Le fonctionnement interne des Organisations Internationales

Le fonctionnement interne de l’Organisation Internationale

une Organisation Internationale est une association d’Etat par traité, dotée d’une constitution et d’organes communs, possédant une personnalité juridique distincte de celle de ses Etats-membres, ce qui en fait un sujet de droit international

Paragraphe 1 – les relation entre les organes

 Dans certains traités constitutifs, il y a une hiérarchie des organes entre eux. L’Assemblée Générale de l’OEA est ainsi l’organe suprême de l’Organisation Internationale. Mais ce n’est pas une évidence. Il existe tout de même des rapports fonctionnaires: subordination, coopération, ou indépendance.

A/ les rapports de subordination
 C’est ce qui se passe pour les organes qui exercent les fonctions administratives, agissant sous l’autorité des organes inter-étatiques. Le secrétariat de l’ONU est soumis à celle de l’Assemblée Générale ou du Conseil de Sécurité. C’est aussi le cas des organes restreints au sein des institutions spécialisées subordonnés aux organes pléniers; ce n’est cependant pas systématique comme c’est le cas du Conseil de Sécurité, assisté du conseil économique et social si le Conseil de Sécurité le demande. Les organes dérivés peuvent être subordonnés aux originaires mais ce n’est pas toujours vrai surtout lorsque ce sont des organes de contrôle.
Le critère de nomination n’est pas non plus déterminant pour établir une subordination entre deux organes; par exemple, les membres non permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU sont élus par l’Assemblée Générale mais il ne lui est pas subordonné.

B/ les rapports de coordination
 On les rencontre lorsque pour qu’une décision soit prise, il faut l’intervention parallèle ou successive de plusieurs organes. Par exemple, à l’ONU, l’élection des juges de la CIJ se fait parallèlement par le conseil général et le Conseil de Sécurité. L’admission d’un nouveau membre se fait sur recommandation du Conseil de Sécurité mais sur décision de l’AG. La coordination peut aussi dépasser les frontières de l’Organisation Internationale.

C/ l’indépendance
 Cette indépendance peut être totale lorsqu’elle découle de la nature des fonctions exercées ou lorsque l’acte constitutif prévoit l’exclusivité d’une fonction qu’il confie à un organe, alors indépendant dans cette fonction.
L’indépendance peut aussi être occasionnelle lorsqu’un organe accomplie un acte particulier; par exemple lorsqu’il adopte son règlement intérieur ou pour créer un organe dérivé.

Paragraphe 2 – les modes de votation

L’adoption des actes juridiques varie aussi selon les Organisations Internationales, les organes collégiaux les prenant, et les domaines d’action dans lesquels ils interviennent également. C’est l’acte constitutif qui définit le mode de votation; 3 grandes modalités se sont distingué au cours de l’histoire: l’unanimité, la majorité, le consensus.

A/ l’unanimité
 C’est la 1° technique qui s’est imposée dans les Organisation(s) Internationale(s) car on la considérait comme étant compatible avec la souveraineté des Etats-membres. Ce mode de votation a prévalue à la SDN, applicable à l’assemblée, ou au conseil de la SDN. L’abstention de quelques Etats n’empêchait pas l’adoption du texte; les Etats partis à un litige ne pouvaient pas prendre par au vote. Cette unanimité revient à accorder un droit de veto à chaque Etat, et conduit à paralyser le système de décision. Elle n’est donc plus systématique, même si on la retrouve encore dans des Organisations Internationales, par exemple l’OTAN. Au sein du conseil des ministres de l’UE, la règle de l’unanimité est appliquée si un Etat-membre considère la question comme très importante. On retrouve cette règle au profit des membres permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU lorsqu’il s’agit d’une question de fond.
 La règle est atténuée par la dissidence , comme à l’OCDE, la ligue arabe; on exige l’unanimité entre les membres intéressés par le sujet en discussion. La décision adoptée ne s’applique pas aux Etats qui n’ont pas pris part au vote. L’abstention ou la non participation d’un membre n’équivaut pas au veto. C’est le cas des membres permanents du Conseil de Sécurité de l’ONU. Cette règle rassure les Etats, préserve les libertés d’action, mais reste la source de nombreux blocages et est donc souvent écartée au profit de la règle de la majorité.

B/ la majorité
 Après 1945, c’est le principe majoritaire qui s’est répandu. Les modalités pratiques sont diverses, varient en fonction de l’importance du texte; il y a donc 3 majorités: la simple, l’absolue, la qualifiée. Dans le décompte des voix, on peut inclure tous les membre de l’organe ou seulement les votants. Par exemple, l’Assemblée Générale de l’ONU cote à la majorité des 2/3 des membres présents et votants. Au sein du Conseil de Sécurité, c’est un mélange pour les question de fond entre la majorité des 9/15 avec l’unanimité des membres permanents. L’intérêt de la majorité est que c’est un moyen de démocratiser la vie politique internationale et d’éviter le blocage des décision. C’est la volonté de la majorité qui prime sans remettre en cause l’égalité des Etats qui disposent tous d’une voix dans les organes où ils siègent.
 Dans les faits, la majorité désavantage les grandes puissances. On y remédie en instaurant un système, inégalitaire, de pondération des voix par exemple au FMI, à la BIRD, où chaque Etat dispose d’un nombre de voix proportionnel à son apport en capital. Le droit de veto est aussi un correctif à la majorité. Une majorité qualifiée préserve les intérêts d’une minorité importante.
 Ce mode a pour conséquences d’entraîner le développement de la diplomatie multilatérale. La formation de groupes favorise l’obtention d’une majorité ou crée une minorité de blocage.

C/ le consensus
 Il peut apparaître comme une revanche sur le système majoritaire. C’est un système de décision sans vote formel dans lequel l’absence d’objection de la part des Etats-membres vaut acceptation du texte. C’est une unanimité tacite. Certains texte internationaux nécessitent qu’il y ait un accord général sur le sujet pour marquer l’importance du sujet. Mais il devra faire l’objet de compromis pour éviter toute opposition lors de l’adoption finale; c’est souvent un compromis entre groupes d’Etats, par exemple industrialisés et en développement. L’inconvénient est que ça aboutit à des textes vagues et ambigus, interprétés de manière divergente. Cette pratique a tendance à dépasser le vote majoritaire; on la rencontre dans beaucoup d’Organisation Internationale, ou organisations à vocation régionale. C’est même la règle de base dans certaines Organisations Internationales. Par exemple au sein de l’OMC, il est assuré la primauté du consensus, de même au sein de l’union africaine où il est appliqué ou à défaut la majorité des 2/3.
Il faut en effet faire la distinction entre le consensus sine qua non où une seule opposition empêche la décision, et le consensus si possible qui peut être remplacé par la majorité.

Paragraphe 3 – les moyens matériels d’action

A/ les moyens humains
 C’est le personnel de l’Organisation Internationale, dont elle a besoin pour fonctionner; ce sont les agents internationaux. Ils sont très nombreux: entre 100.000 et 200.000. Mais il en existe différentes catégories, la plus importante est celle des fonctionnaires.

1) les différentes catégories d’agents internationaux
 C’est toute personne par qui l’organisation agit, selon la définition donnée par la CIJ en 1949. Le critère déterminant est d’exercer une activité au sein et au nom de l’Organisation Internationale. Ils peuvent donc être de type très divers puisque ce peut être des personnes employées à temps permanent ou temporaire pour effectuer une mission précise, que la personne soit rémunérée ou non.
Par exemple, au sein des organes politiques, il y a des personnes élues qui assurent des fonctions représentatives ou des missions techniques. Au sein des organes judiciaires, des personnes élues exercent leur fonction en toute indépendance, les juges, qui sont tout de même des agents internationaux. Les experts extérieurs à l’Organisation Internationale sont sous contrat temporaire avec elle.
 Le fonctionnaire est un agent qui travaille pour l’Organisation Internationale, de manière continue et exclusive, c’est-à-dire qu’il est au service de la communauté des Etats-membres de manière permanente. L’Organisation Internationale les recrute sur la base de leurs compétence et qualifications. Ce recrutement se fait par concours avec un quota national ou par élection, ou pour les postes les plus élevés, par une nomination des organes politiques de l’Organisation Internationale. Ces fonctionnaires ne doivent pas leur emploi à leur Etat d’origine. Ils de dépendent que de l’Organisation Internationale. Ils sont alors soumis à un régime juridique particulier de nature internationale.

2) le statut juridique des fonctionnaires internationaux
 Ils ne sont ni statutaires ni contractuels; le lien juridique qui les uni à l’administration se fonde sur un contrat et sur un statut. Les fonctionnaires ne font pas partie d’un seul statut général. Le principe de base est celui de l’indépendance des fonctionnaires, c’est-à-dire qu’ils ne doivent pas subir d’influence, dont celle de leur Etat d’origine.
 Les règles qui leurs sont applicables doivent donc garantir cette indépendance. On les trouve dans les statuts des règlement de fonctionnaires, dans les contrats d’emploi, les traités constitutifs. Ils ont le droit e recevoir la rémunération correspondant à leur catégorie, ont droit aux avantages sociaux, à des congés payés, à la retraite…. Ils ont comme obligation de remplir leur fonction avec diligence, ne pas exercer d’autre activité professionnelle qui n’aurait pas été autorisée , et doivent obéir à leur hiérarchie, d’obligation et de réserve; ils ne doivent pas accepter d’instruction de la part de leur gouvernement nationaux. Si les fonctionnaires ne respectent pas ce obligations, ils sont passibles de sanction.
 En contrepartie, les fonctionnaires internationaux disposent de garanties visant à préserver leur indépendance. Dans l’exercice de leur fonction, ils bénéficient de la protection fonctionnelle. Ils bénéficient de privilèges et immunités dans la mesure où ils sont nécessaires pour exercer leur fonction en toute indépendance, par exemple l’immunité judiciaire leur permet de ne pas être assignés devant les tribunaux nationaux, immunité fiscale. Il est possible d’exercer des recours lorsqu’ils sont en litige avec leur administration; ça peut être des recours devant leur supérieur, une conciliation par des organes consultatifs, un recours juridictionnel par des juridictions spécialisées comme le tribunaux administratifs, organes indépendants dont ceux de l’ONU: le TANU et de l’Organisation Internationale du Travail: le TAOIT.

B/ les moyens financiers

1) les dépenses
 Ce sont des dépenses administratives, de fonctionnement, liées au personnel, aux locaux, aux réunions des organes, aux services de presse, à la réalisation des tâches opérationnelles…. Par exemple pour l’ONU, ça concerne les opération de maintien de la paix, les actions humanitaires, l’aide au développement, l’aide technique. Au sein de l’UE, c’est surtout la conduite des politiques communes comme la PAC. Ces dépenses se sont beaucoup accrues, en rapport avec les nouvelles fonctions des Organisations Internationales, dont beaucoup sont rentrées en crise financière dont elles ont parfois du mal à sortir. Il peut arriver que des Etats refusent de payer leur cote-part, comme l’URSS, ou la payent en retard comme les USA.

2) les ressources
 Ce sont les contributions des Etats-membres, mais les Organisation(s) Internationale(s) peuvent aussi avoir des ressources propres qui leur donnent plus d’autonomie. On distingue 2 types de contribution: les obligatoires établies, fixées dans le budget, elles sont calculées en fonction d’une clé de répartition prenant en compte le PMB ou s’appuyant sur la population comme au conseil de l’Europe; et les contributions volontaires qui alimentent des fonds spéciaux destinés à subventionner des actions spécifiques. Par exemple à l’ONU, elles financent le CNUD, le HCR, le PNUE.
 Les ressources propres sont variables par le FMI ou la BIRD. Elles disposent d’un capital. L’UE dispose ainsi de droit de douane, prélèvements agricoles…..

3) le budget
 Toutes les Organisation(s) Internationale(s) ont un budget annuel le plus souvent établi de manière annuelle ou biennale. La procédure budgétaire s’inspire des principes budgétaires des Etats. Dans la majorité des Organisations Internationales, dont l’ONU, l’organe délibérant est le principal en matière fiscale. Le budget est approuvé par une vote de l’organe plénier à la majorité des 2/3. Le budget fait l’objet de co-décision parfois, comme entre le conseil des ministres et le parlement européen au sein de l’Etat; la commission européenne est chargée de préparer l’avant projet de budget; il y a aussi un possible contrôle politique par le parlement et un technique par la cour des comptes.