Le gouvernement est normalement subordonné au président.

Dans la Ve République, le gouvernement exerce les fonctions exécutives essentielles et dispose des principaux outils pour mener à bien la politique nationale. Bien que subordonné au président de la République en situation normale, le gouvernement demeure le cœur opérationnel de l’État, avec la responsabilité d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques publiques, d’assurer la gestion budgétaire et de superviser l’administration.

Plan du cours :

Les leviers de pouvoir du gouvernement

Le gouvernement détient plusieurs leviers essentiels pour conduire les affaires publiques, définis principalement par les articles 20 à 23 de la Constitution :

Élaboration des lois : Le gouvernement est à l’initiative de nombreux projets de loi. Une fois adoptés par le Parlement, ces projets deviennent la base des politiques publiques et des réformes, que le gouvernement est chargé de mettre en œuvre.
Chef de l’administration : Le Premier ministre, en tant que chef du gouvernement, supervise l’administration de l’État, et chaque ministre gère les administrations sous son autorité. Cette structure permet au gouvernement de déployer les réformes et d’assurer leur application sur le terrain.
Pouvoir budgétaire : Le gouvernement est responsable de la préparation du budget, un instrument fondamental pour toute action publique. En élaborant et exécutant le budget de l’État, le gouvernement alloue les ressources aux priorités nationales, qu’il s’agisse de la santé, de la défense ou de l’éducation.

Subordination du gouvernement au président en situation normale

Liste des autres articles :

En dehors des périodes de cohabitation, le gouvernement agit sous l’autorité du président de la République, qui définit les grandes orientations politiques et confie au gouvernement le soin de les exécuter. Cette subordination repose sur une relation hiérarchique implicite dans la Constitution, même si le gouvernement existe juridiquement par sa propre légitimité constitutionnelle.

Direction politique : Le président de la République oriente les choix stratégiques du gouvernement, qui adapte ensuite ses actions pour réaliser ces objectifs.
Loyauté et exécution : En dehors des périodes de cohabitation, le gouvernement se conforme aux directives présidentielles, renforçant ainsi l’autorité du président.

La cohabitation : un retour à la lettre de la Constitution

En période de cohabitation, où le président et la majorité parlementaire sont issus de courants politiques différents, la subordination du gouvernement au président disparaît. Dans ce contexte, le Premier ministre, soutenu par la majorité à l’Assemblée nationale, devient la figure centrale de la politique intérieure. La cohabitation entraîne alors un retour à la lettre stricte de la Constitution : chaque pouvoir agit dans les limites définies par le texte, le président se concentrant sur les affaires étrangères et la défense, tandis que le gouvernement prend en charge les politiques nationales.

Section 1: Le gouvernement existe par la volonté du président.

Dans le cadre de la Ve République, le gouvernement procède de la volonté du président de la République, conformément à l’article 8 de la Constitution. Cette configuration place le président en position dominante, même si la collaboration avec le Premier ministre et les ministres est essentielle pour faire fonctionner l’exécutif. La nomination et la révocation des ministres s’opèrent selon un système de codécision entre le président et le Premier ministre, mais cette codécision est souvent inégalitaire, surtout en dehors des périodes de cohabitation.

Sous section1: Le Premier Ministre choisi par le président de la république.

Dans le cadre de la Ve République, le Premier ministre est nommé par le président de la République, mais son rôle et son existence ne vont pas de soi. Cette position subordonnée au président, qui est également chef de l’exécutif, pourrait sembler redondante, mais en réalité, le système repose sur une répartition nécessaire des tâches entre ces deux figures. La coexistence du président de la République et du Premier ministre crée une diarchie où le pouvoir peut parfois paraître concentré dans les mains de l’un des deux selon la période, mais où chacun reste indispensable à la gestion de l’État.

Un équilibre fonctionnel et des rôles complémentaires

La coexistence entre le président de la République et le Premier ministre est parfois perçue comme un partage de pouvoir complexe, voire source de tensions. Mais cette diarchie est essentielle dans l’organisation de l’État français. Il y a assez de responsabilités pour deux à la tête de l’exécutif, car les missions sont vastes : la gestion de la politique intérieure, de la diplomatie, des affaires militaires et économiques, sans oublier l’administration quotidienne du pays.

Cette répartition s’illustre par :

Le président de la République : Il définit les grandes orientations, notamment en matière de politique étrangère et de défense, et incarne la continuité de l’État.
Le Premier ministre : Il dirige le gouvernement, coordonne l’action des ministres et supervise l’exécution des politiques publiques, en s’assurant que les décisions prises par le président sont effectivement mises en œuvre dans la gestion quotidienne du pays.

Une diarchie qui n’est pas une spécificité française

Si la diarchie présidentielle-première ministérielle peut sembler spécifique à la France, le partage de pouvoir au sommet de l’exécutif n’est pas une singularité française. Dans d’autres systèmes, même ceux qui semblent unipolaires, on trouve des figures d’autorité secondaire qui remplissent des fonctions similaires.

États-Unis : Bien que le président concentre l’autorité exécutive, il est épaulé par le Chief of Staff ou le secrétaire d’État (équivalent d’un ministre des Affaires étrangères), qui assument des fonctions de coordination essentielles.
Régimes parlementaires : Dans de nombreux systèmes parlementaires, comme au Royaume-Uni ou en Allemagne, le chef du gouvernement est le Premier ministre ou le chancelier, mais il existe souvent des vice-premiers ministres ou des ministres de premier rang qui partagent la gestion des affaires d’État.

Ainsi, la diarchie française est une déclinaison de cette organisation partagée du pouvoir, où la délégation des responsabilités est large. En France, cependant, la diarchie est renforcée par l’autorité constitutionnelle du président et par le pacte de loyauté et de coopération attendu du Premier ministre.

Le pacte de loyauté entre le président et le Premier ministre

Le Premier ministre, choisi par le président de la République, est tenu à un pacte de loyauté envers lui, car il doit coordonner et exécuter les politiques présidentielles. Sa nomination par le président le place dans une position d’obéissance et de collaboration, même si des marges d’action et d’initiative lui sont reconnues, en particulier pour la gestion administrative et la mise en œuvre des décisions.

Ce pacte de loyauté assure une cohérence de l’exécutif : le Premier ministre est le principal relais du président dans la gestion des affaires intérieures. En retour, cette relation de confiance renforce la stabilité institutionnelle et garantit que le gouvernement agit en harmonie avec la vision présidentielle.

Sous-section 2. Le gouvernement procède du président

En France, la formation et la structure du gouvernement relèvent d’une codécision entre le président de la République et le Premier ministre, bien que cette codécision soit asymétrique. Conformément à l’article 8 de la Constitution, le président a le pouvoir de nommer et de révoquer les ministres, mais uniquement sur proposition du Premier ministre. Cette règle établit formellement un équilibre, mais en réalité, la dynamique de cette codécision varie selon la situation politique, oscillant entre influence présidentielle et prépondérance du Premier ministre, notamment en période de cohabitation.

Une codécision inégalitaire : primauté du président en situation normale

En temps normal, lorsque le président et le Premier ministre appartiennent au même camp politique, la proposition du Premier ministre devient souvent symbolique. Le président, acteur principal de la vie politique, définit les orientations générales et choisit souvent les personnalités à inclure dans le gouvernement. Dans cette situation, la sélection des ministres s’apparente davantage à une décision unilatérale du président, le Premier ministre se contentant de valider les choix ou de formuler des objections mineures pour affiner les affectations.

Dans ce cadre, le président :

Choisit les ministres clés et les responsables de certains ministères régaliens (Intérieur, Défense, Affaires étrangères).
Délègue au Premier ministre l’élaboration de certaines nominations secondaires, ou la résolution de désaccords de moindre importance.

Le Premier ministre peut être invité à faire des suggestions, mais celles-ci sont souvent symboliques. Cette codécision inégalitaire place donc le président au centre du processus de formation du gouvernement, le Premier ministre n’ayant le plus souvent qu’un rôle d’approbation.

Inversion des rôles en période de cohabitation

En période de cohabitation, lorsque la majorité parlementaire est opposée au président, la dynamique s’inverse. Le Premier ministre, représentant de la majorité législative, acquiert une prérogative centrale dans la sélection des ministres, et le président se trouve contraint de valider les choix effectués par le chef du gouvernement. Le président, politiquement affaibli par la perte de la majorité, n’a plus de contrôle sur la composition du gouvernement et doit se soumettre aux choix du Premier ministre.

Dans cette configuration :

Le Premier ministre sélectionne librement les ministres, en particulier pour les portefeuilles importants, et impose ses choix au président.
Le président ne conserve qu’une influence mineure, et le Premier ministre peut accepter ses avis uniquement sur certains ministères, comme la Défense et les Affaires étrangères, sans être obligé de les suivre.

Ainsi, en période de cohabitation, le président se voit contraint d’accepter la formation d’un gouvernement parfois composé de personnalités en désaccord avec lui. Son rôle se limite à la validation formelle, tout en tenant compte des exigences politiques du moment.

La reconnaissance présidentielle et la loyauté des ministres

Les ministres, bien qu’ils soient formellement subordonnés au Premier ministre, reconnaissent généralement leur nomination comme une faveur présidentielle, en particulier en dehors des périodes de cohabitation. Même si le Premier ministre joue un rôle dans la formation du gouvernement, c’est le président qui apparaît souvent comme l’initiateur de leur nomination, renforçant un sentiment de loyauté envers lui. Les ministres savent également que leur mandat peut être révoqué à tout moment, ce qui les incite à respecter la hiérarchie présidentielle et à se montrer fidèles à ses orientations.

Le choix des ministres : un équilibre entre compétences et fidélité

La composition du gouvernement doit répondre à des critères de compétence, mais aussi de fidélité au président. Le choix des ministres est délicat et prend en compte :

Les compétences techniques : Les ministres doivent être capables de gérer leur ministère et de mettre en œuvre les politiques définies.
L’équilibre géographique et politique : Le président et le Premier ministre tentent de refléter la diversité régionale et sociale de la France.
La loyauté politique : Le président privilégie souvent ses soutiens, des figures fidèles et proches de ses orientations.

Les gouvernements peuvent varier en taille et en composition en fonction des priorités et des besoins. Certains ministères, comme ceux de la Justice, de l’Intérieur ou de la Défense, sont stables et présents dans presque tous les gouvernements. D’autres ministères sont davantage fluctuants, apparaissant et disparaissant selon les tendances politiques et les priorités du mandat présidentiel. Par exemple, sous Sarkozy, un ministère de l’Identité nationale a vu le jour, tandis que sous François Hollande, des ministères spécifiques ont été dédiés aux droits des femmes ou à la transition écologique.

La nature collective du gouvernement, un défi institutionnel

Malgré la centralisation du pouvoir autour du président, le gouvernement a du mal à exister comme une entité collective. Les ministres, bien que membres du même gouvernement, exercent souvent leur rôle de manière autonome et ne se perçoivent pas comme un corps unifié. La collaboration avec le président est prioritaire, et le Conseil des ministres, bien qu’hebdomadaire, reste souvent une formalité sans véritable débat.

Section 2: le Gouvernement agit selon la volonté du Président de la République

Dans le système de la Ve République, le président de la République est censé être le chef de l’exécutif qui oriente les grandes lignes de la politique nationale, tandis que le gouvernement, dirigé par le Premier ministre, met en œuvre cette politique. Ce modèle repose sur une séparation des rôles où le président donne le sens et fixe les grandes orientations, et où le gouvernement assure la gestion opérationnelle.

Sous-section 1: le président de la république donne le sens

L’élection présidentielle en France est un moment décisif pour les institutions, car elle désigne le chef de l’État, responsable politique principal de la nation, et le seul habilité à donner une orientation claire à la politique nationale. Le président doit incarner une vision pour le pays et donner un sens lisible qui puisse guider l’action publique et marquer une direction durable. Cette tâche, exercée depuis la naissance de la Ve République, confère au président un rôle unique et irremplaçable pour donner un cap à la France.

Donner le sens : l’essence du rôle présidentiel

Le président est celui qui, par son élection, fixe le cap de la nation et propose une direction compréhensible par tous. Cette vision est exprimée de manière symbolique pendant la campagne présidentielle, où le président élu transmet les grandes orientations et les valeurs qu’il entend défendre. Depuis les origines de la Ve République, plusieurs présidents ont ainsi marqué leur mandat par des thèmes directeurs qui ont servi de boussole à leur action :

De Gaulle (1958) : Avec une vision forte, « une certaine idée de la France », de Gaulle évoque la grandeur et l’indépendance de la nation, inscrivant son mandat dans une volonté de modernisation et de redressement national. Son message permet aux Français de se situer par rapport à cette vision d’une France influente et souveraine.
Georges Pompidou : Dans la continuité de de Gaulle, Pompidou incarne un héritage gaulliste avec une orientation vers la modernisation économique et industrielle, renforçant l’image d’une France forte et économiquement compétitive.
Valéry Giscard d’Estaing : Portant le slogan du « changement dans la continuité », il apporte des réformes significatives (comme l’abaissement de la majorité civile ou la légalisation de l’avortement) tout en maintenant une certaine continuité institutionnelle. Cette vision réformiste ancrée dans la modernité sociale a marqué la France de cette période.
François Mitterrand : Élu en 1981 sur le thème de l’« alternance socialiste », il symbolise le changement de cap vers une politique de justice sociale, avec des réformes telles que la retraite à 60 ans, les nationalisations, et des avancées sociales qui ont marqué son premier mandat.
Chirac (1995) : Avec le thème de la « fracture sociale », il propose une vision d’une France plus inclusive. Cependant, ses premières décisions ne sont pas pleinement en accord avec ce thème, laissant une impression de décalage.
Sarkozy (2007) : En prônant la « rupture », il souhaite rompre avec l’immobilisme et insuffler une dynamique de réformes. Néanmoins, ce thème a perdu de sa force, dilué par les réalités économiques et les crises qui ont marqué son mandat.

Les présidences récentes : une difficulté à donner un sens clair et durable

Avec l’élection de François Hollande en 2012, la thématique de campagne est celle du « changement ». Cependant, le message de changement peine à s’incarner dans des mesures claires et lisibles, affaibli par des crises économiques et des tensions internes, notamment la fameuse « inversion de la courbe du chômage » qui ne se réalise pas. Le mandat de Hollande est marqué par un désenchantement et un manque de cohérence entre les aspirations initiales et les réalités politiques.
Emmanuel Macron, élu en 2017, tente de redonner un sens en s’inscrivant dans une démarche de « dépassement des clivages ». Il se présente comme un président ni de droite ni de gauche, souhaitant moderniser la France, notamment par des réformes économiques et sociales (comme la réforme des retraites et celle de l’assurance-chômage). Cependant, son message de « transformation » se heurte à des oppositions sociales importantes (comme avec le mouvement des Gilets jaunes) et des crises imprévues (pandémie de Covid-19), complexifiant la mise en œuvre de ses ambitions. Réélu en 2022, son second mandat se focalise sur la transition écologique, la souveraineté européenne et l’éducation, mais il continue de rencontrer des obstacles à l’incarnation d’une vision claire et unifiée. Lors de son second mandat, il fait même face à une cohabitation.

Une perte de repères dans la politique nationale

Depuis les années 1980, de nombreux observateurs estiment que la politique française semble manquer de cohérence et de continuité. La difficulté des présidents à maintenir une ligne directrice solide et durable contribue à l’éloignement des citoyens de la politique. En l’absence d’un cap stable, les décisions politiques apparaissent parfois comme des réponses ponctuelles aux crises plutôt que comme des éléments d’un projet d’ensemble. Ce manque de « sens » fait naître un sentiment de perte de repères et de mécontentement, contribuant à la distance croissante des Français vis-à-vis de la politique.

Un rôle unique et essentiel pour le président

La tâche de donner le sens est essentielle, car personne d’autre ne peut se substituer au président pour cette mission. Le Premier ministre, bien qu’important dans la gestion quotidienne et l’application des politiques publiques, ne possède pas l’autorité symbolique suffisante pour orienter le pays. C’est donc au président que revient la mission de fixer la direction générale et d’inspirer un projet de société auquel citoyens, élus et opposants peuvent se référer et réagir. Une fois cette orientation donnée, c’est au gouvernement de l’appliquer et de transformer cette vision en action concrète au quotidien.

Sous-section 2: le gouvernement assure la gestion

Dans la Ve République, bien que le président de la République fixe les grandes orientations politiques, c’est le gouvernement, dirigé par le Premier ministre, qui est chargé de mettre en œuvre concrètement ces politiques. Le président n’intervient pas dans tous les domaines ; il se concentre sur les enjeux prioritaires et stratégiques. Le gouvernement détient donc les instruments nécessaires à l’application des décisions et gère les dossiers courants, en lien étroit avec les ministères.

Un rôle de mise en œuvre pour chaque ministre

Le président de la République ne peut pas contrôler tous les ministères ni suivre toutes les politiques sectorielles dans le détail. En fonction des priorités, il donne des impulsions claires sur certains dossiers majeurs, comme l’environnement, la réforme des retraites ou encore la politique industrielle. Mais la gestion opérationnelle des projets et des réformes dépend de chaque ministre, qui agit dans le cadre des orientations générales fixées par le gouvernement.

Par exemple :

Réforme des retraites (2023) : Cette réforme, impulsée par le président Emmanuel Macron, a été portée et défendue au quotidien par le ministre du Travail et le Premier ministre. L’enjeu était de piloter les négociations avec les syndicats, de défendre le projet devant le Parlement et de le traduire en actes réglementaires.
Transition écologique et énergétique : Bien que le président affirme des objectifs climatiques ambitieux, les décisions concrètes passent par le ministère de la Transition écologique, chargé de déployer les mesures, comme la réduction des émissions de CO₂ dans le secteur des transports, la mise en place d’incitations à la rénovation énergétique, ou encore la révision de la politique agricole pour respecter les normes environnementales européennes.

Le gouvernement, seul détenteur des outils d’application des politiques publiques

Le gouvernement, et non le président, dispose des instruments législatifs et réglementaires pour concrétiser les décisions politiques. L’adoption des lois repose sur les ministres, qui préparent les projets de loi et les défendent devant le Parlement. Les décrets, nécessaires pour rendre les lois exécutoires, sont également élaborés par les ministères.

Budgets et financements : Le gouvernement prépare le budget de l’État, qui est ensuite débattu et voté par le Parlement. La mise en œuvre budgétaire relève des ministères, qui allouent et dépensent les fonds dans leurs secteurs respectifs. Par exemple, la répartition des fonds pour l’hôpital public, l’éducation ou la sécurité dépend des décisions budgétaires ministérielles.

Le Conseil des ministres : un lieu formel mais peu interactif

Le Conseil des ministres, qui se tient chaque semaine, est un moment institutionnel où le gouvernement se réunit au complet sous la présidence du chef de l’État. Selon l’article 9 de la Constitution, le président préside ce conseil, où des projets de loi et des décrets sont formellement adoptés, et où certaines mesures individuelles sont décidées.

Cependant, ce Conseil, loin d’être un lieu de débat intense, est devenu une réunion très formelle où chaque ministre expose ses textes. Depuis plusieurs décennies, l’absence de véritables échanges stratégiques fait du Conseil des ministres un exercice routinier, consacré à la validation des textes, sans discussion approfondie.

Une gestion en relations bilatérales : le rôle central du Premier ministre

Les relations bilatérales entre le Premier ministre et les ministres dominent le fonctionnement du gouvernement. Le Premier ministre, en tant que chef de l’exécutif au quotidien, coordonne l’action des ministres, tranche en cas de désaccords entre eux et arbitre les priorités politiques. Ces échanges bilatéraux permettent d’éviter des blocages dans la gestion des dossiers, tandis que le Conseil des ministres reste une instance de validation formelle.

Sous certains présidents, comme Nicolas Sarkozy, Emmanuel Macron et même François Hollande, les ministres sont souvent en lien direct avec le président lui-même, qui intervient dans des dossiers spécifiques. Cela reflète un mode de gouvernance où le président reste très actif, mais la coordination reste l’apanage du Premier ministre.

Le rôle essentiel du gouvernement : de l’impulsion présidentielle à l’application concrète

Le gouvernement, bien que formé sous l’autorité du président, est indispensable pour concrétiser les choix politiques du chef de l’État. Si les discours présidentiels sont essentiels pour donner une direction, seuls les ministres disposent des moyens techniques, juridiques et financiers pour mettre en œuvre les réformes. La capacité du gouvernement à traduire les orientations en actions concrètes est le socle de l’exécutif, chaque ministre jouant un rôle clé pour que les annonces deviennent des réalités.

Une exception : la cohabitation

En période de cohabitation, lorsque le président et la majorité parlementaire sont politiquement opposés, la dynamique institutionnelle s’inverse : le Premier ministre et le gouvernement deviennent les acteurs principaux de la politique nationale, tandis que le président se concentre sur la politique étrangère et la défense.

Les relations entre le Président et le Gouvernement