de la directive Sévézo. A priori, l’idée avec l’ordonnance de 2009 était de réduire le nombre d’entrées dans la nomenclature mais ce n’est pas franchement réussi. Les installations nucléaires ne relèvent pas de la législation ICPE : Conseil d’Etat. 20 juin 1984. Associations des amis de la Terre.

 

Le juge administratif considère que la nomenclature est d’interprétations stricte et limitative. Une installation non classée ne peut donc être assimilée à une entrée de nomenclature assez proche : Conseil d’Etat. 22 avril 1988. Mommenrasi Groslay. En c’est-à-dire de doute entre deux entrées, le juge administratif retient la rubrique la plus sévère donc ayant le régime juridique le plus contraignant : Conseil d’Etat. 17 avril 1989. Association la sauvegarde de St Pierre Lagarelle.

 

Section 2- L’ouverture des installations classées

P1- La procédure d’autorisation

 

Pour la procédure d’autorisation, le dossier est adressé au préfet en 7 exemplaires. La spécificité est qu’il convient de donner une personne physique en référence car cette dernière doit en répondre. L’emplacement doit y figurer, comme la nature et la volume des activités que le demandeur se propose d’exercer. Cela s’explique par le fait que l’autorisation suit la réalité de l’activité sur le terrain. Il faut aussi citer les rubriques d’entrées correspondantes et les procédés de fabrication. Le dossier doit également contenir une justification des capacités techniques et financières de l’exploitant, c’est-à-dire fournir des références. Les capacités techniques montrent les références sur l’activité en respectant les normes et de sécurité alors que les capacités financières montrent les capacités notamment de construction avec le respect des normes de sécurité. C’est donc une appréciation spécifique de l’administration sur le dossier concernant l’exploitant. Ainsi, notamment, il n’y a pas de conséquences pour la maison mère éventuellement existante. Également, les déchets vont l’objet d’un volet particulier avec leur production, leur stockage et leur élimination.

 

En outre, le dossier d’autorisation doit comporter une étude d’impacts sur l’environnement qui est propre aux installations classées. Le contenu est proportionné par rapport aux dangers et inconvénients que l’activité suscite. C’est le document majeur qui est d’ailleurs soumis et discuté dans le cadre d’une enquête publique. Ce document doit prévoir toutes les conséquences possibles. Il faut ajouter à cette étude d’impact une étude de danger relative aux risques d’accidents que représente l’installation et donc toutes les hypothèses d’accidents avec les probabilités de survenance et l’articulation avec le moyens de secours. Il y a aussi une étude d’incidence Natura 2000 si l’installation est proche d’une telle zone o même en son sein. L’administration peut demander une contre expertise, ce qu’elle fait de plus en plus fréquemment.

 

La procédure comprend une enquête publique. Le périmètre de l’organisation de l’enquête publique est déterminée par la nomenclature : Cour administrative d’appel de Lyon. 7 décembre 1999. Izeaux. La première étape est la recevabilité du dossier donc le fait qu’il est complet. Puis, il part en enquête publique et parallèlement il y a un avis de tous les services aboutissant au rapport du commissaire enquêteur qui tire les enseignements des pour/contre. Celui ci est désigné par le tribunal administratif. Le rapport du commissaire et les avis aboutissent à une réunion du CODERST (commission départementale des risques techniques et naturels) qui est présidée par le préfet puis on a la décision ICPE. Devant la commission, les observations du pétitionnaire sont entendues. C’est donc un véritable dialogue entre toutes ces personnes afin d’aboutir à une autorisation tenable. En pratique, cela prend environ 2 ans. La décision est affichée en mairie pendant 1 mois et sur le site.

 

P2- La procédure de déclaration

 

La loi de 1976 prévoit un système de déclaration, c’est-à-dire que les installations sont tenues de respecter des prescriptions générales correspondant à l’activité en question. Elles sont données par arrêté du préfet qui li-même les recours d’un arrêté ministériel. La déclaration doit être adressée au préfet avant la mise en place de l’installation. Elle décrit l’installation et en quoi elle rentre dans le régime de déclaration. Le préfet livre un récipicé et communique au déclarant une copie des prescriptions générales applicables.

 

P3- La procédure d’enregistrement

 

C’est l’ordonnance de 2009 avec l’article L. 512-9. Il s’agit d’installations présentant des dangers ou inconvénients au sens de l’article L. 511-1 mais ils sont suffisamment connus pour être réglementés par les prescriptions générales et donc un arrêté ministériel s’applique.

 

Mais cela n’exclue pas les prescriptions individualisées car le préfet peut toujours assortir l’enregistrement de prescriptions particulières justifiées par des circonstances locales ou le contexte et le nature même de l’activité. Il peut même faire basculer dans un régime d’autorisation.

 

Section 3- Les pouvoirs de l’autorité administrative

 

Il y a trois moments de pouvoir : ouverture, vie de l’installation, installation.

 

P1- Au moment de l’ouverture et les prescriptions de fonctionnement

 

Il y a toujours des règles générales ministérielles qui sont applicables y compris aux installations soumises à autorisation : article L. 512-5 du code de l’environnement. Le ministre de l’environnement a pu obtenir ce pouvoir réglementaire à la suite d’une condamnation par le Conseil d’Etat pour défaut de ce pouvoir : Conseil d’Etat. 21 octobre. Union des industries chimiques.

 

C’est dans la lignée de ce que la directive prescrit en matière d’installations classées : directive 2010/75 du 24 novembre 2010 appelée IED, remplaçant la directive IPPC du 24 septembre 1996.

 

L’autorisation d’ouverture comprend des prescriptions de fonctionnement et donc elle encadre le fonctionnement de l’installation. C’est donc une autorisation de fonctionner et donc elle sit l’exploitation. Elle est indéfinie dans le temps car elle est liée à l’existence de l’exploitation. Ces prescriptions techniques sont à la fois générales et particulières donc propres à l’exploitation.

 

L’arrêté d’autorisation est sur mesure et là dessus il y a une marge d’appréciation de l’administration sous le contrôle du juge administratif. Le préfet dispose d’une marge d’appréciation quant aux prescriptions indispensables à la protection des intérêts de l’article L. 511-1. Le juge administratif a un pouvoir d’annulation de ces arrêtés mais aussi de réformation en vertu de la loi de 1976. Le juge administratif va indiquer en particulier les limites car s’il n’y a pas de mesures permettant de préserver les intérêts de l’article L. 511-1, la demande doit être refusée. Il a été jugé qu’une porcherie de 500 porcs à 1.5 km d’habitation n’est pas possible: Cour administrative d’appel de Nantes. 28 juillet 1991. Gayeg le vieux bougie.

 

Les conditions d’aménagement et d’exploitation doivent se conformer aux prescriptions posées par l’arrêté d’ouverture. Il faut tenir compte de l’état des techniques disponibles mais aussi du milieu d’implantation (eau, air, sol si déjà en zone polluée). L’arrêté comporte les mesures de contrôles et va articuler un plan d’opération pour les services de secours. Il fixe aussi les mesures d’alerte et d’information du public en cas d’évacuation notamment. On applique de plus en plus de prescriptions générales mais cela n’exclue pas le pouvoir du juge administratif : Conseil d’Etat. 17 juillet 2009. SCEA de Henven.

 

C’est la loi Bachelot du 30 juillet 2003 qui renforce l’obligation de prendre en compte les capacités techniques et financières du demandeur. Aussi, c’est à partir de cette loi que l’arrêté d’exploitation doit prendre en compte les procédures de remise en état au moment de la cessation de l’activité. Le préfet a aussi la possibilité en vertu de l’article L. 512-1 alinéa 3 d’imposer l’éloignement de nouvelles installations par rapport aux habitations ou aux établissements recevant du public. Le préfet peut aussi délimiter des périmètres sur le fondement de l’étude de danger autour de l’installation comportant des servitudes particulières : L. 421-8 du code de l’urbanisme.

 

P2- Pendant le fonctionnement

            A- Les prescriptions complémentaires

 

Il faut d’abord citer les prescriptions complémentaires et donc l’exploitation doit être actualisée. Cela est d’autant plus vrai depuis la loi Bachelot qui a l’obligation de délivrer un bilan de fonctionnement de l’installation classée tous les 10 ans. Le bilan de fonctionnement permet d’adresser à l’exploitant des prescriptions complémentaires.

 

L’exploitant doit informer de toute évolution des capacités techniques et financières de l’exploitation. La notification se fait à la préfecture qui peut demander des garanties ou prononcer des refus, notamment en cas de fusion ou acquisition. Certaines installations doivent constituer des garanties bancaires permettant de répondre aux obligations de dépollution du site.

 

Le préfet peut décider à tout moment d’édicter des prescriptions complémentaires. L’exploitant ne peut pas s’y opposer et donc il n’y a pas de droit acquis à l’arrêté original : Conseil d’Etat. 23 avril 2009. Société pétrole Chelles.

 

Les contentieux des installations classées peut s’effectuer contre les arrêtés complémentaires également. Tout tiers peut donc attaquer un arrêté complémentaire : Conseil d’Etat. 22 octobre 2004. Société française de meunerie. Le contentieux des installations classées est un recours de plein contentieux et il est notable concernant le pouvoir des tiers concernant les arrêtés car le délai de recours des tiers est de 4 ans. A l’origine, dans la loi de 1976, c’était un délai de 4 ans qui a été ramené à 1 an à compter de la délivrance de l’arrêté par n arrêté du 30 novembre 2010. Ce délai s’explique par le fait qu’il faut le temps que les troubles puissent apparaitre. Cela n’exclue pas que le riverain agisse sur le fondement des troubles au voisinage devant le juge judiciaire : Civ. 30 janvier 2003. Lacroix.

 

            B- La surveillance de l’installation classée

 

L’inspection des installations classées exerce une surveillance. Le corps d’origine celui des ingénieurs des mines. Ce sont les inspecteurs de l’installation classée aujourd’hui et sont soumis au secret professionnel stricte. Ils ont des pouvoirs exceptionnels de visite des établissement à tout moment avec l’obtention de toute étude faite par l’exploitant. Ils peuvent par le biais du préfet faire des analyses et contrôles supplémentaires.

 

Les accidents comme les incidents de fonctionnement doivent leur être communiqués dans les meilleurs délais par l’exploitation. Depis le décret du 20 mars 2000, l’exploitant doit donner un rapport d’accident et un rapport d’incident à l’inspecteur.

 

Le nombre d’inspecteurs en installations classées n’a pas bougé depuis 25 ans : 1 500 inspecteurs environ donc 1 inspecteur pour 350 installations classées, ce qui explique la non fréquence des contrôles. Le financement du contrôle est faite par les industriels eux-mêmes avec la TGAP depuis 1999.

 

            C- Les mises en demeure et les sanctions coercitives 

 

Le préfet a un pouvoir de coercition qui s’exerce en parallèle avec les sanctions pénales. Il peut mettre en demeure l’exploitant de respecter les prescriptions de fonctionnement, qui intervient souvent après le rapport de l’inspecteur. En cas d’infraction pénale, le préfet transmet au parquet. L’inaction du préfet entraine la responsabilité de l’Etat : Conseil d’Etat. 5 juillet 2004. Lescur.

 

A défaut d’exécution, le préfet peut recourir à des sanctions administratives présentent à l’article L. 514-1 du code l’environnement la plus efficace est l’arrêté de consignation entre les mains du comptables publics donnant le montant des sommes des travaux nécessaires à réaliser. En cas d’urgence, on peut procéder directement aux travaux. Aussi, on peut suspendre l’activité par un arrêté jusque réalisation des travaux.

 

Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité entre les sommes affichées et les travaux : Conseil d’Etat. 4 mars 1988. Duvernay. La jurisprudence a exigé que l’arrêté de mise en demeure soit motivé et les articles 514-4 et 514-5 organisent une procédure contradictoire. Le juge administratif veille au respect de la procédure contradictoire et des droits de la défense : Conseil d’Etat. 28 décembre 2009. Abbadie.

 

A partir du moment où le préfet constate des atteintes graves aux intérêts de l’article L. 511-1, il peut prononcer des sanctions pour des installations et activités non classées avec le même processus de mise en demeure : Conseil d’Etat. 7 janvier 1983. Société Sogéba.

 

Dans l’hypothèse ou une installation sanctionne sans autorisation, curieusement, la jurisprudence retient l’obligation pour le préfet de mettre en demeure l’exploitant irrégulier de déposer un dossier de régularisation : Conseil d’Etat. 1^er juillet 1987. Hardy. En attente, l’activité peut être suspendue. Ce n’est qu’en cas de refus ou rejet de l’autorisation que le mécanisme de sanction peut s’enclencher, avec en premier lieu la fermeture ou la suppression de l’installation. Ces mesures ne peuvent être prononcées que par décret en Conseil d’Etat après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce n’est pas vraiment une sanction administrative mais plutôt le constat de l’impossibilité de faire fonctionner l’activité avec le respect des intérêts de l’article L. 511-1. cela a été notamment utilisé pour la décharge de Montanin.

 

Section 4- La protection des droits des exploitants

 

L’administration a des pouvoirs assez exceptionnels. Elle est amenée à concilier malgré tout des intérêts économiques et la protection de l’environnement. Il fat donc assurer une conciliation entre les intérêts de l’exploitant et du voisinage, l’environnement au sens large.

 

En contrepartie, il y a les droits d’antériorité et donc toute installation peut être exercée sans nécessité de déposer une demande lorsque l’installation existait déjà avant la mise en place de la nomenclature. Mais, les arrêtés complémentaires s’appliquent tout de même. Cela fait écho à la liberté d’entreprendre que l’exploitant détient.

 

Globalement, depuis 1992, avec l’influence de la directive IPPC de 1996, on peut assister quand même à ces droits acquis car la situation de l’exploitant est moins forte. Notamment, les autorisations à durée limitée se généralisent. La constitution de garanties financières pour prévenir le démantèlement se généralisent aussi. C’est notamment le cas des parcs éoliens.

 

La jurisprudence administrative a subit un second mouvement s’appuyant sur la sécurité juridique et favorable à l’exploitant. Le juge administratif a reconnu la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de la loi du 19 juillet 1976 dès lors que la fermeture ou la suppression de l’installation a causé à l’exploitant un dommage anormal et spécial : Conseil d’Etat. 27 juillet 2009. Coopération agricole, action et environnement. Le juge administratif reconnaît une prescription trentenaire pour limiter dans le temps les obligations de remise en état : Conseil d’Etat. Ass. Société Alu Suisse Longza. 8 juillet 2005.