Les normes de référence du Conseil constitutionnel

L’IDENTIFICATION DES NORMES APPLICABLES EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ.

Dans une opération de contrôle objectif des normes, il va y avoir une confrontation entre 2 normes de niveau hiérarchique différent :

• La norme majeure : nous conduit à identifier les règles constitutionnelles qui vont constituer les normes de référence à l’aube desquelles le contrôle pourra être exercé.

• La norme mineure : celle qui va voir sa constitutionnalité interrogée.

Les choses sont compliquées à cause de la structure du préambule qui fait appel à des textes différents. On a une 1000 feuille constitutionnelle qui se compose de stratification datant de périodes différentes.

Préambule de la Constitution :

« Le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l’Homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été défini par la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu’aux droits et devoirs définis dans la Charte de l’Environnement de 2004 ».

On a donc un préambule qui va ouvrir la Constitution et les 89 articles de celle-ci. Ce préambule renvoi donc à 3 textes essentiels qui sont riches en matière de droits et de libertés :

• Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 2 août 1789 : texte qui se caractérise par sonexigence d’humanisme, d’abstraction, de transcendance et d’individualisme. C’est un texte d’essence libéral qui garanti au profit des sujets de droit, des droits subjectifs dits « droit- autonomie », de la 1 ^ère génération, qui ne nécessite pas une intervention positive de l’Etat. Cette Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, est toujours la et constitue le premier élément de ce que Louis FAVOREU a appelé le « bloc de constitutionnalité ».

• Le préambule de la Constitution de 1946 : il constitue toujours du droit positif et comporte en sonsein deux catégories de Principes à valeur Constitutionnelle :

• PFRLR: ils ne sont pas mentionnés dans le texte même du préambule de la Constitution de Celui-ci ne renvoi qu’à une seule catégorie, celle des PFRLR, il ne les énumère pas. Et alors même qu’ils ne sont pas énumérés, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 juillet 1971 a reconnu qu’il était compétent juridiquement pour aller dégager et identifier des PFRLR. On sera au cœur du pouvoir créateur du juge. Le Conseil constitutionnel est tributaire des normes de références mais également dans l’identification et la création de ces normes.

• Principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps (PPNT) : ils sont énoncés dans le corps même du préambule de la Constitution de 1946 et donc font partis du bloc de constitutionnalité qui va se constituer à partir de la Constitution de 1958. Ils portent sur un certain nombre de principes relatifs à la santé, l’éducation, travail, sécurité sociale…

Le Conseil constitutionnel est tributaire des normes de référence et aussi producteur de sens de ces normes constitutionnelles. C’est un lien double, il dépend de ces normes et les produit

Ex : sont des PFRL : la liberté d’association le 16 juillet 1971 est un PFRLR, la liberté d’enseignement en 1977, le principe selon lequel le Juge Judiciaire est le protecteur de la propriété privée en 1989, l’indépendance de la Juge Administratif en 1980…

En 1946, débat à l’Assemblée Nationale à savoir s’il faut mettre la liberté d’enseignement dans la Constitution alors même que la chose a été écartée par le pouvoir de rédaction de la Constitution, le Conseil constitutionnel énonce que c’est un PFRLR, notamment une LF pour 1931, fondement qui prévoyait des garanties pour la liberté d’enseignement. On est donc dans un dispositif créateur du juge Constitutionnel.

Droit Constitutionnel jurisprudentiel qui vient compléter la Constitution au sens strict, place importante dans le domaine de la protection des droits fondamentaux et libertés publiques.

On voit un double rapport :

• Conseil constitutionnel met en application ces normes de références

• Conseil constitutionnel est un producteur qui va façonner ces normes de références dont il va en définir la portée et l’étendue.

Il est donc un gardien qui peut modifier les choses.

Autre exemple : principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, en 1994, est un principe qui n’apparaît nulle part dans la Constitution. Le Conseil constitutionnel regarde ce qu’il se passe à l’étranger et trouve qu’il n’existe rien en France, prend le préambule de la Constitution de 1946 et va en déduire et consacrer ce principe. Il est bien créateur de ces normes de référence.

Derrière ce pouvoir d’interprétation, il y a bien un important pouvoir créateur.

Le Conseil d’Etat dit qu’il y a une norme fondamentale, la Constitution, dont sont rôle est d’interpréter la Constitution. Il n’y a pas de théorie de la loi écran, donc il interprète la Constitution comme le fait le Conseil constitutionnel (Conseil d’Etat, KONE, 1996, PFRLR sur l’interdiction d’extrader dans un but politique).

DC du 11 juillet 1988 relative à la Loi d’Amnistie : le Conseil constitutionnel pour répondre aux reproches qui lui sont fait sur son pouvoir important de création, il vient encadrer l’identification et la création de nouveaux PFRLR :

• Il faut que ce soit une loi qui date d’avant 1946, hors VICHY qui n’était pas une république, donc Ière république, IIe et IIIe.

• Il faut que ce soit un principe qui présente un certain degré de généralité plus important que la règle dans sa formulation

• Il faut que ce principe présente un caractère fondamental

• Il faut que ce principe se soit appliqué sans discontinuité à partir de la date à partir de laquelle il a été reconnu dans le cadre de la République.

Dernier PFRLR reconnu : QPC du 5 août 2011 sur le travail dominical, sur la pérennité du droit local alsacien mosellan (ce droit dérogatoire provenant d’une époque ancienne où l’Alsace et la Moselle ont été rattachées à l’empire allemand). Pendant cette époque, il n’y a pas eu d’introduction des lois françaises et notamment relatives aux droits publics. Donc, droit local qui date du droit français en vigueur avant 1870 et les dispositions que les allemands ont adopté et qui s’appliquent en Alsace et en Moselle. Au lendemain du retour à la France en 1918, il a été décidé de maintenir en vigueur ce droit particulier.

• &1. Le contenu du bloc de constitutionnalité

Bloc de constitutionnalité : expression de L. FAVOREUX dans le Principe de constitutionnalité. Cette expression est sujette à caution. En effet, l’idée d’un bloc de constitutionnalité donne l’impression de monolithique, indivisible. Or les choses sont plus complexes. Ce patchwork constitutionnel est complexe car le préambule est fait de plusieurs textes de périodes différentes. De plus, ce bloc comporte aussi des normes qui ne font pas partie de la constitution. L’article 67, l’article 77, relatifs aux accords de Nouméa en sont un exemple, comme la LOLF. Il est donc préférable de parler de normes de référence.

• A) La constitution française de 1958

C’est la constitution en tant que tel : deux types d’éléments s’y trouvent.

• Eléments programmatiques, de fond. C’est le droit constitutionnel substantiel.

• Eléments procéduraux. C’est la constitution qui prévoit l’organisation, fonctionnement et rapports entre les pouvoirs.

La constitution doit donc être respectée sur un double plan.

• B) Préambule

Il ouvre la constitution et dispose d’une pleine valeur juridique.

• 71-44 DC, 16 juillet 1971 : reconnait unPFRLR qui est celui de liberté d’association.

• 79-39 DC, 19 juin 1970 :ressource propre des communautés européennes.

Mais la chose n’allait pas de soi car sous la IV^ème, il était prévu dans son article 92 que dans le cadre du contrôle, le comité constitutionnel ne pouvait se référer au préambule de la constitution de 1946. Les choses auraient pu être identiques sous la Vème. Les travaux du comité de 1958 montrent une tendance à la non reconnaissance de la valeur juridique du préambule.

Lorsque le peuple français se prononce le 28 septembre 1958 sur la constitution, il donne valeur juridique à la constitution et à son préambule. Le référendum n’en prévoyait pas l’exclusion.

Si l’on regarde les délibérés sur cette décision de 1971, il y a référence à un arrêt du Conseil d’Etat du 24 janvier 1958.

• CE, Association des anciens combattants et victimes de la guerre du département d’Oran, 1958 :valeur juridique est donnée au préambule de 1946.

• CE, Association amicale des annamites de Paris, 1956 : reconnait cettevaleurégalement.

1. La déclaration des droits de l’Homme et du citoyen

On trouve dans ce préambule la DDHC du 26 août de 1989. Ce texte recense les droits de première génération (droits liberté, autonomes). On retrouve par exemple l’égalité devant l’impôt.

Son article 16, relatif à la garantie des droits connait un succès notable. On le retrouve dans les exigences de garantie au procès. Le Conseil constitutionnel érige un principe du droit au procès équitable.

• DC, 20 janvier 2005 :principe du procès équitable garantit par le droit constitutionnel et non que conventionnel (article 6 CEDH).

Il reconnait aussi un droit au recours juridictionnel effectif :

• DC, 13 janvier 2005.

On y trouve également le principe de la sécurité juridique :

• DC, 22 février 2007.

Cet article 16 est un principe « poupée-gigogne » : un principe général qui inclut un certain nombre de droit.

2. Le préambule de 1946

On trouve également le préambule de 1946. On y trouve deux grandes catégories :

• Les Principes particulièrement nécessaires à notre temps : ils sont directement mentionnés dans le préambule. Ils sont politiques, économiques et sociaux. Ils s’inspirent d’une philosophie sociale.

o Alinéa 3 : égalité de l’homme et de la femme ;

o Alinéa 4 : droit d’asile ;

o Alinéa 5 : droit à l’emploi, …

Comme pour la DDHC, tous les droits énoncés disposent d’une pleine valeur juridique. Ils ont vocation à être utilisés dans le contentieux.

• DC, 15 janvier 1975, IVG :première utilisation sur le fondement des ces principes particulièrement nécessaires à notre temps.

• Les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République : ils surgissent avec la décision de 1971.

o les droits de la défense (DC, 2 décembre 1976),

o liberté individuelle (DC, 12 janvier 1977),

o liberté de l’enseignement & liberté de conscience (DC, 23 novembre 1977),

o indépendance de la juridiction administrative (DC, 22 juillet 1980),

o indépendance des professeurs d’université (DC, 20 janvier 1984),

• compétence de la juridiction administrative en matière d’acte administratif (DC, 23 janvier 1987),

• compétence judiciaire en matière d’atteinte à la propriété immobilière privée (DC, 25 juillet 1989),

o existence d’une juridiction pénale spécialisée pour les mineurs (DC, 2002),

o indépendance du droit alsacien-Moselle (5 août 2011).

Il a existé un vent de contestation de ces principes à tout faire (L. FAVOREUX), aux critères non définis. D. LOCHAK parlait de principes à géométrie variable. Il y a eu une véritable insécurité juridique.

• DC, 20 juillet 1988, loi d’amnistie : il donne des précisions. Le principe doit êtrefondamental,énoncé dans une disposition législative édictée sous une période républicaine avant 1946 et que ce principe ait été appliqué sans discontinuité.

Mais la technique juridique pose des difficultés concernant la sécurité juridique. Se posent des interrogations pour la sécurité des citoyens lors de QPC. La difficile prévoyance de cette œuvre prétorienne pose donc souci.

Le Conseil d’Etat en reconnait aussi :

• CE, KONE, 1996 : interdiction d’extrader pour des motifs politiques.

• CE, SNEDSD, 2001 : principe de laïcité. Ce principe est pourtant déjà inscrit dans l’article 1^erde laconstitution et l’alinéa 13 du préambule.

Il y a de plus une utilisation parfois hasardeuse de cette catégorie :

Liberté individuelle : elle est mentionnée à l’article 66 de la C°. Or une décision de 1977 la reconnait déjà.

Le Conseil Constitutionnel corrige donc le tire par la suite en citant l’article 66.

Juridiction spécialisée de répression des mineurs : utilise l’ordonnance de 1945 sur l’enfance délinquante. Ce n’est pas une loi (quoique l’ordonnance peut intervenir dans le domaine législatif) et la période républicaine est aussi contestable (la IIIème s’arrêt en 1941).

Les requérants font usage de beaucoup d’imagination pour que soit reconnu des PFRLR. Or le conseil a freiné sa création :

• CC, 21 février 2008 : le fait inspiré de la tradition républicaine selon lequel on ne modifie pas larèglementation électorale une année avant l’élection n’est pas un PFRLR. La tradition républicaine est une sorte de fair-play institutionnel.

• 3. La charte de l’Environnement

Elle est entrée dans le préambule par la loi constitutionnelle n°2005-205 du 1^er mars 2005. Elle comporte un préambule et 10 articles. Ces articles sont en rupture avec les modèles antérieurs car elle mixe droits et devoirs :

• Article 1^er: droit à chacun devivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ;

• Article 7 : droit à l’information en matière de décision publique ayant une incidence surl’environnement ;

• Article 4 : devoir de réparation des dommages causés à l’environnement ;

• Article 6 : devoir de promotion du développement durable par les autorités publiques, …

Le conseil constitutionnel l’a utilisé :

• CC, 19 juin 2008, Loi relative aux OGM : unevaleur constitutionnelleest reconnue à l’ensemble des droits et devoirs définis dans la charte.

• CC, 29 décembre 2009, Taxe Carbone :valeur constitutionnelleest reconnue aux droits et devoirs définis dans la charte.

Les droits et devoirs doivent donc être conciliés avec les préambules et la DDHC.

Deux observations :

• La façon dont elle a été insérée dans le préambule est la caractéristique d’une volonté de continuité constitutionnelle.

• Cette continuité constitutionnelle invite à mener une réflexion sur le fait de savoir s’il n’est pas nécessaire de réformer ce préambule pour y faire figurer d’autres chartes. J. CHIRAC a insisté sur l’environnement mais pourquoi pas sur la santé, les usages numériques, …

En 2008, N. SARKOZY a chargé S. VEIL de réunir un groupe de travail sur la nécessité de reprendre le préambule de cette constitution. Un rapport a été publié, intéressant car il estime qu’il ne faut pas réviser le préambule car s’il faut actualiser, c’est au travail du conseil constitutionnel de le faire, ainsi qu’aux cours suprême. Cependant, ce préambule est-il réellement complet ?…

• &2. Les normes dérivées

On ne se trouve plus dans le bloc de constitutionnalité. La valeur de ces normes est ambiguë car le Conseil Constitutionnel s’en sert dans son contrôle pour déclarer non conforme à la constitution des textes qui lui sont déférés.

Les ordonnances portant lois organiques relatives à l’organisation et fonctionnement du Parlement. L’article 61-1 indique que les règlements sont déférés de façon automatique au Conseil Constitutionnel. Dans cette hypothèse, le Conseil Constitutionnel applique toutes les dispositions constitutionnelles, mais aussi les ordonnances portant lois organiques. Il fait entrer dans les normes de références, des ordonnances portant loi organique.

L’ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finance. Cette ordonnance a été incluse dans les normes de référence du contrôle du Conseil Constitutionnel. Les lois ordinaires comme les lois de finances, si elles sont examinées par le Conseil Constitutionnel, il opère un contrôle par rapport au texte de la constitution mais aussi par rapport à cette ordonnance.

CC, 11 août 1960 : le Conseil Constitutionnel invalide un certain nombre de disposition d’une LF ou d’une loi ordinaire pour violation de cette ordonnance.

Le Conseil Constitutionnel a reconnu à partir de cette ordonnance, un certain nombre de principes fondamentaux du droit budgétaire à l’aune desquels il examine si les lois ordinaires ou de finances respectent ou non la constitution.

• CC, 16 décembre 1993 : unité et universalité budgétaire.

• CC, 24 décembre 1979 : principe de l’équilibre budgétaire.

• CC, 1994 : principe de sincérité budgétaire.

Émerge donc un véritable droit constitutionnel budgétaire, avec un véritable socle. Mais ce droit constitutionnel comprend donc aussi les dispositions de l’ordonnance de 1959, remplacé par la loi organique du 1^er août 2001, caractérisée comme une véritable constitution financière de la France. Les accords de Nouméa, l’article 63-1 sur la responsabilité du chef de l’Etat dans le cadre du traité sur la Cour pénale internationale, en sont également.

Il existe donc des normes dérivées, aux côtés des dispositions constitutionnelles et du droit budgétaire.