Les sources du contentieux administratives

Il existe des sources écrites et d’autres sources jurisprudentielles.

Désormais la source écrite est la plus importante. Autrefois, le Conseil d’Etat avait dégagé un certains nombre de règles de procédure, puis le relai a été pris à l’écrit (législateur ou pouvoir réglementaire).

La loi de 1872 a consacré la jurisprudence en donnant au Conseil d’Etat le pouvoir de donner la justice, il est devenu un organe de juridiction administrative.

La procédure devant les juridictions administratives est devenue une procédure codifiée. C’est la procédure dans les Tribunaux Administratifs qui a été la première à être codifiée dans un décret du 13 juillet 1973, puis la loi du 31 décembre 1987, qui abouti à la création des Cours Administratives d’Appel. Elle crée un nouvel échelon dans la juridiction administrative. C’est aussi l’apparition du code des Tribunaux Administratifs et des Cours Administratives d’Appel, là où la codification comporte l’ensemble des règles. C’est en 2000 qu’apparaît le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE.

La plupart des dispositions de l’ensemble des juridictions administratives sont rassemblées dans ce code, restent que quelques dispositions concernant les juridictions administratives spécialisées ou le Tribunal des Conflits ne sont pas renseignées dans ce code.

Paragraphe 1 : les sources constitutionnelles

Elle ne contient pas de dispositions relatives au contentieux administratif. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui porte sur l’organisation décentralisée de la République a introduit un article sur la compétence du Conseil d’Etat.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 intéresse le Conseil d’Etat mais aussi la QPC, qui fait jouer un rôle aux juridictions administratives et plus particulièrement au CE, qui vérifiera si une question est sérieuse et mérite d’être renvoyée au CC.

Cette même loi modifie la composition du CSM. Les disposions constitutionnelles depuis 1958 ne font qu’évoquer la juridiction administrative sans contenir expressément des règles de contentieux administratif. Néanmoins, certaines dispositions de la Constitution de 1958 peuvent avoir une incidence sur le contentieux administratif (ex : CE 27 février 2004 Popin, s’appuie sur une disposition de la constitution, l’article 1er qui évoque l’indivisibilité de la République et l’unité de l’Etat. Cet arrêt dispose que la «justice est rendue de manière indivisible au nom de l’Etat« . La justice est l’institution de l’Etat.)

Sont comprises les juridictions administratives spécialisées, puisqu’en cas de recours en cassation, le Conseil d’Etat se chargera de l’affaire.

Article 34 de la Constitution sur la compétence du législateur et celle du pouvoir réglementaire, a des incidences sur le contentieux administratif. Le législateur fixe les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction. Tant le Conseil d’Etat que le Conseil Constitutionnel estime que cette notion vise tout ordre de juridiction ou tout ensemble de juridictions ayant des caractéristiques ou des spécificité propre par rapport aux juridictions existantes quant a leur composition et leur attributions. Relève du seul législateur la création d’une juridiction et la modification du statut.

S’il s’agit de poser des règles nouvelles soit d’organisation soit de compétence soit de procédure dont l’application est de nature à avoir des effets sur l’accès au service public de la Justice, il faudra déterminer si c’est règles doivent avoir une nature législative ou si elles peuvent relever du pouvoir réglementaire. Selon l’article 34 dans ce cas là, seul le législateur a compétence.

TC 20 octobre 1997 Albert : un infirmier avait saisi le Tribunal Administratif, qui avait rejeté la requête au motif qu’il n’était pas compétent. Mais le TGI a rendu la même décision. C’était un conflit négatif. Le TC a donc été saisi, et s’est prononcé sur l’ordonnance qui avait autorisé le gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution de transférer ce type de contentieux aux tribunaux des affaires de sécurité sociale. Mais le problème étant que lorsqu’une ordonnance n’est pas ratifiée par le Parlement, elle a une valeur réglementaire.

La question était de savoir si l’ordonnance avait été ratifiée.

(La ratification impliquée : si dans des textes antérieurs, des textes renvoient à l’ordonnance qui n’a pas été ratifiée et en font application, on considère que l’ordonnance a été « ratifiée » car un texte législatif en fait application.)

En l’espèce, L’ordonnance Jupé transférait aux tribunaux des compétences pour ce litige. Mais elle n’a été ni ratifiée explicitement ni implicitement. «C’est au législateur seul qu’il appartient de fixer les limites de la compétence administrative et judiciaire et que l’ordonnance n’a été ratifiée ni expressément ni implicitement, les juridictions administratives sont compétentes« , donc le transfert était illégal car contraire aux dispositions de la séparation des pouvoir.

Le Conseil Constitutionnel a aussi reconnu valeur constitutionnelle à l’existence de la juridiction administrative en tirant de la loi du 24 mai 1872 un PFRLR sur l’indépendance de la juridiction administrative et le caractère spécifique de ses fonctions sur lequel ne peut empiéter ni le législateur ni le gouvernement (DC 1980).

DC 23 janvier 1987 Conseil De la Concurrence : le Conseil Constitutionnel a décidé que «conformément à la conception française de la séparation des pouvoir figure aux nombre des principes fondamentaux, celui selon lequel à l’exception des matière réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prisés dans l’exercice des prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les Collectivités territoriales de la république ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle« .

Paragraphe 2 : les sources internationales et européennes.

Le contentieux administratif français ne fait pas l’objet d’une convention internationale. Mais les principes du droit international ne manquent pas d’avoir des conséquences sur le contentieux administratif dans la mesure où celui ci entre dans leur champ d’application. Désormais, le contentieux administratif est touché par des dispositions qui pouvoir figurer dans des textes de nature européenne ou internationale (cf. : arrêt Nicolo).

Il y a des disposions dans le droit européen primaire (traités) ou dérivé (directives ou règlements voire décisions juridictionnelles) qui influencent le contentieux administratif. Le Juge Administratif applique certaines règles du droit euro comme celle sur le renvoi préjudiciel en cas de difficultés d’interprétation a la CJUE.

Les directives communautaires sur le marché public de 1992, sur les directives recours, ont abouti à l’introduction dans le CODE DE JUSTICE ADMINISTRATIVE de disposition mettant en place des recours (référé précontractuel et le référé contractuel).

Le droit de la CESDH a eu une influence indiscutable sur le CA. Notamment l’article 6 qui prévoit le droit a un pries équitable, lorsque sont en cause des contestations sur des droits et obligations de caractères civiles ou le bien fondé d’une accusation en matière pénale. Dès lors qu’un acte administratif a un caractère répressif, l’article 6 a vocation à s’appliquer (ou au patrimoine du concerné).

Cet article s’applique au procès. Celui qui va être victime de la sanction va pouvoir invoquer la violation à ses droits fondamentaux et la violation de l’article 6 (délai raisonnable, procès équitable rendu par une juridiction indépendante et impartiale). Ex : CE 14 février 1996 Mobleu. CE 29 juin 2002 Margiera (sur la lenteur de la procédure).

L’article 6 a une influence majeure sur le déroulement du procès administratif en France. CEDH 13 juin 2013 met un terme à des arrêts concernant le déroulement du procès administratif et le statut du commissaire du gouvernement (qui est aujourd’hui le rapporteur public), son statut a été profondément bouleversé à cause de la jurisprudence précitée. Sa fonction est de prononcer « normalement » sur une possible solution.

Dans un premier arrêt du 28 septembre 1995 Procola contre Luxembourg, la CEDH a considéré que les membres d’une juridiction avaient statué dans une configuration allant a l’encontre du principe d’impartialité. Car certains membres de ce comité contentieux avaient exercé des fonctions consultatives à propos de cette même décision durant la phase pré contentieuse. Cet élément pouvait-il faire juger de l’impartialité de la juridiction ? La cour a répondu positivement. Elle en a déduit que la requérante a pu légitimement craindre que les membres du comité contentieux ne sentent liés par l’avis donné précédemment et que ce simple doute, aussi peu justifié soit-il, suffit à altérer l’impartialité de la juridiction en question. C’est l’application de la théorie des apparences. Le justiciable ne doit pas avoir l’impression que la formation de la juridiction soit partiale.

Dans une lecture maximaliste. Ceci aurait pu conduire à penser que la CEDH condamnait le système français. Dans le Conseil d’Etat, il y a des sections administratives (6) dont le rôle est consultatif. Ce qui était condamnable était le fait que certains membres des sections administratives ne jugent dans la section du contentieux sur la même affaire et donc incitent le reste des juges.

L’arrêt Procola avait pour conséquence de mettre en cause le double statut de conseiller dans la section contentieuse mais aussi dans une des sections administratives. le Conseil d’Etat a dû a trancher lui même, dans un arrêt du 5 avril 1996 syndicat des avocats de France, aux conclusions de Bonichot, il a voté pour une lecture minimaliste, que «si le syndicat critique des dispositions du code des Tribunaux Administratifs, en tant qu’elle ne prévoit pas d’incompatibilité entre la participation d’un magistrat à la fonction consultative d’une juridiction et mais aussi à sa partie contentieuse, un tel moyen doit être écarté dès lors que ces dispositions ne portent par elles-mêmes aucune atteinte aux principes généraux relatifs à la composition des juridictions« .

Dans l’arrêt Kress contre France du 7 juin 2001, la CEDH a eu à se prononcer sur la compatibilité du rôle joué par le commissaire du gouvernement dans la procédure administrative, par rapport à l’article 6 de la convention. Était mise en cause le fait que les parties devant le Conseil d’Etat n’avaient pas connaissance avant l’audience des conclusions du commissaire du gouvernement, et par conséquent, elles ne pouvaient pas y répondre, puisqu’il parlait en dernier. La cour a validé cette procédure car il n’y avait pas de violation de l’article 6, les parties, par l’intermédiaire de leur avocat, peuvent, avant l’audience, demander le sens des conclusions du commissaire du gouvernement. (Rejet ou accord de la requête), de plus, les parties peuvent répliquer aux conclusions du commissaire, pas oralement mais à l’écrit possible dépôt d’une note en délibéré. Le rapporteur ( =/= rapporteur public) fait le gros du travail. En revanche, la cour considère que la participation du commissaire du gouvernement aux délibérés constituaient une violation de l’article 6 en application de la théorie des apparences, car le commissaire du gouvernement «en s’exprimant publiquement sur le rejet u l’acceptation des moyens présentés par l’une des parties pourraient être légitimement considéré par elles comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles [et] un justiciable non rompu aux arcanes de la justice administrative peut, assez naturellement, avoir tendance a considérer comme un adversaire un commissaire du gouvernement qui se prononce pour le rejet de son pourvoir. De plus, un plaideur peut éprouver un sentiment d’inégalité si, après avoir entendu les conclusions du commissaire du gouvernement dans un sens défavorable à sa thèse, à l’issu de l’audience public, il le voit se retirer avec les juges de la formation de jugement, afin d’assister aux délibérés dans le secret de la chambre du Conseil« .

Même si la tradition faisait que le commissaire du gouvernement ne s’exprimait pas pendant le délibéré mais il devait suivre pour emmagasiner des informations pour les futures jurisprudences. Toutefois, la cour estime que cette simple ratification aux délibérés est contraire au procès équitable.

Il a fallu que le gouvernement modifie le système de la juridiction administrative, la partie réglementaire du code a été modifiée par un décret du 1er août 2006. Le Conseil d’Etat a fait forcing auprès du gouvernement pour avoir un système pour lui et un pour les autres juridictions administratives.

Le décret prévoit que le commissaire du gouvernement n’assistera plus aux délibérés devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, en revanche pour le Conseil d’Etat, on a prévu que sauf demande contraire d’une partie, il assiste aux délibérés mais sans y participer.

De plus, désormais, le schéma des grandes juridictions administratives a changé. Dorénavant, le rapporteur public parle en premier. Puis parlent les parties, qui présentent de brèves observations orales. S’ajoute à cela que par le biais de l’Internet, on a la connaissance systématique du sens des conclusions la veille de l’audience (c’est le système SAGACE). Le rapporteur public ne peut plus changer le sens de ses conclusions une fois qu’elles sont publiées.

Est ce que ce décret de 2006 satisfait les exigences de la CEDH ? Le système de 2006 a lui aussi été mis en cause devant la CEDH. Elle a confirmé, par l’arrêt Etienne contre France du 15 septembre 2009, que le décret répondait aux exigences. Elle a souligné que le requérant était informé préalablement a l’audience qu’il pouvait demander que le rapporteur public n’assiste pas aux délibérés et qu’en l’espèce, le requérant avait renoncé à faire valoir ce droit, elle considère alors que des lors qu’aucun obstacle n’a empêché le requérant de faire obstacle de cette possibilité, il ne peut se plaindre de la participation du rapporteur public au Conseil d’Etat.

AJDA 2009 p.2069 (?) : déférence de la CEDH envers le nouveau dispositif du rapporteur public ou juste un sursis ?

Un autre arrêt a refroidi les utilisateurs de la juridiction administratif, l’arrêt du 30 juin 2009 Union fédéral des consommateurs Que Choisir de Côte d’or, dans lequel, on revient sur la question de la communication des conclusions du rapporteur public, en revanche, il y avait un moyen qui faisait trembler le monde du contentieux administratif qu’était le défaut de communication de la note du rapporteur. Les parties n’en ont pas communication, donc le premier moyen de l’union était que ce défaut portait atteinte au procès équitable. Ce moyen a été abandonné avant l’audience, la CEDH a décidé que rien n’exigeait la poursuite de l’examen de ce grief.

Dans l’arrêt François Marc-Antoine contre France du 4 juin 2013, le requérant a réinvoqué la moyen selon lequel il n’avait pas eu communication de la note du rapporteur, contrairement au rapporteur public. La CEDH a décidé que cette communication n’était pas nécessaire, en estimant que ce n’est pas une pièce produite par une partie et qu’elle n’est pas susceptible d’influencer la décision juridictionnelle, mais qu’il s’agissait uniquement d’un élément établi au sein de la juridiction dans la cadre du processus, un tel élément intégré à la formation du jugement par le secret ne serait être soumis au principe du contradictoire de l’article 6. Le rapporteur public est un membre du Conseil d’Etat comme ses collègues, par conséquent, il n’est distingué que par les fonctions particulières qui lui sont confiées. La cour relève que pour remplir son rôle, sur le jugement et les solutions qu’appellent les requêtes, il procède à une analyse du dossier voisine de celle du rapporteur.

Elle souligne que «le rapporteur public, qu’il partage ou non l’opinion du rapporteur, s’appuie sur la note de ce dernier. La cour peut donc admettre que les conclusions du rapporteur public, qui intègrent la note du rapporteur, sont de nature à permettre aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier et la lecture qu’en fait la juridiction. Leur offrant ainsi l’opportunité d’y répondre avant que les juges n’aient statué. Elle est d’avis que cette particularité procédurale qui permet au justiciable de saisir la réflexion de la juridiction pendant qu’elle s’élabore et de faire connaître leur dernières observations avant que la décision ne soit prise, ne porte pas atteinte au caractère équitable du procès. Au surplus, la cour note que le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d’être qualifié d’adversaire ou de partie, dans la procédure, condition préalable pour être à même d’alléguer une rupture de l’égalité des armes. La décision de communication n’a placé le requérant dans aucun désavantage.«

Cet arrêt contredit l’arrêt Kress.

Paragraphe 3 : les autres sources

Il existe les sources législatives et réglementaires, puisqu’il appartient au législateur de fixer des garanties fondamentales concernant la procédure.

Le droit du contentieux est un droit aussi jurisprudentiel. Il y a les principes généraux droit, dégagé par le Juge Administratif mais aussi des règles de procédure.

Le Conseil d’Etat a dégagé des principes sur le contradictoire dans la procédure. C’est le Juge Administratif qui a dégagé le secret de délibérés, ou encore le principe de la tierce opposition. De même, la notion de suspicion légitime a été dégagée parle Conseil d’Etat, on va demander à ce qu’un magistrat soit écarté pour cause de suspicion légitime.

Ces principes ont été relayés dans des textes.