Les pouvoirs et compétences du Président de la République

Le renforcement des compétences présidentielles par la Constitution de 1958

L’article 5 de la constitution définit de manière générique la fonction présidentielle fait du chef de l’Etat le gardien du respect de la constitution, le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, du respect des traités. Le président est érigé par cet article en arbitre, en charge du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, en charge de la continuité de l’Etat.
La notion d’arbitre pose un problème d’interprétation. Le choix du mot s’avère particulièrement judicieux parce qu’il permet d’adapter la fonction présidentielle, l’exercice des compétences, aux différentes conjonctures politiques. Il est tantôt arbitre actif en période de fonctionnement normal des institutions, tantôt arbitre passif en période de cohabitation.
Quelles que soit les circonstances la fonction du président n’est jamais réduite à une fonction purement formelle. Il a toujours un rôle fondamental à jouer. Le président a deux catégories d’attribution en application de l’article 19 : les pouvoirs dispensés de contreseing ministériels et les pouvoirs partagés soumis au contreseing ministériel.

A) Des compétences à usage discrétionnaire (« pouvoirs propres ») Article 19

La constitution dispense certains pouvoirs du contreseing ministériels. Elle le fait de manière expresse dans l’article 19.

1. La nomination du premier ministre et la cessation de ses fonctions (article 8 al. 1)

Le président de la république nomme le premier ministre. Cette formule montre deux choses : la nomination du premier ministre est dépourvue de toute condition de forme, la signature d’un décret simple du président suffit. Le premier ministre une fois nommé entre immédiatement en fonction puisqu’on a supprimé la procédure de l’investiture qui existait sous la IIIe et IVe république. De plus, le président semble avoir une totale liberté de choix. A partir du moment où le gouvernement est responsable devant le Parlement, le premier ministre doit obligatoirement être choisi au sein de la majorité parlementaire ou au moins nommé en accord avec cette majorité. La nomination du 1er ministre est juridiquement discrétionnaire mais elle est politiquement liée.
Le chef de l’Etat n’a pas juridiquement le pouvoir de révoquer le chef du gouvernement. Il faut que le premier ministre présente sa démission pour que le président puisse mettre fin à ses fonctions.

Plusieurs hypothèses de démission :
Démission spontanée, démission provoquée (motion de censure votée par le Parlement conduisant au renversement du gouvernement qui doit démissionner), « démission révocation » (sous la Ve le président de la république a poussé dehors don 1er ministre ; il n’y a pas pour autant la formation d’une coutume constitutionnelle qui voudrait fonder un droit de révocation au bénéfice du président). La capacité qu’un président peut avoir à pousser dehors son premier ministre tient d’abord au rapport de force qui lui est ou non favorable à l’assemblée nationale et ensuite à la possibilité que donne la constitution au président de faire pression sur le premier ministre.

2. Le référendum de l’article 11 de la constitution
Possibilité pour le président de soumette au référendum populaire certains projets de loi portant sur certaines matières listées à l’article 11. Ces matières portent sur l’organisation des pouvoirs publics, la ratification d’un traité qui sans être contraire à la constitution aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Depuis la loi constitutionnelle du 4 aout 95 un référendum peut être fait sur les réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent. La loi de juillet 2008 étend les matières aux questions environnementales.
Il s’agit bien d’une compétence discrétionnaire mais non autonome. En effet, l’initiative présidentielle est subordonnée en ce domaine à un pouvoir de proposition du gouvernement ou du Parlement.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété le dispositif du référendum de l’article 11 en créant le référendum d’initiative conjointe (al.3).
Article 11 alinéa 5 : si la proposition de loi a déjà été examinée par le Parlement et enclenchée dans la procédure législative, l’organisation d’un référendum est impossible. Ce référendum ne doit pas permettre à l’opposition de court-circuiter la procédure législative ordinaire.

3) La dissolution de l’Assemblée nationale (article. 12)
L’innovation sous la Ve république réside dans la très grande liberté reconnue au président pour dissoudre et ceci contrairement aux présidents des IIIe et IVe républiques. Sous la IIIe il fallait un avis conforme du Sénat pour pouvoir dissoudre la chambre des députés. Sous la IVe il fallait deux crises ministérielles en moins de 18 mois et une délibération du conseil des ministres.
L’article 12 dispose qu’avant la dissolution le président de la république doit consulter le premier ministre et les présidents des deux chambres. Ces avis ne lient pas le chef de l’Etat. La seule limite à ce pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat est à l’alinéa 4 de l’article 12 de la constitution qui interdit de prononcer une nouvelle dissolution dans l’année qui suit les élections législatives provoquées par la dissolution.

Cinq dissolutions depuis 1958 :
– 9 octobre 62 dissolution de type parlementaire classique : réponse à une motion de censure. Dissolution comme arme anti crise parlementaire.
– 30 mai 68 : intervient en dehors toute crise parlementaire, mais pour résoudre la crise de mai 68. Dissolution comme arme anti crise politique.
– 22 mai 81 et 14 mai 88 : après l’élection de Mitterrand, celui ci cherche à mettre en conformité la majorité parlementaire avec la majorité présidentielle. Dissolution comme arme anti cohabitation.
– 22 avril 97 : Chirac voulait permettre au français de s’exprimer sur le problème de la construction européenne sans attendre les élections législatives de mai 98. Echec du président. Dissolution comme arme à double tranchant.

4. Les pouvoirs exceptionnels (article 16)
Cet article confie au chef de l’Etat des pouvoirs exceptionnels en période de crise grave. Mécanisme pensé en 58 par rapport aux événements de mai juin 1940.
Le dispositif de l’article 16 est radical pour garantir la continuité de l’Etat. Mais paradoxalement ce mécanisme a lui même pour effet d’interrompre temporairement le fonctionnement régulier des institutions.
Dans ce contexte le président va prendre les pouvoirs exceptionnels, autrement dit la légalité républicaine est suspendue.
S’instaure une sorte de dictature temporaire provisoire au profit du président qui concentre dans ses mains les pouvoirs exécutif et législatif.
Le mécanisme de l’article 16 comporte quatre séries de garde fou :
– Il faut une menace grave et immédiate sur les institutions de la république, l’indépendance de la nation, l’intégrité du territoire. Il faut donc une menace grave et immédiate empêchant l’exécution des engagements internationaux de la France.
– Il faut que la menace en question conduise à une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.
– Conditions d’ordre procédural : le président doit consulter le premier ministre, le président de l’Assemblée Nationale, celui du Sénat et celui du Conseil Constitutionnel. Ces avis ne lient pas le président. Ils sont tenus secret. Le président doit informer la nation, mais la constitution ne précise pas comment.
– Le but de la mise en œuvre de l’article 16 est le rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. En période normale, l’article 16 n’a plus raison d’être mais ceci relève d’une appréciation souveraine du chef de l’Etat.
Pour exorciser le mauvais souvenir de l’ère gaullienne lié à l’usage prolongé de l’article 16 par De Gaulle la réforme constitutionnelle de 2008 est intervenue sur ce point. Elle ajoute un 6e alinéa à l’article 16.
Lorsque le président prend les pleins pouvoirs il va pouvoir agir sans respecter les règles habituelles de répartition des compétences entre exécutif et législatif. On dit que le président prend des « décisions ». Lorsque ces décisions ont un caractère réglementaire elles peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le conseil d’Etat en application de la jurisprudence Canal.

5. Le droit de message (article. 18)
Il est lié à un événement, le coup d’Etat du 18 brumaire. On pose en réaction un principe, l’interdiction physique pour les présidents de pénétrer dans l’enceinte du Parlement. On donne donc au président un droit de message. Ce message est lu par le président de l’assemblée concernée, écouté debout par les parlementaires et n’est pas suivi d’un vote.
Les choses ont évolué avec la révision constitutionnelle de 2008. Elle ajoute ainsi un alinéa 2 à l’article 18 qui dit que le président peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès et sa déclaration peut donner lieu hors sa présence à un débat qui ne fait objet à aucun vote.
Cette mesure va dans le sens de la revalorisation du rôle du Parlement mais elle peut comporter un certain nombre de dangers pour le chef de l’Etat. Il y a un risque de mise en cause de la responsabilité politique du président à l’occasion du débat qui suit la déclaration du président. Cette mise en cause peut être verbale mais elle ne saurait aboutir au renversement du chef de l’Etat (al.2).

6. Les attributions relatives au Conseil Constitutionnel (articles 54, 56 et 61)
Article 54 : Le président peut demander au Conseil Constitutionnel de vérifier la conformité d’un traité international avec la constitution.
Article 56 : le président nomme 3 des 9 membres du Conseil Constitutionnel et en particulier le président du Conseil Constitutionnel. Ces nominations n’ont pas dans l’ensemble soulevé trop de difficultés. Mais elles ont à deux ou trois reprises été perçues comme des remerciements pour services rendus au président de la république. C’est sans doute pour éviter de discréditer le Conseil Constitutionnel que la réforme de 2008 est intervenue. Elle a choisi de soumettre la nomination des membres du Conseil Constitutionnel à la nouvelle procédure prévue à l’article 13 de la constitution.
Al.1 de l’article 56 : on soumet les nominations des membres du conseil à la procédure de l’article13.
Cette nouvelle procédure subordonne désormais les nominations du président à un avis public rendu par la commission permanente compétente dans chaque assemblée parlementaire. Forme de contrôle parlementaire sur les nominations des membres du Conseil Constitutionnel.
Article 61 : le président a la possibilité de saisir le conseil pour lui demander d’exercer un contrôle de constitutionnalité sur la loi qui vient d’être adoptée par le Parlement. Cette saisine s’opère avant la promulgation de la loi.

B. Des actes soumis au contreseing ministériel (« pouvoirs partagés »)

Le contreseing est la technique qui permet en régime parlementaire au gouvernement responsable devant le Parlement d’endosser la responsabilité du chef de l’Etat qui lui est politiquement irresponsable.
Sous les républiques passées, les décisions étaient réellement prises par le premier ministre (qu’on appelait président du conseil). Elles étaient signées pour la forme par le chef de l’Etat. La logique du contreseing était donc inversée. Sous la Ve, la volonté de restaurer la fonction du chef de l’Etat va conduire à une transformation très nette du contreseing. Il s’agit bien désormais pour le premier ministre de manifester par sa signature son accord avec une décision prise par l’Elysée. « Il faut que les pouvoirs aillent de concert »
L’article 19 de la constitution précise que les actes du président autres que les pouvoirs propres sont contresignés par le premier ministre et le cas échéant par les ministres responsables.

1. Concernant les rapports du Président avec le Gouvernement
Ces rapports s’expriment à trois niveaux :
D’abord, concernant la nomination des ministres. Les décrets présidentiels qui nomment ou révoquent les ministres doivent être contresignés par le premier ministre. Article 8 al.2 : le président ne peut agir que sur proposition du premier ministre. Cohabitations : Mitterrand va refuser en 86 deux noms proposés par Chirac concernant les ministères de la défense et des affaires étrangères.
Ensuite, concernant la présidence du conseil des ministres. Avant 1958 c’est le chef de l’Etat qui présidait le conseil des ministres. Article 9 de la constitution prévoit que le président préside le conseil des ministres. En réalité sous la Ve cette présidence n’est plus une fonction simplement honorifique. C’est le président de la république qui fixe l’ordre du jour, dirige les débats au sein du conseil des ministres. Il a donc le pouvoir de dire le dernier mot.
Sous la IVe le président est assis à coté du chef du gouvernement. Sous la Ve il est assis en face, il maitrise donc le fonctionnement du conseil des ministres.
Enfin, concernant le partage du pouvoir réglementaire. Article 13 prévoit que le président de la république signe les ordonnances préparées par le gouvernement. Il s’agit bien d’un pouvoir partagé car malgré la forme impérative utilisée par l’article, le président de la république conserverait même en période de cohabitation la possibilité de refuser de signer les ordonnances.
En ce qui concerne les décrets, l’article 21 de la constitution confie explicitement au premier ministre le pouvoir de signer les décrets réglementaires, ceux ci étant le cas échéant contresignés par les ministres chargés de leur exécution (article 22). C’est donc le premier ministre qui dispose du pouvoir réglementaire de principe. Cependant la constitution va attribuer au président de la république le pouvoir de signer les décrets délibérés en conseil des ministres. Ce sont les décrets pour lesquels la constitution elle même ou la loi a prévu qu’ils devaient être examinés par l’ensemble du gouvernement en raison de leur importance politique. S’il est vrai que les décrets en conseil des ministres sont qualitativement les plus importants, en pratique les choses sont un peu différentes puisque ce sont les moins nombreux. En effet, 9 décrets sur 10 sont pris en dehors du conseil des ministres et donc échappent à la signature du président de la république.

2. Concernant les rapports du Président avec l’Administration
La question porte ici essentiellement sur le pouvoir de nomination du président et du premier ministre aux emplois civils et militaires de l’Etat. Ce pouvoir est, d’après l’article 13 al.2 de la Constitution et l’article 21 de la Constitution, partagé entre le président et le premier ministre.
Toute une série de textes (notamment des lois organiques) qui précisent que tel ou tel emploi sera affecté par le président ou le premier ministre.
A propos de la nomination des membres du Conseil Constitutionnel, l’article 13 de la Constitution a été modifié par la réforme de 2008 dans le but de renforcer le contrôle parlementaire sur le pouvoir de nomination du président. L’article 13 al.5 de la constitution mentionne les emplois ou fonctions qui présentent une importance pour la garantie des droits et des libertés ou la vie économique et sociale de la Nation. Pour ces emplois et fonctions, le pouvoir de nomination du président est en premier lieu soumis à un avis (rendu public) du parlement. Le parlement peut neutraliser la nomination voulue par le président. Cette innovation va dans le sens d’un renforcement incontestable du contrôle du parlement sur le pouvoir de nomination du Président de la République. On se rapproche en quelque sorte du mode de contrôle à l’américaine (contrôle par le congrès de la nomination des membres de l’administration).

3. Concernant les rapports du président avec le Parlement
L’article de la Constitution n° 29 précise que le parlement peut être convoqué en session extraordinaire à la demande du premier ministre ou à la demande de la majorité des membres composant l’Assemblée Nationale (première trace du bicamérisme inégalitaire). L’article de la Constitution n° 30 précise que le président est compétent pour fermer ou ouvrir les sessions. Toutefois, en 1986, Mitterrand avait refusé de convoquer le parlement en session extraordinaire alors qu’une majorité de députés le demandait. Il s’agit donc bien d’un pouvoir partagé avec le parlement.
Le président de la république peut convoquer le parlement en congrès en application de l’article 89 de la Constitution, s’il décide de passer par le parlement et non le référendum pour réviser la Constitution. Ce choix de passer par la voie parlement est une attribution du président contresignée puisqu’elle n’est pas mentionnée l’article 19 de la Constitution.
Concernant la promulgation de la loi est traditionnellement une compétence du chef de l’Etat en régime parlementaire. C’est un acte solennel qui va attester de l’existence de l’acte législatif et qui va l’insérer dans l’ordonnancement juridique. La promulgation rend la loi exécutoire. Selon l’article de la Constitution n° 10 al.1er, cette formalité importante doit intervenir dans les 15 jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. Ce délai peut être suspendu si le président décide de saisir le Conseil Constitutionnel (article de la Constitution n° 61 al.2). Pendant ce délai de 15 jours, le président a (article de la Constitution n° 10 al.2) la possibilité de demander au parlement une nouvelle délibération sur la loi. La Constitution précise que cette demande ne peut pas lui être refusée. En pratique, c’est assez rare.

4. Concernant les rapports du président avec la Justice
Ils vont s’exprimer au moment de la nomination par le président des plus hauts magistrats français. Les conseillers d’Etat, les ambassadeurs, les conseillers maîtres à la Cour des comptes sont nommés par le Président de la République. Le Président dispose d’une prérogative héritée de l’ancien régime : le droit de grâce. C’est une disposition qui a toujours accompagné le statut du Monarque. Le droit de grâce n’a pas été modifié par la suppression de la peine de mort. Le droit de grâce consiste pour le président de la république à dispenser en tout ou partie l’exécution d’une peine. La condamnation pénale demeure mais elle ne sera pas exécutée. Le décret de grâce est contresigné par le premier ministre et le garde des sceaux. Ce décret est insusceptible de tout recours devant une quelconque juridiction. Toutefois, la révision constitutionnelle de 2008 est intervenue est à modifié l’article 17 de la Constitution. Désormais, le droit de grâce ne s’exerce plus qu’à titre individuel. Cette réforme peut apparaître symbolique en apparence mais dans le fond, elle va dans le sens d’une désacralisation de la fonction présidentielle.

5 .Concernant la conduite des relations internationales
Dans ce domaine, les attributions du Président de la République (qu’il exerce sans contreseing) sont de deux ordres : il dispose du droit de légation, c’est à dire il accrédite les ambassadeurs français auprès des puissances étrangères et les ambassadeurs étrangers auprès de la France. Le Président de la République négocie et ratifie les traités (article 52 al.1er). Dans la pratique, il ne négocie que les traités les plus importants et va même jusqu’à les signer alors que cette procédure n’est pas expressément prévue par la Constitution. Par ailleurs, l’article 52 al.2 prévoit que le chef de l’Etat ne soit qu’«informé de toute négociation tendant à la conclusion des accords les moins importants». Ces accords sont ceux qui sont non soumis à ratification d’après l’article de la Constitution n° 52. Toutefois, les traités et accords, pour pouvoir entrer en vigueur en France (et être insérés dans l’ordonnancement juridique) doivent faire l’objet d’un décret de publication au J.O et ce décret est contresigné par le premier ministre.