Le Président et le Congrès dans le régime présidentiel américain

Le rôle du président et du congrès dans le régime présidentiel américain

Le cadre institutionnel de la Constitution américaine du 17 septembre 1787 repose sur une organisation tripartite des pouvoirs, conçue pour établir un équilibre entre les différentes branches du gouvernement fédéral. Cette architecture institutionnelle, inspirée des théories de la séparation des pouvoirs de Montesquieu, distingue clairement les fonctions exécutive, législative et judiciaire. Dans un autre cours, nous étudierons le pouvoir judiciaire : la Cour Suprême dans le régime présidentiel américain

1. Le pouvoir exécutif : le président américain

Le président des États-Unis incarne l’exécutif. Chef d’État et chef de gouvernement, il dispose de pouvoirs étendus, mais agit dans le cadre d’un système de contrepoids qui limite ses prérogatives :

Il est responsable de l’administration fédérale et commande les forces armées en tant que commandant en chef.
Il joue un rôle déterminant en politique étrangère, négocie les traités (avec ratification par le Sénat) et nomme les ambassadeurs et hauts fonctionnaires fédéraux.
Bien qu’il n’ait pas d’initiative législative directe, il influence le Congrès par ses recommandations lors du discours sur l’état de l’Union et peut opposer un veto aux lois adoptées.
Élu pour un mandat de quatre ans, renouvelable une seule fois, il tire sa légitimité du suffrage quasi direct, par l’intermédiaire des grands électeurs.

2. Le pouvoir législatif : Le Congrès

Liste des autres articles :

Le Congrès est une institution bicamérale, composée de deux chambres :

La Chambre des représentants : Représentant directement la population, ses 435 membres sont élus pour un mandat de deux ans.
Le Sénat : Composé de 100 sénateurs (deux par État), il représente les États fédérés. Les sénateurs sont élus pour six ans, avec un renouvellement par tiers tous les deux ans.

Les principales fonctions du Congrès incluent :

L’élaboration des lois, avec un rôle égal entre les deux chambres. En cas de désaccord, une commission de conciliation tente de trouver un compromis. Si aucun accord n’est trouvé, le projet de loi est abandonné.
Le pouvoir budgétaire, essentiel pour autoriser les dépenses publiques et financer les politiques de l’exécutif.
Le contrôle de l’exécutif, notamment via les commissions d’enquête et la procédure d’impeachment.
La ratification des traités internationaux et l’approbation des nominations effectuées par le président.

3. Le pouvoir judiciaire : La Cour Suprême

Au sommet du système judiciaire fédéral, la Cour suprême incarne le pouvoir judiciaire et garantit la suprématie de la Constitution :

Composée de neuf juges nommés à vie par le président avec l’approbation du Sénat, elle veille à l’interprétation et au respect de la Constitution.
Elle exerce un rôle essentiel dans le contrôle de la constitutionnalité des lois, pouvant invalider des actes du législatif ou de l’exécutif qui seraient contraires aux principes fondamentaux.
Elle arbitre également les conflits entre le gouvernement fédéral et les États fédérés, assurant une application uniforme des lois à travers le pays.

I) Le Président

Le président des États-Unis cumule les rôles de chef d’État et de chef de gouvernement, ce qui fait de lui l’un des dirigeants les plus puissants au monde. En vertu de la Constitution, l’intégralité du pouvoir exécutif lui appartient, et il ne le partage avec aucune autre autorité, ni le vice-président, ni les membres de son cabinet. Il s’agit donc d’un pouvoir personnel, renforcé par sa forte légitimité issue d’un suffrage quasi direct.

Les attributions du président américain

Le président dispose de prérogatives étendues dans divers domaines :

Pouvoir réglementaire :
Le président exerce un pouvoir réglementaire, soit directement sur la base de la Constitution, soit par délégation du Congrès.
- Exemple : Les décrets présidentiels de Joe Biden (2021-2022). Dès son entrée en fonction, le président Joe Biden a signé une série de décrets présidentiels (executive orders) pour revenir sur les politiques de Donald Trump. Parmi eux :
  - La réintégration des États-Unis dans l’Accord de Paris sur le climat.
  - L’arrêt de la construction du mur à la frontière avec le Mexique.
  - L’annulation des restrictions sur l’immigration imposées par Trump.
  Ces exemples montrent comment le président peut utiliser son pouvoir réglementaire pour gouverner rapidement, sans passer par le Congrès. Cependant, ce pouvoir reste limité, car les décrets peuvent être annulés par son successeur ou contestés en justice.
Chef de l’administration fédérale :
Il supervise l’ensemble des départements ministériels, dirigés par les secrétaires qu’il nomme avec l’approbation du Sénat.
- Exemple : La gestion de la pandémie de Covid-19 sous Biden et Trump
  En 2021, Joe Biden a mis en œuvre une vaste campagne de vaccination et imposé des mesures fédérales pour contrer la pandémie, notamment l’obligation vaccinale pour les employés fédéraux.
  - Ces actions illustrent le rôle du président comme chef de l’administration fédérale, capable de coordonner des réponses nationales aux crises.
- Sous Donald Trump, des tensions ont émergé entre l’exécutif et certains départements, comme le CDC (Centers for Disease Control), sur la gestion des recommandations sanitaires, montrant les défis du leadership exécutif en période de crise.
Commandant en chef des forces armées :
Le président est le chef des armées, mais il ne peut pas déclarer la guerre ni engager durablement les troupes à l’étranger sans l’accord du Congrès. Toutefois, il peut prendre des décisions militaires urgentes, par exemple pour des interventions limitées (60 jours maximum sans validation du Congrès).
- Exemple : Le retrait d’Afghanistan (2021)
  En août 2021, Joe Biden a supervisé le retrait des troupes américaines d’Afghanistan, mettant fin à 20 ans de guerre. Cette décision, bien qu’appartenant au président en tant que commandant en chef, a suscité des critiques au Congrès, notamment sur la gestion chaotique de l’évacuation.
- Exemple : L’assassinat de Qassem Soleimani (2020)
  Sous Donald Trump, une frappe ciblée a éliminé le général iranien Qassem Soleimani en Irak. Cette action militaire, prise sans consultation préalable du Congrès, a ravivé le débat sur les limites du pouvoir présidentiel en matière d’engagement militaire à l’étranger.
Responsable de la politique étrangère :
Le président définit les grandes orientations diplomatiques, en collaboration avec le secrétaire d’État (équivalent du ministre des affaires étrangères). Il négocie et signe les traités internationaux, qui doivent être ratifiés par le Sénat à une majorité des deux tiers.
- Exemple : L’accord trilatéral AUKUS (2021)
  En septembre 2021, Joe Biden a conclu un partenariat stratégique avec l’Australie et le Royaume-Uni (AUKUS) pour contrer l’influence de la Chine dans l’Indo-Pacifique. Ce traité a renforcé les alliances des États-Unis, mais a suscité des tensions diplomatiques, notamment avec la France, qui a perdu un contrat de sous-marins avec l’Australie.
- Exemple : La guerre en Ukraine (2022)
  Joe Biden a coordonné les efforts internationaux pour soutenir l’Ukraine face à l’invasion russe, en fournissant une aide militaire et économique massive, tout en imposant des sanctions économiques sévères contre la Russie. Ces actions soulignent son rôle central dans la politique étrangère américaine.

Le vice-président et le cabinet

Le rôle du vice-président :
Le vice-président, élu en même temps que le président dans le cadre d’un ticket, a un rôle essentiellement symbolique. Ses deux fonctions constitutionnelles sont de :
1. Succéder au président en cas de décès ou d’empêchement (comme Lyndon Johnson après l’assassinat de John F. Kennedy en 1963, ou Gerald Ford après la démission de Richard Nixon en 1974).
2. Présider le Sénat, bien qu’il ne le fasse que rarement.
Le cabinet présidentiel :
Contrairement au système britannique, où le cabinet est une instance collégiale de décision, le cabinet américain n’a qu’un rôle consultatif. Composé de 16 secrétaires à la tête des départements fédéraux (Défense, Santé, Économie, Affaires étrangères, etc.), ses membres sont des collaborateurs du président, responsables uniquement devant lui. Leur nomination nécessite toutefois l’approbation du Sénat.
Exemple : Kamala Harris, vice-présidente (2021)
Première femme vice-présidente et première personne issue des minorités à occuper ce poste, Kamala Harris a un rôle symbolique important. En tant que présidente du Sénat, elle a joué un rôle décisif en brisant l’égalité dans un Sénat divisé à 50-50 pour faire adopter des lois majeures comme le plan de relance économique de 2021.
Exemple : Le rôle consultatif du cabinet
Bien que non collégial, le cabinet reste un outil crucial pour le président. Par exemple :
- Antony Blinken, secrétaire d’État, joue un rôle clé dans la gestion des relations internationales, notamment sur la guerre en Ukraine.
- Janet Yellen, secrétaire au Trésor, a été essentielle dans les discussions sur le relèvement du plafond de la dette.

Élection et légitimité du président

Le président est élu pour un mandat de quatre ans, renouvelable une seule fois, afin de prévenir une concentration excessive de pouvoir et d’éviter qu’il ne prenne l’ascendant sur le Congrès.

Critères d’éligibilité :
- Être citoyen américain de naissance.
- Avoir au moins 35 ans.
- Résider aux États-Unis depuis au moins 14 ans.
Processus électoral complexe :
L’élection présidentielle comporte deux étapes principales :
1. La désignation des candidats par les partis :
  Chaque grand parti (républicain et démocrate) désigne son candidat à l’occasion d’une convention nationale. Cette convention est formée de délégués élus lors des primaires, qui se tiennent dans chaque État entre février et juin.
2. L’élection par les grands électeurs :
  Le président est officiellement élu par un collège de 538 grands électeurs, désignés dans chaque État en fonction des résultats du scrutin populaire. Chaque État dispose de grands électeurs équivalents au nombre de ses représentants au Congrès (sénateurs + représentants).
  - Le scrutin est majoritaire à un tour : la liste gagnante dans un État remporte la totalité des grands électeurs de cet État.
  - Un candidat doit obtenir la majorité absolue des grands électeurs (270 sur 538) pour être élu président.

Le président élu prête serment et prend ses fonctions le 20 janvier suivant l’élection.

Exemple : L’élection présidentielle de 2020. L’élection opposant Joe Biden et Donald Trump a mis en lumière les particularités du système électoral américain :

Biden a remporté la présidence avec 306 grands électeurs contre 232 pour Trump, bien que ce dernier ait contesté les résultats dans plusieurs États clés, notamment en Géorgie et en Arizona.
La controverse a culminé avec l’assaut du Capitole le 6 janvier 2021, une tentative des partisans de Trump pour empêcher la certification des résultats par le Congrès.

Exemple : L’élection présidentielle de 2020. En 2024, L’élection présidentielle américaine de 2024, qui s’est tenue le 5 novembre, a vu la victoire du candidat républicain Donald Trump face à la démocrate Kamala Harris. Trump a obtenu 301 grands électeurs contre 226 pour Harris, dépassant ainsi le seuil requis de 270 pour remporter l’élection

Le pouvoir présidentiel face au Congrès

Bien que le président dispose de prérogatives étendues, son pouvoir est encadré par des contrepoids institutionnels, notamment le Congrès.

Initiative législative :
Le président n’a pas le droit de déposer directement des projets de loi ni d’assister aux débats législatifs. Il peut cependant influencer les parlementaires en leur proposant des textes ou en exposant ses priorités lors du discours sur l’état de l’Union.
Pouvoir budgétaire :
Le Congrès contrôle les finances publiques, ce qui permet de bloquer les crédits nécessaires à la mise en œuvre de la politique présidentielle.
- Exemple : Joe Biden a dû négocier avec un Congrès à majorité républicaine pour éviter un défaut de paiement des États-Unis, montrant les limites du pouvoir présidentiel face au contrôle budgétaire du législatif.
Procédures d’information et d’investigation :
Le Congrès surveille l’action du président à travers des commissions d’enquête et peut initier une procédure d’impeachment en cas de crimes ou délits graves.
- Exemple : Les tentatives d’impeachment contre Donald Trump (2019 et 2021)
  Ces deux procédures ont révélé les mécanismes d’équilibre entre le président et le Congrès. Bien que la Chambre des représentants ait voté pour l’impeachment dans les deux cas, le Sénat n’a pas validé la destitution, illustrant les limites de cette procédure.

Une légitimité renforcée par le suffrage

Le président tire sa légitimité démocratique du suffrage universel quasi direct. Bien que formellement élu par les grands électeurs, les Américains perçoivent leur vote comme une élection directe, ce qui confère au président un statut de leader national.

Une élection dominée par deux grands partis

En pratique, l’élection présidentielle est presque exclusivement disputée par les candidats des deux grands partis :

Le Parti démocrate.
Le Parti républicain.

Les candidats indépendants ou issus de partis tiers peuvent concourir, mais ils n’ont jamais remporté l’élection en raison du système bipartite profondément enraciné.

Exemple :

L’élection de 2016 : L’élection de Donald Trump a montré la domination des deux grands partis, mais aussi les défis posés par les candidats tiers. Par exemple, Jill Stein (Parti Vert) et Gary Johnson (Libertarien) ont obtenu une faible part des voix, confirmant la marginalisation des partis alternatifs dans le système bipartite.
L’élection de 2024 : une victoire large de Donald Trump

Un pouvoir puissant mais encadré

Le président américain est incontestablement l’un des dirigeants les plus influents au monde, grâce à ses vastes pouvoirs exécutifs et à sa position de chef d’État. Cependant, il agit sous le contrôle rigoureux du Congrès et dans le cadre d’un système conçu pour maintenir un équilibre entre les pouvoirs, conformément aux principes de la Constitution.

Exemple : La Cour suprême limite le pouvoir présidentiel. En 2022, la Cour suprême a restreint les pouvoirs de l’EPA (Agence de protection de l’environnement), une agence fédérale sous l’autorité de Biden, limitant sa capacité à réglementer les émissions de gaz à effet de serre. Cela montre comment le pouvoir présidentiel reste soumis à des contrepoids institutionnels.

II) Le Congrès

Le Congrès (United States Congress) constitue la branche législative du gouvernement fédéral des États-Unis. Parlement bicaméral, il se compose de deux chambres :

Le Sénat : Chambre haute, composée de 100 sénateurs, soit deux par État, quelle que soit sa population.
La Chambre des représentants : Chambre basse, comptant 435 membres, élus en fonction de la population de chaque État.

Le Sénat

Composition et élection :
Chaque État est représenté par deux sénateurs, assurant une représentation égalitaire indépendante de la taille ou de la population de l’État. Les sénateurs sont élus pour un mandat de six ans, mais leur renouvellement s’effectue par tiers tous les deux ans, garantissant une continuité dans les travaux de la chambre.
Indépendance vis-à-vis de l’exécutif :
Le Congrès ne peut pas être dissous, conformément au principe de la séparation stricte des pouvoirs. Les élections législatives se déroulent donc à intervalles réguliers, assurant un renouvellement démocratique des membres.
Rôle des dirigeants :
Le Sénat est officiellement présidé par le vice-président des États-Unis, mais cette fonction est généralement déléguée à un sénateur. Le véritable acteur central du Sénat est le leader du parti majoritaire, qui détermine l’ordre du jour et organise les débats.
Pouvoirs spécifiques :
- Le Sénat dispose d’un rôle clé dans la nomination des hauts fonctionnaires fédéraux et des membres du cabinet présidentiel, en confirmant ou en rejetant les choix du président.
- Il ratifie également les traités internationaux à une majorité des deux tiers, un pouvoir illustré par le rejet du traité de Versailles en 1919, qui empêcha l’entrée des États-Unis dans la Société des Nations.
  - Exemple : l’Accord de Paris sur le climat (2015, 2021)
    - En 2015, l’administration Obama a signé l’Accord de Paris sans passer par une ratification formelle du Sénat, ce qui a permis à Donald Trump de s’en retirer en 2017.
    - En 2021, Joe Biden a réintégré les États-Unis dans l’Accord, mais cette absence de ratification initiale montre l’influence du Sénat dans la politique étrangère.
  - Exemple : opposition à des nominations présidentielles
    Sous Donald Trump, plusieurs nominations à des postes clés ont été bloquées ou contestées par le Sénat, y compris des juges fédéraux. Sous Joe Biden, des nominations comme celle de Neera Tanden pour diriger le Bureau de la gestion et du budget ont également échoué en raison de l’opposition sénatoriale.

La Chambre des représentants

Structure et leadership :
La Chambre est dirigée par le speaker, élu par les membres de la majorité. Contrairement à son homologue britannique, le speaker américain n’est pas neutre : il est le leader politique de sa majorité, jouant un rôle prépondérant dans l’orientation des travaux législatifs.

Les commissions du Congrès

Le fonctionnement du Congrès repose largement sur le travail de ses commissions, qui jouent un rôle fondamental dans :

La procédure législative :
Les commissions examinent les propositions de loi avant leur débat en séance plénière. Elles peuvent décider de les abandonner, de les modifier ou de les approuver. Cette étape est cruciale, car une proposition mal accueillie en commission a peu de chances de prospérer.
Le contrôle de l’exécutif :
Les commissions d’enquête du Congrès disposent de moyens humains, financiers et techniques considérables pour surveiller l’action du président et de l’administration. Elles mènent des investigations approfondies, souvent suivies par les médias, et obligent l’exécutif à justifier ses décisions. Toutefois, cette médiatisation peut parfois poser problème, en politisant les débats.
- Exemple : l’enquête sur l’assaut du Capitole (6 janvier 2021)
  La commission spéciale de la Chambre des représentants a enquêté sur l’attaque du Capitole par des partisans de Donald Trump. Cette commission a recueilli des témoignages et présenté des rapports détaillant les responsabilités, y compris celles de l’ancien président. Ces travaux ont eu un impact médiatique considérable et illustrent la capacité du Congrès à exercer un contrôle rigoureux sur l’exécutif et à défendre les institutions démocratiques.
- Exemple : les auditions sur la crise des opioïdes
  Plusieurs commissions du Congrès, notamment au Sénat, ont convoqué les dirigeants des grandes entreprises pharmaceutiques pour s’expliquer sur leur rôle dans la crise des opioïdes, une épidémie qui a causé des milliers de morts. Ces auditions ont permis de mettre en lumière des pratiques douteuses et de forcer des réformes.

Pouvoirs et responsabilités du Congrès

Initiative législative et pouvoir budgétaire :
Le Congrès est le seul à pouvoir initier et voter les lois, le président n’ayant pas le droit de déposer un projet ni d’assister aux débats. De plus, il détient le pouvoir budgétaire, permettant de refuser les crédits nécessaires à la mise en œuvre de la politique présidentielle, ce qui constitue un levier majeur face à l’exécutif.
- Pouvoir budgétaire. Exemple : le shutdown de 2018-2019
  En 2018-2019, un désaccord entre le président Donald Trump et le Congrès sur le financement du mur à la frontière mexicaine a conduit au shutdown (arrêt des services non essentiels de l’administration fédérale) le plus long de l’histoire des États-Unis. Le Congrès, contrôlé par les démocrates à la Chambre des représentants, a refusé d’accéder aux demandes budgétaires de Trump, illustrant le pouvoir du Congrès en matière de finances publiques.
- Initiative législative :
  - Exemple : l’Inflation Reduction Act (IRA) de 2022
    Cette loi historique, adoptée par le Congrès et signée par le président Joe Biden, est un exemple de la capacité législative du Congrès. Ce texte vise à réduire les coûts énergétiques, lutter contre le changement climatique et améliorer l’accès aux soins de santé. Son adoption a nécessité d’intenses négociations, notamment au Sénat, où la majorité démocrate était extrêmement mince (50 sièges plus la voix décisive de la vice-présidente Kamala Harris).
  - Exemple : Le blocage du projet « Build Back Better » en 2021
    Ce vaste programme d’investissement proposé par Joe Biden a été bloqué au Congrès, malgré une majorité démocrate dans les deux chambres. L’opposition interne de certains sénateurs démocrates, comme Joe Manchin, illustre la difficulté pour un président de faire adopter des lois même avec un Congrès majoritairement aligné sur son parti.
Bicamérisme égalitaire :
Les deux chambres disposent de pouvoirs équivalents en matière législative. En cas de désaccord, une commission de conciliation est convoquée, mais si aucun compromis n’est trouvé, le projet de loi est abandonné.
- Exemple : désaccords sur le relèvement du plafond de la dette (2021)
  Les désaccords entre la Chambre (à majorité démocrate) et le Sénat (divisé) sur le relèvement du plafond de la dette fédérale ont failli provoquer un défaut de paiement des États-Unis en 2021. Le Congrès a finalement trouvé un accord in extremis, illustrant la complexité du bicamérisme égalitaire en période de crise.
- Exemple : l’Affordable Care Act (2010)
  L’adoption de cette réforme majeure de la santé par l’administration Obama a nécessité des négociations ardues entre les deux chambres. Le texte a été adopté grâce à une courte majorité au Sénat et a subi plusieurs attaques judiciaires et législatives par la suite, montrant les défis du bicamérisme.
Pouvoir constituant :
Le Congrès peut réviser la Constitution par amendement, ce qui en fait le garant ultime de l’évolution des institutions américaines.
Procédure d’impeachment :
Le Congrès peut engager une procédure d’impeachment pour destituer le président, ses collaborateurs ou d’autres hauts responsables fédéraux, y compris les juges.
- La Chambre des représentants décide de mettre en accusation.
- Le Sénat juge les accusations et prononce éventuellement la destitution à une majorité des deux tiers.
- Cette procédure, bien que symboliquement importante, reste rare et lourde : seulement 7 condamnations dans l’histoire, aucune contre un président en exercice.
- Voici quelques exemples d’impeachments :
  - Exemple : les deux impeachments de Donald Trump (2019 et 2021)
    - En 2019, le Congrès a engagé une procédure d’impeachment contre Trump pour abus de pouvoir et entrave au Congrès, liés à des pressions sur l’Ukraine pour obtenir des informations contre Joe Biden.
    - En 2021, une seconde procédure a été ouverte après l’assaut du Capitole, Trump étant accusé d’avoir incité ses partisans à la violence.
      Dans les deux cas, la Chambre des représentants (à majorité démocrate) a voté l’impeachment, mais le Sénat (contrôlé par les républicains en 2019 et divisé en 2021) n’a pas atteint la majorité des deux tiers nécessaire pour une condamnation.
  - Exemple : l’impeachment de Bill Clinton en 1998
    Le Congrès a voté l’impeachment de Clinton pour parjure et obstruction à la justice dans le cadre de l’affaire Monica Lewinsky. Là encore, le Sénat n’a pas voté en faveur de sa destitution, mais cette procédure a marqué une étape importante dans l’histoire politique américaine.

Un contre-pouvoir puissant

Le Congrès est conçu pour exercer un contrôle rigoureux sur le président et l’administration :

Procédures d’information et d’investigation :
Bien que dépourvues de sanctions directes, elles permettent au Congrès de suivre l’action de l’exécutif, de discréditer certaines décisions ou de forcer des justifications publiques.
Indépendance dans le processus législatif :
Le Congrès peut adopter des lois indépendamment de l’exécutif, sauf en cas de veto présidentiel, qui peut être surmonté par une majorité qualifiée des deux tiers dans les deux chambres.

En définitive, le Congrès incarne l’un des piliers fondamentaux du régime présidentiel américain, avec des pouvoirs législatifs, budgétaires et de contrôle significatifs. Il agit comme un véritable contre-pouvoir face au président, garantissant ainsi l’équilibre institutionnel prévu par la Constitution des États-Unis.

Conclusion : Une architecture fondée sur la séparation des pouvoirs

La Constitution américaine instaure un système de checks and balances (freins et contrepoids) pour éviter toute concentration excessive de pouvoir :

Chaque organe dispose de moyens pour limiter les actions des deux autres (par exemple, le veto présidentiel, la confirmation des nominations par le Sénat, ou le contrôle judiciaire de la Cour suprême).
Cette séparation garantit un équilibre dynamique entre les trois branches, tout en permettant une gouvernance efficace.

Le Cours complet de droit constitutionnel est divisé en plusieurs fiches :