Commune et conseil municipal : rôle, élection, compétence…

Les Communes et le Conseil Municipal

La commune est la plus petite unité administrative en France et constitue une collectivité territoriale autonome, jouissant de compétences étendues pour gérer les affaires locales. Son organisation repose sur un conseil municipal élu au suffrage universel pour un mandat de six ans. Le conseil municipal choisit parmi ses membres le maire, chef de l’exécutif local, qui est assisté par des adjoints pour accomplir ses missions.

1. Organisation et autonomie de la commune

Chaque commune dispose de la personnalité juridique et morale, ce qui lui confère le droit d’agir en justice et de gérer ses propres intérêts. Elle est également dotée d’une autonomie financière, avec des recettes provenant de plusieurs sources :

• Impôts locaux : taxe foncière, taxe d’habitation (remplacée par la taxe foncière et la contribution des entreprises), et contributions des entreprises.
• Recettes domaniales : revenus tirés de la gestion de ses biens immobiliers (location de bâtiments, domaines communaux, etc.).
• Subventions de l’État : dotations et aides spécifiques, notamment pour les projets d’aménagement.

Les communes peuvent s’associer pour mutualiser leurs ressources et compétences au sein d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) tels que :

• Syndicats intercommunaux
• Communautés de communes
• Communautés d’agglomération
• Communautés urbaines
• Métropoles

Ces structures facilitent la coopération entre les communes pour réaliser des projets d’envergure ou gérer des services publics communs.

2. Réduction du nombre de communes et politique de regroupement

La France compte un nombre important de communes : 34 955 au 1er janvier 2023. Historiquement, la France comptait plus de 36 000 communes, mais des regroupements successifs ont été encouragés par l’État pour rationaliser la gestion et renforcer l’efficacité des services publics. Cependant, la politique de fusion des communes se heurte à l’attachement des citoyens au cadre communal traditionnel. Pour surmonter ces résistances, des incitations financières ont été proposées aux communes qui acceptent de fusionner, formant ainsi des communes nouvelles.

3. Transferts de compétences vers les intercommunalités : impact de la loi NOTRe de 2015

La loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République), promulguée en août 2015, a introduit de nouveaux transferts de compétences depuis les communes vers les EPCI (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles). L’objectif de cette réforme est d’améliorer l’efficacité des politiques locales en renforçant les intercommunalités dans des domaines stratégiques :

• Développement économique : Les intercommunalités deviennent responsables de la promotion du tissu économique local, incluant l’aide aux entreprises et le soutien aux projets économiques.
• Tourisme : Depuis 2017, les communautés de communes et d’agglomération ont la compétence pour créer des offices de tourisme. Deux exceptions permettent aux communes de conserver leur office de tourisme : les communes classées « stations de tourisme » et celles ayant une marque territoriale protégée.
• Aires d’accueil des gens du voyage : À partir de 2017, l’aménagement, l’entretien, et la gestion de ces aires sont transférés aux intercommunalités.
• Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) : Depuis le 1er janvier 2018, les EPCI sont responsables de la GEMAPI, un domaine clé pour la protection environnementale et la gestion des risques naturels.
• Eau et assainissement : La compétence de gestion des services publics de l’eau et de l’assainissement est transférée aux intercommunalités depuis 2020, avec des adaptations possibles dans certaines zones.
• Collecte et traitement des déchets ménagers : La gestion des déchets est également transférée aux EPCI pour optimiser la collecte et le traitement sur un périmètre élargi.

4. Urbanisme : transferts de compétence et rôle des intercommunalités

La loi NOTRe a renforcé le rôle des EPCI dans l’aménagement du territoire. Les plans locaux d’urbanisme (PLU), autrefois gérés par les communes, sont désormais de la compétence des intercommunalités, sauf si une minorité de blocage s’y oppose, comme le permet la loi ALUR. Ce transfert vise à harmoniser l’urbanisme à une échelle plus large, en tenant compte des enjeux de développement durable et d’aménagement cohérent entre communes.

De plus, les pouvoirs de police spéciale liés aux compétences transférées sont désormais exercés par le président de l’EPCI concerné, remplaçant ainsi le maire dans les domaines comme l’assainissement, la gestion des déchets et la sécurité sur les aires d’accueil des gens du voyage.

5. Historique de la décentralisation : de la loi de 1884 aux réformes récentes

La décentralisation au niveau communal a commencé avec la loi de 1884, qui a affirmé la fonction du maire et renforcé l’autonomie des communes. Ce processus s’est accéléré avec les lois de décentralisation de 1982, qui ont étendu les compétences des communes et permis l’autonomie de gestion, consolidée par les réformes de 2003 et de 2015 (loi NOTRe). Ces réformes visent à moderniser l’administration locale tout en renforçant l’intégration des communes dans des réseaux intercommunaux plus efficaces.

§1 : Le Conseil Municipal

Le Conseil Municipal est l’organe délibérant de la Commune. Il est élu pour un mandat de six ans et représente les citoyens dans la gestion des affaires locales. Sa composition varie selon la taille de la Commune, avec un nombre de membres allant de 9 à 69. Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct par les citoyens français et les ressortissants de l’Union européenne résidant dans la Commune. Le mode de scrutin dépend de la taille de la Commune, et des distinctions sont faites entre les petites et les grandes communes, notamment en termes de processus électoral.

 

a) L’élection des Conseils Municipaux dans les Communes de moins de 3500 habitants

Pour les communes de moins de 3 500 habitants, deux catégories sont à distinguer : les communes de moins de 1 000 habitants et celles comptant entre 1 000 et 3 499 habitants. Ces distinctions influencent le mode de scrutin.

• Communes de moins de 1 000 habitants : Le scrutin est majoritaire plurinominal à deux tours. Les électeurs peuvent voter pour des candidats de listes différentes ou même pour des personnes qui ne sont pas candidates déclarées, grâce au système du panachage. Les candidats élus au premier tour sont ceux qui obtiennent la majorité absolue des suffrages exprimés, sous réserve d’avoir obtenu au moins un quart des voix des inscrits. En cas d’égalité de voix, le candidat le plus âgé est déclaré élu.
• Communes de 1 000 à 3 499 habitants : Le scrutin reste majoritaire avec la possibilité de panachage, mais la composition des listes est stricte. Les candidats doivent se présenter sur des listes complètes et déposées avant l’élection. Le panachage et les modifications des listes par les électeurs restent possibles, conformément au mode de scrutin des petites communes.

 

b) L’élection des Conseils Municipaux dans les Communes de 3500 habitants et plus

Pour les communes de 3 500 habitants et plus (seuil abaissé à 1 000 habitants depuis 2014), le mode de scrutin est différent : il s’agit d’un scrutin de liste à deux tours avec représentation proportionnelle et prime majoritaire.

• Scrutin de liste à deux tours : Les électeurs votent pour des listes complètes, avec autant de candidats que de sièges à pourvoir. Le panachage, les modifications ou suppressions de noms ne sont pas autorisés. Si une liste obtient la majorité absolue au premier tour, elle remporte directement une prime de 50 % des sièges. Sinon, un second tour est organisé et les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés peuvent se maintenir.
• Prime majoritaire et proportionnelle : La liste arrivée en tête au second tour reçoit 50 % des sièges. Les sièges restants sont répartis à la proportionnelle entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des voix. Ce système garantit une majorité stable tout en assurant la représentation des minorités au sein du conseil municipal.

 

c) Fonctionnement et attributions des Conseils Municipaux

Le Conseil Municipal est investi d’une compétence générale pour régler les affaires de la Commune. Ses délibérations concernent l’ensemble des sujets d’intérêt local, et il exerce un contrôle sur la gestion de l’exécutif municipal.

• Délibérations et décisions locales : Le Conseil Municipal prend des décisions par délibération sur les affaires locales. Il émet des avis chaque fois que cela est requis par la loi ou à la demande du préfet, et peut également émettre des vœux sur toute question d’intérêt local.

• Budget et finances : Le Conseil Municipal débat et adopte le budget proposé par le Maire, votant les recettes et les dépenses pour l’année. Il examine aussi chaque année le compte administratif présenté par le Maire, qui détaille l’exécution du budget. En matière fiscale, le conseil nomme chaque année les contribuables qui feront partie de la commission communale des impôts directs, conformément à l’article 1650 du Code général des impôts.

• Représentation et désignation : Le Conseil Municipal désigne des représentants pour siéger dans les organismes extérieurs, en conformité avec le Code général des collectivités territoriales ou d’autres textes. Si nécessaire, il peut remplacer ces représentants au cours du mandat.

• Gestion des emplois communaux : Le Conseil Municipal fixe les emplois de la Commune et prend des décisions sur les ressources humaines en fonction des besoins du territoire. Il veille ainsi à ce que les services communaux disposent des effectifs nécessaires pour fonctionner efficacement.

 

§2 : L’exécutif communal

L’exécutif communal est représenté par le Maire, élu par le conseil municipal parmi ses membres pour un mandat de 6 ans, correspondant à la durée du mandat des conseillers municipaux. L’élection du Maire se fait par un scrutin à trois tours : si une majorité absolue n’est pas obtenue aux deux premiers tours, une majorité relative suffit au troisième tour. Le Maire est secondé dans ses fonctions par des adjoints, eux aussi élus par le conseil municipal. Ces adjoints reçoivent des délégations de compétence du Maire, qui leur permettent de prendre certaines décisions en son nom, dans des domaines précis ou pour des missions spécifiques.

§3 : L’émergence des quartiers

La gestion de proximité, notamment dans les grandes villes, a conduit à la mise en place d’instances spécifiques au niveau des quartiers, permettant une meilleure participation citoyenne et un suivi des problématiques locales.

a) Le conseil du quartier

Les conseils de quartier sont des instances créées pour associer les habitants des grandes villes à la gestion municipale. Institués par la loi du 27 février 2002 (dite loi Vaillant sur la démocratie de proximité), ces conseils sont codifiés à l’article L. 2143-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ils permettent aux habitants de participer activement aux discussions et propositions concernant la vie de leur quartier.

• Implantation : La loi impose la création de conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants. Pour les communes comptant entre 20 000 et 80 000 habitants, leur création est facultative et dépend de la décision du conseil municipal.
• Fonctionnement et composition : La loi laisse aux conseils municipaux la liberté de fixer la composition, les modalités de fonctionnement et les compétences spécifiques des conseils de quartier. Ces conseils disposent souvent d’un budget de fonctionnement et d’investissement pour des projets locaux (appelé parfois fonds de participation des habitants).
• Rôle et compétences : Bien qu’ils n’aient aucun pouvoir de décision, les conseils de quartier sont des lieux de débat et de proposition. Le Maire et les services municipaux peuvent les consulter sur des décisions affectant le quartier ou la ville. À Paris, par exemple, chaque arrondissement gère ses conseils de quartier, avec 122 conseils répartis dans la capitale.

Certaines villes, comme Arcueil, vont plus loin en permettant aux conseils de quartier de demander l’inscription de questions à l’ordre du jour du conseil municipal, renforçant ainsi leur rôle de relais entre la mairie et la population locale. En fonction des villes, la composition et la présidence des conseils de quartier peuvent varier : à Lille, un élu préside chaque conseil de quartier, alors qu’à Nantes, les élus sont invités en tant qu’auditeurs sans droit de siège.

 

b) l’adjoint du quartier

Pour renforcer la gestion de proximité, les Communes de plus de 20 000 habitants peuvent créer des postes d’adjoints chargés d’un ou plusieurs quartiers, comme le prévoit l’article L. 2122-2-1 du CGCT. La création de ces postes permet d’augmenter le nombre d’adjoints au Maire, facilitant ainsi la gestion de certains quartiers spécifiques.

• Mission et rôle : Les adjoints de quartier ont pour mission principale de suivre les questions relatives aux quartiers dont ils ont la charge, d’informer les habitants et de favoriser leur participation. Ils servent de liaison entre les habitants et la mairie, en particulier dans les quartiers où la population peut avoir des besoins spécifiques.
• Délégation de fonction : En plus de leur rôle de proximité, les adjoints de quartier peuvent recevoir du Maire une délégation de fonction pour gérer certains dossiers ou prendre des décisions administratives. Ces délégations, libres de toute contrainte territoriale spécifique, permettent aux adjoints d’agir dans des domaines comme la sécurité, l’aménagement urbain ou l’action sociale.
• Création et organisation : Dans les Communes de plus de 80 000 habitants, la création de ces postes d’adjoints est décidée lors de l’installation du conseil municipal, au début du mandat. Les nouveaux postes peuvent être créés en cours de mandat si le conseil municipal décide de mettre en place pour la première fois des conseils de quartier.

Les adjoints de quartier sont intégrés dans la liste des adjoints et suivent un ordre hiérarchique déterminé par leur rang d’élection au sein du conseil municipal. Toutefois, leur rôle reste orienté vers la gestion de la proximité et la facilitation de la communication entre les autorités municipales et les habitants.

 Ainsi, les conseils de quartier et les adjoints de quartier renforcent l’ancrage local de la gestion municipale, particulièrement dans les grandes communes où la diversité des quartiers appelle une attention particulière. En fonction de la taille de la Commune et des décisions du conseil municipal, les habitants bénéficient ainsi d’une représentation et d’une écoute locale

 

§4 : Les domaines de compétence de la Commune

La Commune, cellule de base de l’administration de proximité, détient des compétences diversifiées, renforcées par les lois de décentralisation successives. Ces compétences couvrent plusieurs domaines essentiels, de l’urbanisme à l’action sociale, en passant par l’éducation, la culture, les sports et les fonctions régaliennes.

1. Urbanisme et aménagement du territoire

Grâce aux lois de décentralisation, les Communes exercent des compétences en matière d’urbanisme, transférées de l’État. Elles disposent aujourd’hui d’une autonomie de décision pour planifier l’aménagement de leur territoire tout en respectant les directives nationales et en impliquant les citoyens.

• Plans locaux d’urbanisme (PLU) : Les Communes sont responsables de l’élaboration des PLU, qui définissent les règles de construction et d’utilisation des sols. Ces documents fixent les orientations d’aménagement de la Commune.
• Zones d’aménagement concerté (ZAC) : La Commune peut créer des ZAC pour organiser l’aménagement de secteurs spécifiques en vue de projets de développement urbain.

Le Maire, en sa qualité d’autorité compétente en matière d’urbanisme, est chargé de délivrer les autorisations individuelles d’urbanisme, comme les permis de construire, en s’assurant que les projets respectent le PLU et les autres règles locales et nationales.

2. Action sociale et sanitaire

La Commune joue un rôle crucial dans le domaine social, en grande partie à travers les centres communaux d’action sociale (CCAS), qui assurent des services de proximité pour répondre aux besoins des habitants :

• Petite enfance : Gestion des crèches, haltes-garderies et autres établissements d’accueil des jeunes enfants.
• Personnes âgées : Les CCAS gèrent des foyers d’accueil pour personnes âgées et organisent des aides à domicile.
• Aides sociales facultatives : Soutien aux personnes en difficulté par des aides financières ou matérielles, avec des actions adaptées aux situations locales.

3. Éducation

Dans le domaine de l’enseignement, la Commune a pour mission de gérer et financer les écoles maternelles et élémentaires :

• Création et entretien des bâtiments scolaires : Elle finance et entretient les infrastructures scolaires.
• Équipement et fonctionnement des écoles : Les dépenses pour les fournitures, les équipements et les activités périscolaires sont prises en charge par la Commune.

La rémunération des enseignants est cependant assumée par l’État, mais la Commune peut apporter un soutien logistique et matériel pour le bon fonctionnement des établissements.

4. Culture

Les Communes jouent un rôle central dans la promotion de la culture et le développement des infrastructures culturelles :

• Équipements culturels : Elles financent la création et l’entretien des bibliothèques, musées, théâtres, salles de spectacle et écoles de musique.
• Manifestations culturelles : Les Communes organisent des festivals, expositions, et autres événements pour favoriser l’accès de tous à la culture et dynamiser la vie locale.

5. Sports et loisirs

Dans le domaine des sports et des loisirs, la Commune est responsable de la création et de la gestion des infrastructures sportives et du soutien aux associations sportives :

• Infrastructures sportives : Construction et gestion de stades, gymnases, piscines et autres équipements.
• Subventions aux associations et clubs sportifs : La Commune peut allouer des subventions aux clubs sportifs, y compris professionnels, pour encourager la pratique sportive.
• Aménagements touristiques : Dans certaines communes, l’aménagement des sites touristiques fait partie de leurs compétences pour attirer et accueillir les visiteurs.

6. Compétences régaliennes et fonctions traditionnelles de la Commune

En tant qu’autorité locale, la Commune exerce également des fonctions régaliennes au nom de l’État, assurant ainsi des services essentiels à la population.

• État civil : Les maires sont responsables de l’enregistrement des naissances, mariages, décès, ainsi que de la délivrance de certains documents officiels.
• Organisation des élections : La Commune organise les élections locales et nationales. Les maires sont chargés de superviser les opérations électorales dans leur Commune et d’en garantir le bon déroulement.
• Voirie : La Commune entretient les routes et espaces publics communaux, assurant ainsi la sécurité et la qualité des infrastructures routières locales.
• Ordre public : En tant qu’autorité de police, le maire assure le maintien de l’ordre public local et dispose du pouvoir de police municipale, intervenant notamment pour la sécurité, la tranquillité publique, et la salubrité.

Transferts de compétences vers les intercommunalités

Avec la loi NOTRe de 2015, certaines compétences exercées historiquement par les Communes sont progressivement transférées aux intercommunalités (communautés de communes, d’agglomération et communautés urbaines) pour améliorer l’efficacité des services publics locaux. Ces transferts incluent :

• Développement économique : La promotion du tissu économique et l’aménagement des zones d’activités sont maintenant confiés aux EPCI.
• Tourisme : Depuis 2017, la gestion des offices de tourisme est du ressort des intercommunalités, sauf pour les communes classées « stations de tourisme ».
• Urbanisme : La compétence d’élaboration des plans locaux d’urbanisme (PLU) peut être transférée aux intercommunalités, sauf si une minorité de blocage est constituée.
• Gestion de l’eau et des déchets : Transfert progressif des services d’eau, d’assainissement et de traitement des déchets vers les intercommunalités.

En bref, les communes sont des piliers de l’administration locale en France. Elles jouent un rôle central dans la gestion des services de proximité, assurant une prise en charge directe des besoins des citoyens dans de nombreux domaines. Toutefois, dans un contexte de rationalisation des services publics, certaines de leurs compétences sont désormais gérées au niveau des intercommunalités, visant ainsi à renforcer l’efficience de la gestion territoriale.