Le régime parlementaire en Allemagne

Section 1: Le contexte historique et politique

Le contexte historique est marqué par l’héritage des régimes passés et la création de la Loi fondamentale et le contexte politique se caractérise par un équilibre entre diversité et stabilité

I- Le contexte historique en Allemagne

A) Adoption de la Loi fondamentale en 1949 : un contexte post-Seconde Guerre mondiale

La Loi fondamentale allemande, adoptée le 23 mai 1949, est née des enseignements tirés des échecs du passé et d’une double volonté :

• Rompre avec les dérives autoritaires.
• Instaurer un cadre juridique stable pour garantir la démocratie et l’État de droit.

Cette démarche a été fortement influencée par l’échec de la Constitution de Weimar (1919), élaborée après la Première Guerre mondiale pour instaurer un régime parlementaire. La Constitution de Weimar introduisait des mécanismes tels que le référendum et cherchait à limiter le pouvoir exécutif. Toutefois, dans un pays sans tradition parlementaire, et dans un contexte économique et social fragile, ces dispositifs se sont retournés contre le régime démocratique.

Le contexte troublé de l’entre-deux-guerres
L’Allemagne de Weimar a été confrontée à plusieurs défis majeurs :

• Crainte du communisme : La proximité géographique avec l’URSS et la Révolution russe de 1917 ont alimenté une peur grandissante.
• Crise économique et instabilité politique : La multiplication des partis politiques et l’absence de majorité stable ont permis l’arrivée au pouvoir d’Adolf Hitler en 1933, de manière constitutionnelle. Hitler a exploité les mécanismes de la Constitution pour consolider son régime totalitaire.

La création de la Loi fondamentale
Face à cet héritage, la Loi fondamentale de 1949 a été conçue dans un contexte où l’Allemagne n’était qu’une « demi-Allemagne » (la République fédérale d’Allemagne ou RFA). Elle a été pensée comme un texte provisoire, dans l’attente d’une éventuelle réunification avec la République démocratique allemande (RDA). Toutefois, après la réunification le 3 octobre 1990, la Loi fondamentale a été maintenue, car elle bénéficiait d’un large consensus.

B) Les mesures importantes de la Loi fondamentale

• Encadrement du pouvoir exécutif :
  • Pas de chef d’État tout-puissant élu au suffrage universel.
  • Répartition des pouvoirs entre un président fédéral aux prérogatives limitées et un chancelier, véritable chef du gouvernement.
• Exclusion du référendum : Considéré comme un outil pouvant mener au totalitarisme, le référendum est absent du système politique.
• Stabilité gouvernementale : Des mécanismes tels que la motion de défiance constructive et l’état de détresse législative visent à éviter les crises politiques et les prises de pouvoir autoritaires.
• Protection des droits fondamentaux : La dignité humaine et le principe démocratique sont des valeurs non révisables, ancrées dans la Loi fondamentale.

La Cour constitutionnelle fédérale : garante de l’ordre démocratique
Créée pour préserver les principes démocratiques, la Cour constitutionnelle fédérale joue un rôle central :

• Contrôle de constitutionnalité : Elle peut censurer les lois et décisions incompatibles avec la Loi fondamentale.
• Protection contre les extrémismes : Elle a interdit des partis comme le SRP (néonazi) et le KPD (communiste) lorsqu’ils menaçaient les principes démocratiques.
• Régulation des relations fédérales : Elle arbitre les conflits entre les Länder et l’État fédéral, tout en veillant à la compatibilité des traités internationaux.

Réunification et actualisation de la Loi fondamentale
La réunification de 1990, scellée par un traité entre la RDA et la RFA, a vu l’intégration des Länder de l’ex-RDA dans la structure fédérale existante. Plutôt que de rédiger une nouvelle Constitution, l’Allemagne a adapté la Loi fondamentale en y ajoutant des dispositions européennes et en supprimant les articles relatifs à la réunification.

 

II- Le contexte politique en Allemagne

Un système électoral mixte
Le système électoral allemand combine :

• Scrutin majoritaire : Assurant la stabilité en favorisant les grandes formations.
• Représentation proportionnelle : Garantissant une diversité politique sans émiettement excessif.

Cette organisation reflète la volonté de tirer les leçons de l’échec de la République de Weimar, où une trop grande fragmentation des partis avait mené à l’instabilité.

Les forces politiques dominantes
Trois partis principaux dominent le paysage politique :

1. La CDU-CSU (Union chrétienne-démocrate) : Représentant le centre-droit.
2. Le SPD (Parti social-démocrate) : Majeur à gauche.
3. Le FDP (Parti libéral-démocrate) : Jouant souvent le rôle de pivot dans les coalitions.

Les partis extrémistes marginalisés

• En Allemagne, la règle des 5 % des suffrages exprimés empêche l’entrée au Bundestag des petits partis. Cette barrière limite l’influence des extrémistes, bien qu’ils aient gagné du terrain ces dernières années dans certains Länder.
• Par contraste, au Royaume-Uni, le scrutin uninominal majoritaire écrase les petites formations, produisant un effet similaire.
• Au contraire, en France, les partis d’extrême gauche ou d’extrême droite ne sont pas marginalisés, ils occupent une place importante de l’échiquier politique français.

Exemples récents de diversité politique maîtrisée

• Élections de 2021 : La coalition dite « feu tricolore » entre le SPD, les Verts et le FDP a illustré la capacité du système allemand à produire des alliances stables malgré des résultats électoraux fragmentés.
• Montée de l’AfD : Ce parti d’extrême droite, bien que représenté au Bundestag, reste limité par le cadre institutionnel et le rejet d’une large majorité de l’électorat allemand.

En résumé, le contexte historique et politique allemand repose sur un équilibre subtil entre diversité et stabilité, fruit des enseignements du passé et des garanties institutionnelles inscrites dans la Loi fondamentale.

Section 2: Les institutions allemandes

&1:  Le Cadre fédéral Allemand

L’Allemagne est un État fédéral, composé de 16 Länder, chacun doté de sa propre Constitution, de ses institutions, et parfois d’une Cour constitutionnelle propre. Ce système repose sur une répartition complexe des compétences entre l’État fédéral (le Bund) et les États fédérés (les Länder) :

• Trois listes de compétences :
  1. Compétences exclusives de l’État fédéral (Bund) : Défense, politique étrangère, monnaie, etc.
  2. Compétences exclusives des Länder : Éducation, culture, police régionale, etc.
  3. Compétences concurrentes : Dans ces domaines, le niveau d’intervention (fédéral ou fédéré) dépend des circonstances ou de la priorité accordée par la législation.
• Concertation obligatoire : Ce modèle impose une coopération étroite entre les Länder et l’État fédéral pour éviter les conflits. En cas de désaccord, c’est souvent la Cour constitutionnelle fédérale qui tranche.

Historiquement, le fédéralisme allemand a été conçu pour empêcher le retour au totalitarisme après la Seconde Guerre mondiale. Dans un premier temps, les Länder disposaient de larges prérogatives pour préserver leur autonomie. Cependant, des ajustements ont réduit certains de leurs pouvoirs pour des raisons d’intérêt général et d’efficacité gouvernementale.

Un aspect notable du fédéralisme allemand est la représentation des Länder au niveau européen :

• En fonction des sujets abordés, l’Allemagne peut envoyer un ministre des Länder au Conseil des ministres européen, contrairement à la France qui envoie exclusivement un ministre national. Cela illustre la reconnaissance du rôle des Länder dans la politique allemande et européenne.

&2: Le pouvoir exécutif, un pouvoir bicéphale

A) Le Président fédéral, un pouvoir essentiellement symbolique

Le président fédéral incarne l’unité de l’État, mais ses pouvoirs sont limités et essentiellement représentatifs :

• Élection :

  • Il est élu par un collège électoral composé de membres du Bundestag et d’un nombre équivalent de délégués des Länder, soit un total de 1 224 grands électeurs.
  • L’élection se fait pour 5 ans, renouvelable une fois, à la majorité absolue au premier ou deuxième tour, ou à la majorité relative au troisième tour.

• Rôle politique :

  • Le président ratifie les traités internationaux et certaines lois importantes.
  • Il est politiquement irresponsable et ne participe pas à la gestion quotidienne du gouvernement.
  • En cas de blocage institutionnel total, comme lors d’un état de détresse législative, le président peut intervenir pour trancher ou permettre une dissolution du Bundestag.
  • Toutefois, cette situation exceptionnelle ne s’est jamais présentée dans l’histoire de l’Allemagne.

B- Le Chancelier et le gouvernement, le véritable détenteur du pouvoir exécutif

Contrairement au président, le chancelier est la figure centrale du pouvoir exécutif en Allemagne.

1. Nomination et élection :
   • La procédure de nomination du chancelier est régie par l’article 63 de la Loi fondamentale.
   • Après les élections législatives, le président fédéral propose un candidat au poste de chancelier en concertation avec le Bundestag.
   • Le Bundestag vote sans débat, et le candidat doit obtenir une majorité absolue des suffrages pour être élu.
   • En cas d’échec :
     • Un délai de 14 jours est accordé pour trouver un autre candidat.
     • Si aucun candidat n’obtient la majorité absolue, le président peut :
       • Nommer le candidat ayant obtenu une majorité relative.
       • Dissoudre le Bundestag et organiser de nouvelles élections.

Jusqu’à présent, tous les chanceliers ont été élus dès le premier tour, reflétant une culture politique de concertation et de compromis.

2. Pouvoirs du chancelier :

   • Le chancelier est le chef du gouvernement et détermine les orientations générales de la politique.
   • Il choisit librement ses ministres, les révoque si nécessaire, et supervise leurs actions.
   • Il est également responsable de la présentation des projets de loi et dispose de pouvoirs significatifs dans la gestion de la politique intérieure et extérieure, y compris le commandement de l’armée en cas de crise.

3. Le gouvernement et la collégialité :

   • Bien que la Loi fondamentale ne mentionne pas explicitement le gouvernement comme organe, celui-ci fonctionne de manière collégiale sous la direction du chancelier.
   • Les ministres sont collectivement responsables des décisions gouvernementales, mais le chancelier conserve une autorité prépondérante.

 

&3: Le pouvoir législatif bicaméral en Allemagne : le Parlement Allemand

A- Les 2 chambres et leurs compositions

Le Parlement allemand repose sur un système bicaméral, composé du Bundestag et du Bundesrat, qui incarnent respectivement la représentation du peuple allemand et celle des Länder (États fédérés).

1. Le Bundestag : la chambre basse

• Le Bundestag est l’organe législatif principal, représentant directement le peuple allemand.
• Il est composé de 662 membres, élus pour un mandat de quatre ans au suffrage universel direct, selon un mode de scrutin mixte :
  • 50 % des sièges sont attribués au scrutin majoritaire uninominal à un tour.
  • 50 % des sièges sont alloués à la proportionnelle, sur la base des votes pour les listes présentées par les partis.
• Cette double représentation permet d’assurer à la fois une stabilité politique et une représentation proportionnelle des différentes forces politiques.

2. Le Bundesrat : la chambre haute

• Le Bundesrat est l’organe représentant les Länder (États fédérés) et joue un rôle essentiel dans les questions touchant aux relations entre le Bund et les Länder.
• Il est composé de 68 membres, dont le nombre varie en fonction de la population de chaque Land :
  • Les petits Länder disposent de 2 représentants.
  • Les grands Länder peuvent envoyer jusqu’à 6 représentants.
• Les délégués du Bundesrat n’ont pas de liberté de vote individuelle. Ils votent en bloc au nom de leur Land, selon les instructions de leurs gouvernements régionaux.

 

B- le pouvoir du Parlement 

Les deux chambres disposent de prérogatives spécifiques, mais leur influence et leurs modalités d’intervention varient considérablement.

1. Le pouvoir législatif : une domination de l’exécutif

• Le droit de proposition législative appartient au gouvernement fédéral, aux membres du Bundestag, et au Bundesrat. Cependant, ces initiatives sont encadrées :
  • Au Bundestag : Un texte doit être soutenu par au moins 26 parlementaires pour être pris en compte, ce qui limite les initiatives isolées.
  • Au Bundesrat : Les propositions doivent être adoptées à la majorité des délégués avant d’être transmises au gouvernement, qui décide ensuite de leur pertinence pour le Bundestag. Cette initiative est rarement utilisée.
• En pratique, 90 % des textes adoptés sont issus du gouvernement fédéral. Une fois votés par le Bundestag, ils sont soumis au Bundesrat pour avis, notamment lorsque les lois concernent les compétences des Länder.

2. Le rôle du Bundesrat dans le processus législatif

• Le Bundesrat a un rôle consultatif sur la plupart des textes législatifs. Toutefois, pour les lois affectant directement les relations entre le Bund et les Länder, il peut opposer un veto, contraignant ainsi le Bundestag à réviser ses décisions.
• En général, pour éviter les conflits, les textes sont souvent votés à la quasi-unanimité ou avec des majorités écrasantes au Bundestag.

 

C. Le contrôle de l’exécutif et la stabilité gouvernementale

Pour garantir la gouvernabilité de l’État, le système parlementaire allemand a introduit des mécanismes spécifiques de responsabilité et de stabilité :

1. Motion de défiance constructive (article 67)

• Le Bundestag peut renverser un gouvernement, mais uniquement s’il élit en même temps un nouveau chancelier à la majorité absolue de ses membres.
• Ce mécanisme prévient les crises prolongées, car un gouvernement ne peut être renversé sans qu’une alternative soit immédiatement mise en place. Cela diffère du système français, où une simple majorité contre le gouvernement suffit à le renverser.
• Depuis 1949, la motion de défiance constructive a été utilisée avec succès une seule fois, en 1982, pour remplacer le chancelier Helmut Schmidt par Helmut Kohl.

2. Motion de confiance (article 68)

• Le chancelier peut demander au Bundestag de voter une motion de confiance. Si celle-ci est rejetée :
  • Le chancelier peut démissionner.
  • Il peut également demander au président fédéral de dissoudre le Bundestag et de convoquer de nouvelles élections.
• Ce mécanisme a parfois été détourné à des fins stratégiques. Par exemple :
  • En 1972, Willy Brandt a utilisé une motion de confiance pour provoquer des élections anticipées et renforcer sa majorité.
  • En 1982, Helmut Kohl a fait de même après avoir accédé au pouvoir grâce à une motion de défiance constructive.

D. L’état de détresse législative : un mécanisme exceptionnel

En cas de paralysie politique, le chancelier peut invoquer l’état de détresse législative. Cette procédure permet, pendant une période maximale de six mois, de faire adopter des lois sans l’accord du Bundestag, uniquement avec l’approbation du Bundesrat.

Conditions d’application :

• Le chancelier n’a pas de majorité au Bundestag.
• Les lois proposées par le gouvernement sont systématiquement rejetées.
• L’état de détresse peut également être invoqué après une motion de censure qui laisse le gouvernement sans majorité.

Limites et usage :

• Cette procédure est strictement encadrée et n’a jamais été utilisée depuis la création de la République fédérale.
• Elle est perçue comme une solution ultime en cas de blocage institutionnel grave, mais reste en harmonie avec les principes démocratiques.

Résumé : Le Parlement allemand, avec son système bicaméral, est conçu pour garantir un équilibre entre les intérêts du peuple et ceux des Länder. La répartition des pouvoirs législatifs et le contrôle de l’exécutif reflètent une volonté de concilier gouvernabilité et consensus, tout en limitant les risques d’instabilité ou de concentration excessive du pouvoir. Les mécanismes comme la motion de défiance constructive et l’état de détresse législative incarnent cette philosophie en plaçant la stabilité au cœur du système parlementaire allemand.

Section 3: Le fonctionnement de ces régimes

Le régime parlementaire allemand partage certaines similarités avec le modèle britannique, mais il présente des spécificités marquantes liées à son histoire et à sa structure institutionnelle.

Un régime parlementaire avec une séparation des pouvoirs encadrée

• Deux chambres déséquilibrées : Comme au Royaume-Uni, le Parlement allemand est bicaméral avec une nette prééminence de la chambre basse, le Bundestag, par rapport à la chambre haute, le Bundesrat, qui a un rôle consultatif ou veto sur certains textes spécifiques.
• Une majorité parlementaire soudée : Le mode de scrutin mixte en Allemagne (majoritaire et proportionnel) favorise la formation de majorités parlementaires solides, tout en assurant une représentation proportionnelle des partis. Une fois la coalition formée, ses membres soutiennent généralement les initiatives du gouvernement.
• Système primo-ministériel : En Allemagne comme au Royaume-Uni, le chef du gouvernement détient l’essentiel du pouvoir exécutif.
  • En Allemagne, le chancelier, chef de la majorité parlementaire, dispose de pouvoirs étendus.
  • Le président fédéral, tout comme le monarque britannique, a des fonctions largement symboliques et peu d’influence politique directe.

Un chancelier puissant et au centre du système

Le chancelier allemand est au cœur du système politique :

• Il définit les grandes orientations de la politique nationale.
• Il est responsable devant le Bundestag, qui peut le renverser uniquement par une motion de défiance constructive (article 67 de la Loi fondamentale).
• Contrairement au Premier ministre britannique, le chancelier dispose d’un contrôle étendu sur les ministres qu’il nomme, dirige et peut révoquer.
• Le chancelier a aussi un rôle clé dans les relations internationales, y compris dans le cadre de l’Union européenne.

Une majorité parlementaire disciplinée

Le fonctionnement du régime allemand repose sur une majorité parlementaire disciplinée, souvent issue d’une coalition. Ce principe est renforcé par :

• La structure du scrutin mixte, qui favorise la coopération entre partis politiques pour former des gouvernements de coalition.
• Une culture politique de consensus, où les partis privilégient les accords pour garantir la stabilité gouvernementale.

Comparaison avec le Royaume-Uni

Bien que l’Allemagne et le Royaume-Uni partagent un système parlementaire, des différences notables existent :

• En Allemagne, le chancelier est élu par le Bundestag, alors qu’au Royaume-Uni, le Premier ministre est nommé directement par le monarque, issu du parti majoritaire aux Communes.
• La motion de défiance constructive en Allemagne empêche le renversement d’un chancelier sans qu’un successeur ait été désigné. Ce mécanisme favorise la continuité politique, contrairement au système britannique, où un gouvernement peut être renversé sans qu’une alternative immédiate soit proposée.
• Les coalitions sont fréquentes en Allemagne, tandis qu’au Royaume-Uni, le système majoritaire uninominal favorise la formation de gouvernements monocolores.