Les limites à la liberté de circulation et de séjour

LES LIMITATIONS DE LA LIBERTÉ DE CIRCULATION ET DE SÉJOUR DES CITOYENS EUROPÉENS PAR DES RÉSERVES D’ORDRE PUBLIC

Ici nous évoquerons essentiellement les Limites à la Liberté de Circulation et de Séjour pour raison d’ordre public. Mais il existe d’autres raisons à la limitation de la liberté de circulation :

  1. Raisons d’Ordre Public, de Sécurité Publique et de Santé Publique: Les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Ces restrictions doivent être proportionnées et basées sur le comportement personnel de l’individu concerné, et non sur des considérations générales de prévention.
  2. Exigences Économiques: Les droits de séjour de plus de trois mois peuvent être conditionnés par certaines exigences, comme avoir un emploi, des ressources suffisantes, et une couverture maladie. Cela vise à éviter que les citoyens de l’UE deviennent une charge excessive pour le système de sécurité sociale de l’État d’accueil.
  3. Restrictions Temporaires: Dans des situations exceptionnelles, comme une grave menace pour l’ordre public ou la sécurité publique, des restrictions temporaires peuvent être imposées.L’exemple récent est la pandémie de COVID-19, où plusieurs États membres ont introduit des restrictions temporaires aux frontières.
  4. Mesures d’Intégration: Certains États peuvent imposer des mesures d’intégration (cours de langue, connaissance de la société) pour les résidents de longue durée.
  5. Expulsions: Les États membres peuvent expulser des citoyens de l’UE pour des raisons graves d’ordre public ou de sécurité publique.Ces décisions doivent respecter les principes de proportionnalité et de protection contre les expulsions arbitraires.

Les traités européens, dès leur origine, intègrent des clauses de réserve d’ordre public, affectant la liberté de circulation et de séjour des citoyens européens. Ces réserves sont notamment pertinentes pour les travailleurs salariés et indépendants souhaitant exercer leur activité dans un autre État membre. Les textes clés à cet égard sont :

  • Article 45§3 du TFUE (Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne) pour les travailleurs salariés. Il prévoit des conditions sous lesquelles un travailleur salarié peut être empêché de travailler dans un autre État membre pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.
  • Article 52§1 du TFUE pour les travailleurs indépendants, y compris les prestataires de services ou ceux souhaitant s’établir dans un autre État membre. Cette disposition établit des restrictions similaires à celles de l’article 45§3 pour les travailleurs indépendants.

En outre, ces principes sont renforcés par la Directive 2004/38/CE, particulièrement à l’article 27. Ce dernier stipule que les États membres peuvent limiter la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des motifs d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Il est crucial de noter que :

  • Ces raisons ne peuvent pas être invoquées à des fins économiques.
  • Cette restriction est significative car bien que les citoyens européens résidant dans un autre État membre jouissent presque de tous les droits accordés aux nationaux, ils restent formellement des non-nationaux.

 

La CJUE a refusé de dégager une notion européenne de l’ordre public car cette dernière varie fortement d’un Etat membre à un autre. Elle laisse donc une grande marge de manœuvre aux Etats membres dans l’identification de ce que recouvre l’ordre public. Son contrôle va donc porter essentiellement sur la mise en œuvre des clauses d’ordre public. La CJUE est venue cependant encadrer les définitions nationales de l’ordre public.

A) La compétence des Etats membres

  • Définition propre à chaque État : Chaque État membre possède sa propre définition de l’ordre public, conçue comme la défense d’intérêts jugés essentiels à la sauvegarde de la société. Cette notion varie en fonction des spécificités culturelles, historiques et sociales de chaque pays.
  • Exemple en France :
    • Trilogie traditionnelle : En France, l’ordre public comprend trois piliers principaux : la sécurité publique, la santé publique et la tranquillité publique.
    • Évolution jurisprudentielle : Le Conseil d’État français a enrichi cette définition en y intégrant d’autres critères, reflétant l’évolution des valeurs sociétales et des enjeux contemporains. Ces critères supplémentaires peuvent concerner, par exemple, la protection de l’environnement ou le respect des droits humains.
  • Position de la CJUE (Cour de Justice de l’Union Européenne) :
    • Limitation sur les motifs économiques : La CJUE a établi que les motifs justifiant une atteinte à l’ordre public ne doivent pas être de nature économique. Ainsi, la préservation de l’emploi ne peut être invoquée comme motif valable pour restreindre certaines libertés fondamentales.
    • Impact sur la liberté de circulation : Cette diversité dans la définition de l’ordre public par chaque État membre peut entraîner des variations dans l’application de la liberté de circulation des personnes au sein de l’UE. En effet, une mesure prise par un État pour protéger son ordre public pourrait limiter la libre circulation des citoyens européens si elle est jugée disproportionnée ou non conforme aux normes européennes.

B) L’encadrement des définitions nationales de l’ordre public

  • Principes fondamentaux établis par la CJUE :
    • La CJUE, dans l’arrêt Van Duyn du 4 décembre 1974, a établi que la notion d’ordre public ne peut être définie unilatéralement par les États membres sans contrôle des institutions de l’UE.
    • L’arrêt Bouchereau du 21 octobre 1977 a précisé que pour qu’une atteinte à l’ordre public soit reconnue, elle doit constituer une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société.
  • Directive 2004/38/CE :
    • Article 27§2 : Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent être proportionnées et basées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu. Les antécédents pénaux ne justifient pas à eux seuls de telles mesures. Le comportement doit présenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave.
    • Cette directive introduit une gradation des risques pour l’ordre public en fonction de la durée de séjour :
      • Pour un citoyen européen ordinaire, une atteinte à l’ordre public ou à la sécurité publique peut suffire.
      • Pour un citoyen avec un droit au séjour permanent, il faut prouver une atteinte à des raisons impérieuses d’ordre public ou de sécurité publique.
      • Pour un résident de plus de 10 ans ou un mineur, seul un motif grave de sécurité publique justifie l’expulsion.
  • Motifs de santé publique :
    • À l’origine, une directive de 1964 listait des maladies pouvant justifier une interdiction d’entrée (ex. tuberculose, syphilis).
    • La directive 2004/38 a exclu le SIDA de cette liste.
    • §1 de la directive : Seules les maladies potentiellement épidémiques définies par l’OMS ou d’autres maladies infectieuses ou parasitaires contagieuses peuvent justifier des mesures restrictives, à condition qu’elles soient également considérées dangereuses pour les citoyens de l’État membre d’accueil.
    • §2 : Une maladie survenant après trois mois de séjour ne justifie pas l’éloignement.
    • §3 : Possibilité d’un examen médical gratuit dans les trois mois suivant l’arrivée, à condition qu’il y ait des indices sérieux et que ces examens ne soient pas systématiques.
  • Contrôle par la CJUE :
    • La CJUE évalue la proportionnalité des mesures prises par rapport à l’objectif poursuivi.
    • Elle vérifie également le respect des garanties procédurales et des garanties de fond prévues par le droit de l’UE.

 

C) Les garanties de procédure

  • Notification détaillée de la décision : Toute décision de refus d’accès sur le territoire doit être communiquée à la personne concernée. Cette notification doit expliciter clairement les raisons du refus. Elle doit inclure les motifs liés à l’ordre public et à la sécurité publique.
  • Exception en vertu de la Directive 2004/38/CE : L’article 30 de la directive permet de ne pas communiquer les raisons de la décision de refus si cela est nécessaire pour la sûreté de l’État.
  • Indications pour le recours : La notification doit également informer la personne des options de recours disponibles, y compris l’autorité administrative ou la juridiction compétente auprès de laquelle un recours peut être introduit, ainsi que le délai imparti pour le faire.

Les garanties procédurales spécifiées dans l’article 31 de la directive 2004/38/CE comprennent :

  • Accès aux voies de recours : Toute personne faisant l’objet d’une mesure d’expulsion ou d’interdiction d’entrée doit avoir accès aux voies de recours traditionnelles.
  • Efficacité des procédures : Les procédures de recours doivent permettre un examen complet de la légalité de la décision, ainsi que des faits et circonstances qui la justifient. Le juge doit s’assurer que la mesure n’est pas disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi.
  • Présentation de la défense : La personne concernée doit pouvoir présenter sa défense en personne sur le territoire de l’État membre d’accueil, sauf en cas de risque de trouble grave à l’ordre public ou si le recours concerne un refus d’entrée sur le territoire.
  • Non-définitivité de l’interdiction : Selon le principe établi, une interdiction d’entrée sur le territoire n’est pas nécessairement permanente. Il est possible de demander la levée de l’interdiction après un délai raisonnable, souvent après une période minimale qui peut être de trois ans selon les circonstances et les réglementations en vigueur.

 

D) Les garanties de fond

Les garanties de fond sont issues de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), initialement articulées autour de deux principes fondamentaux: le principe de non-discrimination et le principe de proportionnalité.

  • Principe de non-discrimination: Ce principe découle de l’arrêt Adoui et Cornuaille du 18 mai 1982. Deux femmes se sont vu refuser l’accès au territoire belge en raison de la suspicion d’actes de prostitution dans leur pays d’origine. La Belgique, n’ayant pas de sanctions pénales contre la prostitution pour ses citoyens, a soulevé une question d’égalité de traitement. La CJUE a jugé que un État membre ne peut refuser l’accès sur son territoire à un ressortissant d’un autre État membre pour un comportement qui n’est pas sanctionné de la même manière pour ses propres citoyens.
  • Principe de proportionnalité: Établi par l’arrêt Rutili du 28 octobre 1975, ce principe exige une adéquation entre la mesure prise par l’État et le risque réel pour l’ordre public. La CJUE a statué qu’une infraction à une formalité administrative mineure, comme ne pas déclarer sa présence, ne saurait justifier une expulsion.

Directive 2004/38/CE: Elle enrichit le cadre légal en y ajoutant une condition de fond à son article 28§1, stipulant que avant de prendre une décision d’éloignement pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique, l’État membre doit prendre en compte plusieurs facteurs relatifs à la situation personnelle de l’individu concerné. Ces facteurs incluent:

    • La durée de séjour sur le territoire de l’État membre,
    • L’âge,
    • L’état de santé,
    • La situation familiale et économique,
    • L’intégration sociale et culturelle dans l’État membre d’accueil,
    • L’intensité des liens avec le pays d’origine.

Cas pratique :

Faits :

  • Nationalité et résidence : Un citoyen italien, qui a maintenant 50 ans, réside en Allemagne depuis 1987 de manière légale.
  • Condamnation pénale : En 2006, il a été condamné à une peine de prison de sept ans pour des actes de viol sur la fille mineure de sa compagne. Ces crimes ont été commis entre 1990 et 2001.
  • Statut de résidence : L’individu a détenu un permis de séjour valide jusqu’en 2002, qu’il n’a pas renouvelé par la suite. Entre 2002 et 2013, il n’a ni poursuivi d’études ni de formation professionnelle et a seulement occupé des emplois de manière sporadique.
  • Situation familiale : Il a quatre frères et sœurs, certains résidant en Allemagne avec leur mère, tandis que les autres vivent en Italie.
  • Conséquences de la condamnation : Suite à sa condamnation, les autorités allemandes ont décidé de lui ordonner de quitter le pays, sous peine d’expulsion, une fois sa peine purgée. Son avocat a contesté cette décision en invoquant une violation de la directive européenne 2004/38/CE et des droits liés à la citoyenneté européenne.

Questions juridiques soulevées :

  1. Renouvellement du titre de séjour : Peut-on justifier l’expulsion en se basant sur l’absence de renouvellement du titre de séjour par le ressortissant italien ?
    • Droit de l’UE : Le droit européen stipule que la possession d’un document formel n’est pas une condition préalable nécessaire pour bénéficier du droit de résidence.
    • Qualification pour le titre de séjour : Bien que le travail intermittent de l’individu aurait pu lui permettre de réclamer un titre de séjour, cela reste incertain.
  2. Droit au séjour : En tant que citoyen de l’UE, il pourrait invoquer le droit de résidence en vertu de la directive 2004/38/CE, qui inclut diverses catégories de séjour.
    • Droit au séjour permanent : Il est question de savoir si l’individu pourrait se prévaloir du droit de séjour permanent, malgré le fait que ce droit lui a été accordé avant l’entrée en vigueur de la directive. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a statué positivement à cette question le 7 octobre 2010, ce qui pourrait impliquer que le ressortissant avait le droit de prétendre à un séjour légal au moment de son incarcération.
  3. Ordre public et expulsion : Est-ce que l’atteinte à l’ordre public peut justifier la décision d’expulsion ?
    • Directive 2004/38/CE : Elle autorise les mesures d’éloignement pour des raisons d’ordre public, mais avec des restrictions basées sur la durée de résidence du ressortissant dans l’État membre.
    • Cas de Tsakouridis : La CJUE a clarifié que les motifs graves d’ordre public doivent correspondre à des circonstances exceptionnelles. Dans le cas présent, si on admet que le ressortissant était légalement résident depuis le début, le fait qu’il vive en Allemagne depuis 1987 (plus de 15 ans) signifierait que seules des raisons très sérieuses pourraient justifier son expulsion.
  4. Examen de la décision d’éloignement : Conformément à la directive, une décision d’éloignement prise plus de deux ans avant son exécution nécessite que l’État membre réexamine la menace actuelle pour l’ordre public ou la sécurité publique. De plus, selon l’article 28§1, la situation personnelle de l’individu (âge, santé, durée de séjour, liens familiaux, etc.) doit être prise en considération. Dans ce cas, la décision des autorités allemandes semble ne pas avoir évalué la situation personnelle de l’individu, ce qui serait contraire au droit dérivé de l’UE.