Les sources législatives du droit administratif

QUELLES SONT LES SOURCES LÉGISLATIVES DU DROIT ADMINISTRATIF ?

Historiquement, la loi est la source privilégiée de l’action administrative, c’est-à-dire qu’au début du XXe siècle, c’est vraiment la loi qui est le corpus juridique le plus important pour déterminer les règles applicables par l’administration. Sous les 3^e et 4^e républiques on parle d’Etat légicentré.

Car la loi est, non seulement, importante en nombre et surtout parce que la loi est incontestable. Historiquement la loi est la norme de référence privilégiée pour déterminer le comportement de l’administration. Ce constat historique est encore vrai aujourd’hui, mais il est relativisé. Les lois sont nombreuses, importantes mais elles ne sont plus incontestables puisqu’elles subissent l’emprise de la règle constitutionnelle du droit international et du droit européen.

Pour être applicable par l’administration et donc être une véritable source du droit, la loi doit présenter deux caractéristiques, d’une part elle doit être publiée, si elle ne l’est pas, les administrés n’en n’ont pas connaissance, C-E 13 déc. 1957 Barrod, ensuite la loi doit avoir fait l’objet de textes d’application. En l’absence de tels textes la loi sera inapplicable, à moins qu’elle soit en elle-même suffisamment précise pour être directement appliquée. C-E Ass. 26 mai 1995 Préfet de la Guadeloupe c. Etna

I) La diversité des lois

Il y a des lois ordinaires votées par le parlement dans le domaine de l’article 34 de la Constitution.

A) Les ordonnances

En vertu de l’article 38 de la Constitution le gouvernement peut prendre pour l’exécution de son programme des ordonnances s’il est autorisé par le parlement. Les ordonnances permettent de prendre des mesures dans le domaine de la loi, cette autorisation est limitée dans son objet, et limitée dans sa durée (elle est provisoire). Les ordonnances constituent des délégations temporaires du pouvoir législatif, par le parlement en faveur du gouvernement. Bien qu’elles soient adoptées par le gouvernement, ces ordonnances auront valeur de li une fois qu’elles auront été ratifiées par le parlement. En principe en vertu de l’article 38, il faut obligatoirement une ratification, c’est l’un des apports de la révision constitutionnelle de 2008. Si elles ne sont pas ratifiées par le parlement, ce ne sera donc pas un texte de valeur législative. L’ordonnance non ratifiée sera un acte administratif. Avant 2008, il n’y avait pas d’obligation de ratification, beaucoup d’ordonnances restaient des actes administratifs, et beaucoup faisaient l’objet d’une ratification implicite. C’est-à-dire que le juge administratif considérait que le parlement à l’occasion du vote d’une loi extérieure à l’ordonnance avait implicitement voulu ratifier l’ordonnance.

B) Les lois référendaires

Article 11 de la Constitution, le président sur proposition du gouvernement peut organiser un référendum sur l’organisation des pouvoirs publics. Soit il s’agira d’une loi relative à la politique économique, sociale, et environnementale, ou il s’agira d’une loi relative à un service public. Soit il pourra s’agir d’une loi de ratification d’un traité international. La loi référendaire est spécifique en ce qu’elle est l’expression directe de la souveraineté populaire ; Elle n’est donc pas contrôlée par le conseil constitutionnel. La question se pose du contrôle de conventionalité des lois référendaires.

C) Les mesures de l’article 16

Il est relatif aux pouvoirs de crise du président de la république. Dans cette situation-là le président peut par exception adopter des actes dans le domaine de la loi. Du coup il y a deux situations envisageables, soit la mesure présidentielle est adoptée dans le domaine de la loi, auquel cas elle sera considérée comme une loi qui ne pourra être contrôlée par le juge. Soit la mesure est adoptée en dehors du domaine de la loi, et dans ces cas-là on pourra attaquer directement l’acte présidentiel devant le juge administratif. Ass. 2 mars 1962 Rubin De Servens.

II) Le domaine de la loi ordinaire

A) Le domaine de l’article 34 de la Constitution

Le domaine de la loi est essentiel en droit administratif, parce qu’il permet d’identifier a contrario le champ du pouvoir règlementaire. Ce qui ne relève pas du domaine de la loi, relève du pouvoir des autorités administratives. Il énumère les matières qui impliquent le vote d’une loi. La loi fixe les règles relatives aux droits civiques et aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Le droit administratif est très important car il signifie que les limitations apportées aux libertés publiques doivent donc être en principe fixées par le législateur. La loi fixe aussi les règles relatives aux libertés, à la nationalité, à la capacité des personnes, au pluralisme et à l’indépendance. Elle fixe aussi les crimes, les délits, ainsi que les peines applicables à ces crimes et délits. La loi fixe les règles générales en matière fiscale. Elle détermine les principes fondamentaux le conseil constitutionnel a assimilé la fixation des règles à la fixation des principes fondamentaux. Ex ; La loi fixe les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, la loi fixe les principes fondamentaux de la défense nationale, et la loi fixe les principes fondamentaux du régime de la propriété.

C’est une évolution de la 5^e république antérieurement la compétence du législateur n’avait aucune limite, il pouvait agir dans n’importe quel domaine de la vie en société, désormais il est contraint.

B) Le dépassement du domaine

La délimitation du domaine de la loi n’a pas eu l’importance voulue en 1958. La loi qui empiète sur le domaine du règlement n’est pas pour autant inconstitutionnelle. Conseil constitutionnel 30 juillet 1982 Décision sur le blocage des prix et des revenus.

Puisqu’il n’y avait plus de limites matérielles à l’intervention du législateur on a assisté à la substitution de la loi par rapport aux actes de règlement. Conseil constitutionnel 21 avril 2005 loi sur l’avenir de l’école, le conseil identifie les dispositions de nature règlementaire contenues dans la loi. Il ne les censure pas mais il dit quand même que ces dispositions sont de nature règlementaire. Ce qui a un effet concret, c’est que ces dispositions sont délégalisées. Ce ne sont plus des lois mais que des mesures que le gouvernement pourrait librement modifier au titre de dispositions réglementaires. Ces dispositions perdent leur valeur règlementaire.

Lorsque la loi dépasse le domaine de l’article 34 le gouvernement a deux armes pour réagir, armes définies par l’article 37 de la Constitution. D’une part les dispositions législatives adoptées dans le domaine du règlement avant 1958 peuvent être modifiées par décret du gouvernement. Pour les lois postérieures à 1958, le gouvernement peut saisir le conseil constitutionnel afin qu’il constate le caractère règlementaire de la loi. Une fois constaté le gouvernement pourra modifier la loi par décret.

III) L’évolution contemporaine de la source législative

A) L’appauvrissement de la source législative

1. L’inflation législative

On constate une prolifération des lois qui a pour corolaire la baisse de la qualité rédactionnelle. Cette multiplication a pour effet de conduire à un droit plus morcelé où se multiplient des dispositions légales sectorielles. En outre la prolifération des textes, conduit à une moins bonne connaissance des textes par les administrés et les administrations qui ont du mal à les appliquer.

2. La fragilisation des lois

Elle tient à deux arguments principaux, le premier c’est le développement des lois non-normatives, c’est ce qu’on appelle les lois « d’intentions », les lois « programmatiques ». Ce sont des lois qui fixent des principes généraux, des orientations mais ce sont des lois qui ne contiennent pas des règles juridiques précises. Ce sont souvent des lois qui poursuivent des motifs uniquement politiques, par exemple la loi du 23 févier 2005 sur les aspects politiques de la colonisation.

Lorsqu’une loi ne contient pas d’obligation juridique, lorsque la loi ne fixe donc que des objectifs ou des orientations, elle n’est pas applicable à l’administration. Elle n’est donc plus une source du droit que doit respecter l’autorité administrative. C-E Ass. 5 mai 1999 Rouquette.

Développement des législations de panique. Ce sont des lois votées en urgence, souvent votées sous l’effet de l’émotion pour répondre à un évènement médiatique particulier. Le plus souvent, elles sont très peu claires, très confuses, mal écrites, elles participent à un morcellement de droit car elles visent un problème spécifique révélé par un fait divers.

B) Les remèdes apportés

Aujourd’hui on fait évoluer la source législative, qui passe par deux mouvements

1. Le renforcement de la qualité des lois

C’est un mouvement contemporain qui vise à améliorer le contenu de la loi, c’est un mouvement jurisprudentiel d’abord, le conseil constitutionnel est plus rigoureux à l’égard des lois. Il consacre le principe d’intelligibilité, et d’accessibilité de la loi. Décision du 16 décembre 1999.

Le conseil constitutionnel censure désormais les dispositions législatives sans contenu normatif.

Le mouvement peut être à l’origine des pouvoirs publics eux–mêmes, révision constitutionnelle de 2008 cherche ainsi à améliorer la qualité de la loi. Pour cela elle a fixé une obligation constitutionnelle, un procédé d’évaluation des projets de loi. C’est-à-dire que tout projet de loi doit être accompagné d’une étude d’impact qui doit évaluer ses effets concrets, et qui doit aussi évaluer la nécessité d’un projet de loi.

2. La codification

La codification c’est regrouper les règles législatives applicables au sein d’un code organisé de manière cohérente. C’est un remède à la prolifération des lois. C’est pour cela qu’on avait créé une commission supérieure de codification en 1989 afin d’améliorer l’accès au droit. La codification est un moyen d’améliorer l’accès au droit, parce qu’on rassemble et qu’on classe dans des codes thématiques la législation en vigueur. La codification peut se faire à droit constant, c’est-à-dire que c’est un simple regroupement des règles de droit, parfois ce n’est pas un regroupement à droit constant, exceptionnellement on changera les règles. La codification est donc le moyen de rationaliser les règles légales et un moyen de faire disparaitre les règles légales devenues inutiles.