LES PROCESSUS DÉCISIONNELS DE L’UNION EUROPÉENNE

Au fur et à mesure de l’accroissement des compétences de l’union les modalités des procédures de décision ont évolués et cette évolution est «à double tranchant» : nous avons eu, d’une part, une tendance à la démocratisation de ces procédures de décision (lié à l’augmentation du rôle du parlement européen, etc) mais d’autre part, nous avons une tendance à la complexification des procédures de décision. Le traité de Lisbonne a pour objectif de simplifier l’ensemble de ces procédures décisionnelles de l’UE. Cette simplification s’est faite par la distinction qu’à fait le traité entre les actes législatifs d’une part et les actes non-législatifs d’autre part. Il a également distinguer ce qu’on appelle les procédures législatives et les procédures non-législatives. Ainsi, le traité de Lisbonne à catégorisé ces procédures.

Plan du cours :

Chapitre 1. Les procédures d’adoption des actes législatifs : L’intervention du triangle décisionnel

Ce cours sur le droit de l’Union européenne aborde les procédures d’adoption des actes législatifs, en mettant en évidence l’intervention du « triangle décisionnel ». Ce triangle décisionnel est composé de trois institutions clés de l’UE : la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne. Ce cours est disponible sous ce lien :

L’adoption des actes législatifs par l’Union Européenne

La Commission européenne propose de nouvelles législations, représente l’intérêt général de l’UE et joue un rôle central dans le processus législatif. Le Parlement européen, élu directement par les citoyens de l’UE, examine les propositions législatives, les amende et les vote, en défendant les intérêts des citoyens. Le Conseil de l’Union européenne représente les gouvernements des États membres et participe aux négociations avec le Parlement européen.

Les principales procédures d’adoption des actes législatifs sont la procédure législative ordinaire (ou procédure de codécision) et la procédure de consultation. La procédure législative ordinaire implique la participation égale du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne. La Commission propose une législation, qui est examinée et amendée par les deux institutions jusqu’à ce qu’un accord soit atteint sur un texte commun adopté comme acte législatif. La procédure de consultation, quant à elle, consiste en la consultation du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne par la Commission européenne sur une proposition législative.

Chapitre 2. Les procédures d’adoption des actes non législatifs

La fonction exécutive, de mettre en œuvre les actes législatifs fait l’objet d’une répartition entre les Etats membres et les institutions européennes. Les actes législatifs sont abordés par les institutions de l’union.

Lorsque la fonction exécutive est exercée au niveau de l’Union elle peut être exercée soit par la commission soit par le Conseil. Avec le traité de Lisbonne a été mis en place une nouvelle catégorie d’acte que l’on appelle les actes délégués, ce sont selon les dispositions de l’article 290 TFUE « des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif ». Autrement dit, nous avons vus que le traité de Lisbonne a crée 2 grandes catégories d’acte : les actes législatifs & les actes non législatifs. Au sein de cette dernière catégorie nous avons en fait des actes d’exécution (qui applique les actes législatifs) et les actes délégués. Ces derniers sont non législatifs par leur forme, ils ne sont pas adoptés selon l’une des procédure ordinaire ou spéciale mais en revanche du point de vue de leur portée ils sont bien législatifs car ils peuvent modifier un acte législatif. Ces actes délégués ressemble aux ordonnances de l’article 38.

Section 1. La répartition des compétences entre le Conseil et la Commission

Il y a toujours eu une ambiguïté dans les traités parce que l’identité de l’organe exécutif de l’Union n’est pas véritablement précisé. Dans le traité instituant la Communauté Européenne il était prévus que la commission exerçait les compétences d’exécution qui lui était conférée par le conseil. Cela pouvait être interprété de 2 manières : lorsque le conseil devait habiliter la commission nous pouvions penser que l’autorité détentrice du pouvoir d’exécution était le conseil, en même temps, comme le Conseil était plus ou moins tenu d’habiliter la commission puisque le traité prévoyait qu’il ne pouvait se réserver l’exercice de la compétence d’exécution que dans des cas spécifiques, en pratique c’est bien la commission qui exerçait cette compétence.

De ce point de vue là, le traité de Lisbonne ne change pas énormément la situation, puisqu’il reprend le système antérieur en précisant que le Conseil ne peut exercer lui-même des compétences d’exécution que dans des cas spécifiques et dument justifiés. S’il doit le justifier cela vient encadrer son pouvoir, le traité de Lisbonne insiste plus sur le rôle de la commission comme organe d’exécution.

Section 2. Les procédures décisionnelles

A – L’exercice de la fonction exécutive par le Conseil

Lorsque le Conseil adopte lui-même les mesures d’exécution (exception) il statut sur proposition de la Commission et les règles de vote au Conseil sont identique à celles requise pour l’adoption de l’acte législatif : si l’acte législatif à été adopté à la majorité simple au conseil, l’acte d’exécution devra lui aussi est adopté à la majorité. En revanche, la procédure d’adoption ne fera pas intervenir le parlement européen.

Pendant longtemps l’intervention du Conseil se faisait surtout dans le cadre de la mis en œuvre de la PESC, ceci étant, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne dans le cadre de la PESC le Conseil devrait être désormais concurrencé par le Haut représentant. Il est prévu que le Conseil met en œuvre la PESC et que le haut représentant exécute cette politique.

B – L’exercice de la fonction exécutive par la Commission : la comitologie

La Commission intervient dans la fonction exécutive, normalement elle est celle qui intervient en principe puisque même si elle doit être habilitée par le Conseil il semble que cette procédure d’habilitation soit plus ou moins imposée par les traités. Le conseil a pris l’habitude d’accompagner cette habilitation de procédure. L’encadrement s’appelle la comitologie : la mise en place par le Conseil de comité qui vont plus ou moins encadrer le pouvoir d’exécution de la commission. Cette cosmétologie est née de la pratique avant d’être consacrée par l’Acte unique.

Le traité de Lisbonne reprend l’essentiel de ce qui est prévus depuis l’acte unique avec cependant une nuance ; le traité de Lisbonne s’est efforcé d’étendre les pouvoir du parlement européen.

Ces comités sont toujours composés de représentants des Etats membres et son présidé par un représentant de la commission. Il existe donc plusieurs procédures et le choix de la procédure à mettre en place appartient au Conseil. Cette procédure de comitologie a été encadré par une première décision en 1987 puis révisé en 2006, prévoyant de nouvelles procédures. Certains comités existent depuis 1987, la dernière procédure date de 2006.

1 – Procédure des comités consultatifs

Le comité mis en place donne un avis sur l’acte que souhaite adopter la commission (l’acte d’exécution) et cet avis est purement consultatif. En revanche, la consultation du comité est obligatoire. Cela parait contraignant mais il est quand même prévu que la commission doit tenir le plus grand compte de l’avis émit par le Comité.

2 – Procédure des comités de gestion et des comités de réglementation

Dans le cadre de la procédure des comités de gestion

Si le comité rend un avis défavorable sur l’acte que la commission envisage d’adopter , la commission peut quand même adopter cet acte mais elle doit le transmettre au Conseil qui pourra éventuellement s’opposer à son entrée en vigueur. Dans cette procédure le dernier mot revient au conseil.

Dans le cadre de la procédure des comités de réglementation, le pouvoir d’intervention du Conseil est encore plus grand puisque

si l’avis du comité est défavorable, la commission ne peut pas adopter l’acte qu’elle envisageait d’adopter, elle pourra seulement élaborer une proposition qu’elle soumettra au Conseil et il pourra soit accepter cette proposition, soit la modifier, soit la refuser.

Le point commun de ces procédures est le reproche eu l’on adresse à la comitologie : c’est un moyen pour le Conseil de contrôler voir de récupérer les compétences d’exécution transféré à la commission. Le risque est à la fois de porter atteinte à l’équilibre institutionnel (l’idée selon laquelle chaque traité prévoit des compétences à chaque institution) & cela peut aussi porter atteinte à l’indépendance de la commission, sous le contrôle du Conseil.

Plutôt que de diminuer le contrôle du conseil sur la commission, la solution trouvée à été, pour contrebalancer l’influence du conseil, de renforcer celui du parlement.

3 – Procédure des comités de réglementation avec contrôle

Cette procédure permet à la fois au conseil et au parlement d’effectuer un contrôle préalable sur les actes d’exécutions envisagé par la commission. Lorsque le comité de réglementation et de contrôle rend un avis positif sur l’acte envisagé par la commission, cette dernière transmet cet acte au Conseil et au parlement, et s’ils ne s’opposent pas à cet acte, la commission peut l’adopter définitivement. En revanche, en cas d’avis négatif du comité, la commission transmettrait simplement une proposition au conseil et au parlement qui pourra être acceptée, modifiée ou rejetée.

Cette procédure est la seule qui fait intervenir à la fois le conseil et le parlement.

Chapitre 3. La procédure budgétaire et la conclusion des accords externes

Section 1. La procédure budgétaire

Le budget de l’union doit être équilibré (entre dépense et recette), comme les recettes ne sont pas extensibles, les dépenses doivent s’adapter

A – Les ressources

L’UE dispose de ressources propres : ce sont des ressources qui lui appartiennent, elles sont des 3 types :

1. Les ressources propres traditionnelles : droit de douanes perçus sur les importations de produit en provenance de pays tiers (12% des ressources de l’UE)
2. La ressource fondée sur la T.V.A : l’UE prélève un % sur le taux de TVA des Etats membres (11%)
3. La ressources fondée sur le Revenu National Brut des Etats : l’UE prélève un % du RNB de chaque État membre (76%)
4. Les amendes sur les entreprises (1%)

B – Les dépenses

Avant le traité de Lisbonne, l’essentiel du pouvoir revenait au Conseil parce que ce dernier établissait lui même le projet des budgets et ensuite ce projet devait être approuvé par le Conseil et le parlement, sauf que le Conseil avait le dernier mot sur les dépenses obligatoires (les plus nombreuses : les dépense imposée par le traité comme le financement de la politique agricole commune notamment) et le parlement avait le dernier mot sur les dépenses non obligatoire (moins nombreuses que les précédentes).

Le traité de Lisbonne change les choses : il est prévu que c’est la commission qui élabore le projet de budget et le traité supprime la distinction entre les dépenses obligatoires et les dépenses non obligatoires. Désormais,

– Soit le Conseil et la Commission approuver le projet
– Soit les 2 institutions le rejette : la commission doit présenter un nouveau projet
– Soit le conseil rejet le projet mais le parlement l’approuve : ce projet sera adopté. L’inverse ne fonctionne pas.

Le traité de Lisbonne renforce les pouvoir de la commission (proposer le budget) & du parlement (choisit d’approuver le budget ou non).

Section 2. La conclusion des accords externes

A – La négociation

Si nous mettons de coté les accords d’adhésion de nouveaux (Conseil) Etats à l’Union c’est la Commission qui tient négocie les accords et les traités. La commission comme souvent a une intervention encadrée par le conseil, elle ne peut pas décider elle-même de l’ouverture de négociation, c’est le conseil qui décidera, éventuellement sur recommandation de la commission. La commission dans la phase de négociation, est assisté d’un comité désigné par le Conseil (rappelle les procédures du comitologie), enfin, durant toute la procédure de négociation, des directives, des consignes lui sont adressées par le Conseil. Dans la phase de négociation c’est certes la commission qui intervient amis toujours sous le contrôler étroit du Conseil.

B – La délibération parlementaire

Il ne faut pas se leurrer, dans la procédure de conclusion des accord externe le parlement est celui qui a le moins de pouvoir, il est consulté mais l’avis qu’il rend est consultatif. En réalité, il y a de plus en plus de domaine dans lequel c’est un avis conforme qui est exigé, on ne peut pas le contourne : cela concerne dans le traité de Lisbonne :

• Les accords d’adhésion à l’Union
• Les accords d’association
• Les accords qui vont modifier ou nécessité la modification d’un acte législatif adopté selon la procédure législative ordinaire (le parlement aura contribuer à l’adoption de cet acte)
• Les accords qui ont des implications budgétaires
• L’accord par lequel l’UE décidera d’adhérer à la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

Nous assistons finalement, dans la pratique, à une progression des pouvoirs du parlement même s’il reste encore l’institution qui à le moins de pouvoir (négociation : commission)

C – L’engagement définitif de l’Union européenne

Cet engagement relève de la compétence du Conseil.

D – L’intervention éventuelle de la Cour de justice

La cour de justice peut intervenir avant l’engagement définitif, mais cela est facultatif. La Cour de justice peut, sur demande d’une des 3 institutions (parlement, conseil, commission) ou d’un État, intervenir pour examiner la compatibilité d’un accord envisagé avec les traités. Elle intervient nécessairement avant l’engagement définitif mais que si elle a été saisit.

Cela sert à éviter que l’UE ne signe un accord qui serait contraire aux traités et qui seraient appelés à être remis en cause. C’est une situation problématique, car si un traité est remis en cause après son adoption cela peut engager la responsabilité de l’Union a l’échelle internationale vis-à-vis de ses co-signataires.