Les autorités chargées de la préparation de la loi de finances

Les autorités chargées de la préparation de la loi de finances

L’élaboration incombe au gouvernement mais, depuis quelques années, le gouvernement a cherché à associer des parlementaires (les faire participer) à la réalisation/confection de la loi de finances.

C’est un jeu dans lequel il y a 2 acteurs : le ministre du budget, chargé de préparer la loi de finances, et les ministres dépensiers, qui vont demander au ministre des finances des crédits pour mener à bien leur politique pour une année donnée. A côté de ces acteurs, il y a deux arbitres qui sont le premier ministre et le président de la République.

Infographie isue du site : https://www.economie.gouv.fr/particuliers/comment-est-fabrique-budget-etat?language=fr

§1 : La compétence exclusive du gouvernement

L’article 47 de la Constitution ne fait référence qu’au projet de loi de finances. Cela signifie que les propositions de lois de finances n’existent pas. La LOLF contient peu de dispositions qui encadrent l’élaboration des lois de finances par le gouvernement. La LOLF, dans son article 38, précise que le ministre des finances doit préparer le projet de loi de finances sous l’autorité du premier ministre. Ces projets une fois élaborés seront délibérés en Conseil des ministres. Depuis quelques années, le gouvernement a cherché à faire participer le parlement à l’élaboration de ses projets :

– L’instauration du débat d’orientation budgétaire (dit DOB), expérimenté par l’état à partir de 1990. Il est organisé au printemps de chaque année. Ce DOB vise à présenter aux parlementaires les grandes lignes du futur projet de loi de finances. En juin 2010 le gouvernement, dans le cadre du DOB, énumère les points fondamentaux de son projet de loi de finances pour 2011. L’objectif, dans cette présentation, est que le gouvernement va exposer les principales politiques publiques qu’il va mener l’année suivant. A la suite de cette présentation est organisé un débat pendant lequel les parlementaires pourront faire des critiques et remarques, remarques qui peuvent être constructives. Et le gouvernement pourra tenir compte de ces suggestions. La LOLF a institutionnalisé ce DOB. Cela veut dire qu’auparavant, il n’était prévu par aucun texte. Désormais il est prévu à l’article 48. Ce DOB va être alimenté par un rapport que le gouvernement doit fournir aux parlementaires, dit le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. On trouve, dans ce rapport, les prévisions de dépenses et recettes de l’état (pas autant détaillé que dans le projet de loi de finances), ainsi que la liste des missions et programmes que le gouvernement souhaite utiliser dans son prochain projet de loi de finances. La LOLF dit que ce rapport, “peut donner lieu à un débat”. Cela veut dire que le débat n’est pas obligatoire. C’est le gouvernement qui décide ou pas d’organiser un DOB. Jusqu’en 2010 il y a eu des débats, mais ces derniers n’aboutissaient à aucun vote (seul but, échanges). En 2010, c’est la première fois qu’un DOB s’est conclu par un vote. C’est permis depuis la révision constitutionnelle de 2008 qui a instauré un nouvel article 50-1 de la Constitution. Selon cet article, le gouvernement peut organiser des débats, qui peuvent être suivis de vote. Mais il est impossible pour le gouvernement d’engager sa responsabilité.

– On a cherché à faire participer d’autres acteurs de la vie économique et politique. Depuis 2006 on a instauré deux instances de concertations : une conférence nationale des finances publiques et un Conseil d’orientation des finances publiques. la conférence nationale des finances publiques est réunie et présidée par le premier ministre. Elle réunit de nombreux acteurs, comme des membres de nombreux ministères, des parlementaires spécialisés en finances publiques, des élus locaux, des représentants de syndicats / patronat. Cette conférence a pour objectif de trouver des moyens pour réduire les dépenses publiques. Le conseil d’orientation des finances publiques est composé par des parlementaires, élus locaux. Il a pour rôle d’analyser la situation des finances publiques françaises et de proposer dans un rapport des solutions afin de maîtriser les dépenses publiques. Ces solutions seront examinées par la conférence nationale des finances publiques qui adoptera des solutions qu’elle proposera au gouvernement.

§2 : Les Institutions d’aide à la décision

De nombreuses directions ministérielles vont assister le ministre des finances à la préparation du projet de loi de finances :

– La direction du budget : elle joue un rôle fondamental, car elle est le principal architecte du projet de loi de finances. Il est chargé d’effectuer les prévisions de recettes et de dépenses contenues dans le projet de loi de finances, de négocier les crédits avec les ministères dépensiers. Cette direction a mauvaise presse auprès des autres ministères, car elle a toujours tendance à faire des économies. Cette direction joue un rôle dans la préparation du budget de la sécurité sociale que l’on appelle la Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS).

– La direction du trésor et de la politique économique : elle va fournir à la direction du budget des informations économiques qui vont permettre à la direction du budget d’établir les prévisions de recettes et dépenses.

– La direction générale des finances publiques (dit DGFIP) : son rôle essentiel est de calculer le montant de certaines impositions (montant sur le revenu) et surtout recouvrer les principales impositions. Cette DGFIP va également donner des informations à la direction du budget afin que cette dernière puisse établir des prévisions de recettes fiscales.

– La direction générale de modernisation de l’état : dont le rôle principal est de proposer des réformes pour limiter le gaspillage d’argent public et de renforcer l’efficacité de l’action publique.

– Le comité interministériel d’audits des programmes (dit CIAP) : instauré en 2002. L’objectif qu’on lui a donné et de vérifier le contenu des programmes qui constituent une mission, de s’assurer que les programmes sont construits de façon cohérente par rapport à la politique publique poursuivie par la mission.

On peut dire que le ministère des finances est un super-ministère. Certains parlent d’état dans l’état. Il y a environ 180 000 agents qui y travaillent. C’est le ministre des finances qui le dirigent (arrêt Jamart). Le ministre des finances est souvent présenté comme le concurrent du premier ministre, car il a de très nombreuses prérogatives (il est chargé du projet de loi de finances). C’est pour cela qu’au cours de l’histoire politique française, il y eut des tentatives d’affaiblissement du ministère des finances. Exemple : Il a pu arriver que le premier ministre cumule sa fonction avec celle de ministre des finances (exemple : Raymond Barre qui a été premier ministre et ministres des finances de 76 à 78).

Le ministère des finances a été coupé en deux, pour éviter qu’il soit un super ministère. D’un côté on trouve un ministère chargé du budget et de l’autre un ministère chargé de la politique économique. C’est la solution qui est actuellement en vigueur (Baroin au budget et Lagarde à l’économie).

Aujourd’hui, la source la plus importante d’affaiblissement des pouvoir du ministre des finances est l’Union Européenne, puisqu’elle encadre de façon importante la confection des budgets des états membres, en imposant que ces budgets n’aient pas de déficits excessifs.