Les lois de finances : qu’est-ce qu’une loi de finances?

Les lois de finances : l’objet des lois de finances 

Dans l’article 34 de la Constitution, les lois de finances déterminent les charges et les ressources de l’État dans les conditions prévues par les lois organiques.

 

A)   Un seul texte budgétaire

A la fin de la 4ème république on avait plusieurs lois budgétaires. Il y avait un éparpillement des textes budgétaires, ça ne permettait pas au parlement d’avoir une vision synthétique du budget car on avait pas dans un même texte l’ensemble des recettes et des dépenses, ça ne permettait pas une bonne gestion des FP.

 Avec la 5ème république, l’ordonnance du 02 janvier 1959  va imposer la synthèse budgétaire. Il s’agit de rassembler dans un même texte  l’évaluation de toutes les ressources, la fixation des plafonds de charges (dépenses) et l’affichage d’un équilibre financier. Depuis le début de la 5ème république c’est bien un projet unique qui est soumis au gouvernement et qui lui permet de se prononcer dans une plus grande clarté.

La LOLF du 01 août 2001 qui a remplacé l’ordonnance du 02 janvier 1959 a maintenu cette unité du texte.

 

B)   Une catégorie particulière de loi

 L’article 34 de la constitution définit rapidement ce qu’est une loi de finance. Il renvoi à la loi organique (la LOLF). Le 1er article de la LOLF dispose que « Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ».

 

C)   Le contenu

C’est l’article 34 de la LOLF qui définit le contenu de la loi de finance. Cet article va permettre de définir un contenu obligatoire et exclusif. Il existe également un domaine exclusif mais facultatif. Il y aussi des dispositions qui peuvent être en loi de finance mais aussi en loi ordinaire. Toutes les dispositions qui n’ont rien à faire en loi de finance font parties du domaine interdit.

 

1)    Le contenu obligatoire et exclusif

Article 34 de la LOLF ou de la Constitution liste les dispositions qui interviennent impérativement en loi de finances :

 

·         L’autorisation de percevoir, pour les autorités administratives, collectivités territoriales, l’Etat, l’impôt. C’est le principe du consentement à l’impôt. Il arrive que le Conseil constitutionnel censure la première partie de la loi de finances. Pour éviter ce genre de situations, maintenant la LOLF prévoie l’hypothèse où la première partie de la loi de finances ne serait pas adoptée, et il faudrait un article consacré à l’autorisation de perception.

·         L’évaluation du montant des recettes (fiscales et non fiscales).

·         La fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d’emprunt. Ces plafonds de dépenses sont répartis en ce qu’on appelle des « missions ».

·         Les données générales de l’équilibre budgétaire, on a un tableau d’équilibre qui contient le montant de l’évaluation des recettes, confronté au plafond des dépenses fixées.

·         Un tableau de financement. Il arrive que les recettes et les dépenses ne correspondent pas et qu’il y ait déficit. Avec un solde négatif. Le tableau de financement va permettre d’annoncer comment va être financé le déficit budgétaire. Notamment quelles vont être les modalités de l’emprunt.

 

2)    Le contenu facultatif et exclusif

Il existe des dispositions qui peuvent apparaitre en loi de finance mais qui ne sont pas obligatoires, la liste est également proposée par l’article 34 de la LOLF :

 

·         L’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’Etat. C’est une ressource qui au départ était affectée à l’Etat et qu’on décide d’affecter plutôt à la Sécurité sociale, ou une collectivité territoriale, etc.

·         L’évaluation des prélèvements sur recette, sur le montant total des recettes on en retire une partie que l’on affecte directement à l’Union Européenne ou aux collectivités territoriales.

 

3)    Le contenu facultatif et non exclusif, ou « contenu partagé »

Ce sont des dispositions qui peuvent aller aux lois de finances mais qui peuvent également aller aux lois ordinaires, il s’agit principalement des mesures fiscales. On peut les trouver en loi ordinaire, parce que l’article 34 de la Constitution définit le domaine de la loi. Mais l’article 34 de la LOLF nous indique qu’une loi de finances peut contenir des dispositions fiscales.

 

·         Une circulaire du 4 juillet 2010, proposait d’inscrire les mesures fiscales dans les lois de finances. C’était une instruction donnée aux ministres.

·         L’approbation des conventions financières.

·         Mesures relatives au contrôle et à l’information du parlement sur la gestion des finances publiques.

 

4)    Le contenu interdit

C’est tout ce qui n’est pas inscrit expressément à l’article 34 de la LOLF. On les appelle des « cavaliers budgétaires » ce sont des dispositions étrangères au domaine de la loi de finance. Le gardien du domaine de la loi de finance, celui qui vérifie que l’article 34 de la LOLF est respecté, que le domaine de la loi de finance est respecté, c’est le Conseil constitutionnel. En effet on constate que le gouvernement, les parlementaires (par voie d’amendements) sont tentés d’inscrire en loi de finance des cavaliers budgétaire parce que la procédure de loi de finance est une procédure qui entraine une discussion souvent très riche et resserrée dans le temps.

 

Exemple :

          Décision du 28 décembre 2010, relative à loi de finance pour 2011,  le Conseil constitutionnel peut agir de deux façons, soit les parlementaires qui saisissent dénoncent un cavalier budgétaire, soit il se saisi d’office d’un cavalier budgétaire. Dans cette loi de finance, il se trouve que les parlementaires avaient souhaité intégrer une disposition interbancaire relative aux paiements par carte. Comme les retraits par carte bleue n’ont rien à voir avec la loi de finance, cette disposition a été supprimée.

 

D)   Un budget construit sur un objectif de résultat

Avec la LOLF on est passé d’un raisonnement en termes de moyens, à un raisonnement en termes de résultats. Le gouvernement va s’engager sur des objectifs, cette nouvelle logique nécessite une nouvelle présentation des crédits, c’est la fameuse « mission » en effet selon l’article 7 de la LOLF les crédits ouverts par la loi de finances sont regroupés par missions. Ces missions peuvent être ministérielles ou interministérielles. Ces missions sont censées refléter une politique publique définie, elles se trouvent dans la loi de finances puisque les crédits se regroupent par missions. Il y a environ trente missions, qui seront l’enseignement scolaire, justice, culture, défense, pouvoirs publics, etc. La mission est l’unité de vote du budget. Cette mission recouvre ce qu’on appelle les « programmes », ces programmes regroupent aussi des crédits et relèvent d’un seul ministère, et à ces programmes on associe des objectifs précis des résultats attendus et des outils pour évaluer la réussite de ces objectifs.

 

Exemple :

          Dans le projet loi de finance 2012 on a une mission de recherche enseignement supérieur, qui a une dimension interministérielle ; ministère de la recherche, écologie, défense. On a une mission qui regroupe pas moins de neuf programmes, et dans ceux-ci, on aura par exemple « vie étudiante », « recherche spatiale », « recherche culturelle ».

 

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