Napoléon Bonaparte : du Consulat à l’Empire

du Consulat à l’Empire, l’évolution des institutions constitutionnelles.

Il est difficile de cerner la nature du régime établi. En effet, la Constitution de l’an 8 et les sénatus-consultes suivant qu’ils modifieront celles-ci, conservent les apparences des acquis de la Révolution : la souveraineté du peuple s’exprime par le suffrage universel, seulement le suffrage universel est tellement encadré qu’on le verra la citoyenneté est vidé de tout rôle politique effective. Ensuite, on maintient le principe du gouvernement représentatif puisque c’est bien toujours le peuple souverain qui délègue à des représentants l’exercice du pouvoir. Mais progressivement, le seul représentant c’est Napoléon. Les choses ne sont pas très claires au début du régime puis à la fin du Régime il n’y a plus que Napoléon pour être le représentant.

Le respect des libertés de la sûreté de la propriété sont affirmés même si en réalité le régime sera de plus en plus despotique et l’on passera de la dictature du Salut Public où l’on sauve la République, la fiction du coup d’État légitimée, à un système despotique dans lequel on fait arrêter les opposants sans procès, où on fait fermer les journaux sans aucune garantie pour la presse. Enfin, la République reste une et indivisible.
L’article 1 du sénatus Consult de l’an 12 qui crée l’Empire dispose que le gouvernement de la République est confié à un Empereur qui devient l’Empereur des Français.

Le césarisme est une référence à César, la dictature de SALUT PUBLIC à la romaine c’est lorsqu’en cas de crise, tous les pouvoirs de magistrats sont remis à un seul magistrat, le dictateur pour un mois, Jules César aura la particularité de déclarer une dictature perpétuelle c’est à dire qu’il a transformé la magistrature temporaire exceptionnelle en magistrature permanente c’est la raison pour laquelle il sera assassiné par les défenseurs de la République. Le pouvoir d’un seul pour un temps réduit peut se justifier par les circonstances, mais de façon régulière c’est une monarchie. En réalité, Napoléon rétablira la monarchie. Pas la monarchie légitime en référence à l’AR, mais de fait tune monarchie où le pouvoir est détenu par un seul même si la souveraineté populaire reste le fondement théorique de ce pouvoir monarchique.

On parle de despotisme éclairé, il faut maintenir une nuance à cela, car la Révolution a permis une chose, c’est de balayer tous les freins que les libertés traditionnelles de l’Ancien Régime opposait au despotisme du Roi : les chartes, les coutumes, les libertés, les privilèges, toutes ces choses là que la Révolution a dit contraire à la liberté et à l’égalité, étaient sous l’Ancien Régime la liberté des peuples. La Révolution a balayé tout ça, donc c’est un despotisme éclairé mais qui cette fois va être beaucoup plus efficace.

C’est pour ça que beaucoup des institutions rappelleront des instituions de l’AR, sauf qu’elles seront rétablies sur le fondement de la Révolution faite. Par exemple, le préfet qui est la figure qui reproduit le mieux l’intendant mais à la différence près que le préfet a beaucoup plus de capacités d’action.

On est sous l’Empire dans un contexte de guerre à peu près permanente. Il y a une année de paix au total, 1802.

  • La Constitution de l’an 8, la primauté du gouvernement

L’idée principale de la Constitution est l’efficacité gouvernementale et cela conduit à un renversement complet de la logique révolutionnaire. Il y a toujours des organes législatifs et exécutifs mais désormais le centre du pouvoir c’est le gouvernement.

La logique des institutions n’est plus centrée sur l’élaboration des lois, expression de la volonté générale (question résolue par les codes) mais sur le gouvernement de l’État. Il est confié à trois consuls mais en réalité au premier Consul qui est Bonaparte.

Le gouvernement prépare les lois par l’intermédiaire du Conseil d’État. Une première assemblée : le Tribunat dont les membres sont nommés par le Sénat, une autre assemblée, discutent les projets de loi, une troisième assemblée le Corps législatifs dont les membres sont aussi nommés par le Sénat, votent les lois sans même les discuter.

Le Corps Législatif sera surnommé le Corps des Muets. Le Sénat est une institution non législative chargée d’être le gardien de la Constitution et des libertés, il deviendra dans les faits un organe docile permettant à Bonaparte de devenir Napoléon.

→ L’apparence démocratique du Régime

La loi du 19 Brumaire avait posé comme condition le maintient de la souveraineté du peuple.

La Constitution de l’an 8 va donner une définition très large de la citoyenneté, la plus large de fait de la Révolution. Né en France, 25 ans, demeurant pendant 1 an sur le territoire de la République est citoyen français.

Le suffrage universel qui avait été supprimé par le Directoire, est rétabli mais s’exerce désormais dans un système de listes de confiance ou de notabilité.

Tous les citoyens de l’arrondissement désignent un 10e d’entre eux pour former une liste de confiance communale. Dans la liste de confiance on prendra tous les fonctionnaires qui doivent être nommés pour les arrondissements. Ensuite un 10e des membres de la liste communale forme une liste départementale. C’est dans cette liste départementale que l’on recrute les fonctionnaires pour le département. Ensuite un 10e des membres des listes départementales forment la liste nationale. Au total, on a 6000 citoyens qui forment la liste de confiance nationale. Tout a été prévu pour la mise en place de ces listes à partir de l’an 9, ce qui permet à Bonaparte de faire les premières nominations en dehors du système des listes de confiance. Donc Bonaparte va pouvoir nommer dans les communes, dans les arrondissements, dans les départements et même dans les assemblées, qui il veut. Il va ainsi s’assurer de la fidélité de l’appareil de l’État. Ensuite les listes de confiance seront mises en place pour les renouvellements.

Il s’agit bien de la même logique, ce système de liste de confiance permet effectivement de maintenir l’apparence démocratique car tout le monde aura participé à la fabrication des listes de confiance mais dans la réalité ces listes sont dépourvues d’autorité et de pouvoir, puisque le pouvoir de nomination n’appartient pas aux listes de confiance mais appartient au premier Consul.

Autre élément marquant : le polycamérisme. Polycamérisme qui n’est pas en soi destiné à être une modération du pouvoir législatif des Assemblées. En effet, on a deux assemblées législatives le Tribunat et le Corps Législatif, un Sénat conservateur et le Conseil d’État.

Quant aux assemblées législatives elles sont au nombre de 2, le Tribunat est composé de 100 membres et a pour mission de discuter les projets de loi en votant soit l’adoption du projet soit son rejet. Il a la possibilité d’exprimer son vœu sur les lois faites et à faire, sur les abus à corriger sur les améliorations à entreprendre. Mais il s’git bien d’un vœu. C’est à dire que le vœu du tribunat c’est le droit de parler mais ce n’est pas le droit d’être couté. Lorsque le Tribunat a approuvé un projet de loi, il est ensuite envoyé au Corps Législatif, le corps des muets formé de 300 membres, ils sont nommés par le Sénat à partir de la liste de confiance Nationale. (Pareil pour les membres du Tribunat) Ces 300 membres sont renouvelés par 5e tous les ans, de la même façon que le Tribunat et tandis que le Tribunat est une assemblée permanente, le corps législatif n’a qu’une cession de quatre mois. Le Corps législatif écoute trois orateurs du Tribunat et un orateur du Conseil d’État avant de voter un projet de loi.

Pour résumer la procédure législative, le projet est proposé par le Gouvernement, il est préparé, rédigé au Conseil d’État, le Tribunat a l droit d’émettre un vœu, mais le Gouvernement a seul l’initiative de la loi. Il est discuté au Tribunal, décrété par le Corps législatif. Il est ensuite promulgué par le Premier Consul qui ne dispose pas d’un pouvoir de veto.

Pendant 10 jours, entre le moment de l’adoption du Corps Législatif et le moment de la promulgation, le Tribun a la possibilité de saisir le Sénat pour cause d’inconstitutionnalité, mais ce n’est jamais arrivé. En réalité, le Tribunat et le Corps législatif n’ont pas la capacité d’agir comme des contre-pouvoirs, ils ne sont pas des mécanismes de balance des pouvoirs, ils sont des conseils législatifs. Ils agissent pour parfaire la loi et non pas comme des instruments politiques d’opposition aux pouvoirs du gouvernement. En réalité, les membres du Tribunat et du CL, issus de la liste de confiance sont des aides législatives pour le Gouvernement.

Cela relève plus de la logique du droit d’être consulté que du droit d’exprimer la volonté générale.

Une loi du 19 Niveause en 8 (Janvier 1800) permet au Gouvernement de réduire la discussion de la loi par le Tribunat, du coup on limite sa capacité d’opposition. Le (17 janvier 1800) règlement intérieur du tribunat impose une discipline stricte aux tribuns, ils ont des places tirés au sort, ce qui évite la formation d’une Montagne et d’une Plaine, ils n’ont pas le droit d’approuver ou de désapprouver les discours. EN cas contraire, ils peuvent être condamnés jusqu’à 3 jours de mise en arrêt : ils peuvent discuter mais pas débattre.

→ Le sénat conservateur

  • Pouvoir de décision donné au gouvernement et au premier consul
  • Pouvoir d’innovation c’est ce à quoi servent les Conseils
  • Pouvoir conservateur : l’idée qu’il faut un pouvoir en dehors du jeu politique dont la mission, la fonction et de stabiliser les institutions c’est un pouvoir tampon qui est là pour modérer les crises politiques.

Ce sénat conservateur est composé de 80 membres inamovibles nommés à vie. Ils doivent avoir 40 ans au moins et l composition du Sénat doit être progressive, la Constitution décide qu’il faut 60 membres, puis dans le cours de l’an 8 on nomme 2 sénateurs de plus puis 64 en l’an 9, jusqu’à atteindre le chiffre 80 sénateurs. Il s’agit de composer progressivement cette Assemblée de façon à s’assurer qu’elle soit une force effective de conservation du régime.

Les sénateurs sont cooptés, un sénateur est élu sénateur par le Sénat. Un candidat est représentant par le Corps Législatif, un autre par le Tribunat et un autre par le Premier Consul.

Et le Sénat doit désigner un candidat parmi les 3.

Le Sénat se doit d’être indépendant, et pour cela, les sénateurs sont inéligibles à toute autre fonction. Le Sénat exerce le contrôle de constitutionnalité (qu’il ne fait pas) et il élit les législateurs, les tribuns, les Consultes, les juges de Cassation et les commissaires à la comptabilité. Les séances du Sénat ne sont pas publiques, il s’agit d’éviter d’en faire un organe d’opposition. Le Sénat est doté d’un patrimoine propre destiné à lui assurer son indépendance.

Dans le texte, le Sénat paraît une institution formidable, qui saura opposer une force d’inertie contre les crises politiques, mais Bonaparte s’assurera que le Sénat sera composé des partisans de lui, il sera le lieu de récompense pour les fidèles du régime et il sera d’une complète docilité vis à vis de Napoléon, il ne se réveillera que lorsque Napoléon sera militairement défait.

→ Le gouvernement consulaire

Le gouvernement est confié à trois Consuls nommés pour 10 ans et indéfiniment rééligible. La Constitution désigne directement comme premier consul, Bonaparte, comme deuxième, le citoyen Cambacérès, le citoyen Lebrun lui qui n’est nommé que pour 5 ans, c’est un royaliste, la mission politique que Bonaparte lui confie est de rallier l’opinion royaliste au nouveau régime.

Il y a là le maintien de la collégialité. En réalité, les pouvoirs sont réellement confiés au Premier Consul et nomme et révoque à volonté les membres du Conseil d’État, les ministres, les ambassadeurs, les officiers de l’armée, les membres de l’administration locale et les commissaires de gouvernement, il nomme tous les juges autre que les juges de paix et de cassation sans pouvoir les révoquer.

Le Premier Consul nomme à tous les emplois, sauf au Sénat et au Corps Législatif et au Tribunat, mais qui va nommer les 60 premiers sénateurs ? C’est Bonaparte. Puis ce sont les sénateurs qu’il a nommé qui va désigner les Tribuns et les députés. Il a donc le pouvoir.

Bonaparte est en réalité le seul qui a l’initiative législative.

Les deux autres Consuls en réalité n’ont qu’une voix consultative qui permet de manifester une opinion qui n’est pas en soi suffisante pour arrêter celle du Premier Consul.

En réalité, si on analyse en dehors des termes consacrés par la Constitution, les autres Consul ne servent que de conseils rapprochés.

→ L’attribution du pouvoir normatif au Premier Consul par la Constitution et c’est cela qui crée la notion de gouvernement au cœur du régime politique : gouverner ce n’est pas exécuter, gouverner c’est prévoir les lois et les faire exécuter. La séparation des pouvoirs n’est qu’organique, les limites opposées au pouvoir du Premier Consul, ne sont que des limites de procédure.

Premier élément du pouvoir réglementaire : Ce pouvoir réglementaire ordinaire sera d’autant plus développé qu’il appartient au gouvernement de définir le contenu de la loi.

Le domaine de la loi aurait û être protégé par la possibilité d’un recours d’inconstitutionnalité intenté par le Tribunat devant le Sénat, mais le texte de la Constitution de l’an 8 ne précise pas ce qu’il faut entendre par inconstitutionnalité. Donc en réalité, le recours d’inconstitutionnalité aurait dépendu d’un rapport de force politique et non pas d’une question juridique.

Ensuite, il y a un pouvoir réglementaire complémentaire, celui qui permet au Gouvernement de développer les lois. Dans la mesure, où c’est le Gouvernement qui prévoit les projets de loi, il fait des projets de loi très généraux et donc c’est le pouvoir réglementaire qui précisera.

Enfin, il existe un pouvoir réglementaire autonome qui s’étend à ce que tout ce que la Constitution ne réserve pas expressément aux lois. C’est ainsi que dès 1800, Napoléon va limiter la liberté de la presse parfois réglementaire, il touchera à un des fondements d’après la Révolution de 1789.

→ Le Conseil d’État

Enfin, l’appareil de gouvernement est efficace et au service du gouvernement il y a le Conseil d’État et les Ministres. Le Conseil d’État ressemble beaucoup à l’ancien Conseil Royal dans la mesure où les conseillers d’État sont nommés directement par Napoléon, il a comme fonction de rédiger les projets de loi, les règlements de l’administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. Le Conseil d’État actuel est donc l’héritier du Conseil d’État fondé par Napoléon. Il prévoit la garantie des fonctionnaires en soustrayant ceci de toute action intentée devant les tribunaux judiciaires sans l’autorisation de l’administration. Le règlement intérieur du Conseil d’État précise : il y a 30 à 40 membres, le Conseil d’État est divisé en sections, et le Conseil d’État a la possibilité d’émettre des avis. Ces avis lui permettent de développer le sens des lois. Dit autrement, ce qui était autrefois le référé législatif qui permettait de connaître la loi et qui devait se faire exclusivement devant le législateur se fait devant un organe du gouvernement.

→ Les ministres

Les ministres sont des agents d’exécution. Ils sont responsables pénalement et civilement de leurs infractions à la loi mais ils ne sont pas du tout prévus dans une logique parlementaire, ils sont à la tête de départements administratifs.

Si les ministres sont responsables aucun des membres des autres organes ne le sont pas. C’est précisé par l’article 69 de la Constitution, ceci pour éviter que les organes judicaires ne puissent représenter un contre pouvoir. Le nombre de ministères varient il n’est pas prévu par la Constitution et il faut retenir que l’autorité d’un ministre dépendra exclusivement de la personnalité titulaire du portefeuille.

Les Ministres ne forment pas de Conseil, il n’y a pas de premier ministre, ni de corps lorsque l’on parle d’un ministère, c’est une branche de l’administration c’est à dire le ministère des affaires extérieures e la justice, de la guerre.

  • Le Senatus Consulte de l’an 10, de Bonaparte à Napoléon

Victor Hugo « ce siècle n’avait pas deux ans, que Rome remplaçait Spartes », Feuilles d’automne

Les premières assemblées bien que composées de personnels révolutionnaires ont accepté la logique de renforcement du pouvoir au profit du premier consul. Globalement, en l’an 8 et 9, il y a 7 vœux défavorables contre 87 vœux favorables de la part du Tribunat.

C’est à dire que grosso modo, le Tribunat collabore avec les Consultes.

C’est la conclusion du Concordat en Juillet 1801, qui provoqua une opposition au régime au sein du Tribunat et du Conseil Législatif.

Le premier titre du Code Civil fut rejeté par le Tribunat. Bonaparte réagit en retirant tous les projets en discussion et en soumettant le Tribunat à une diète des lois.

En Janvier 1802, le Conseil d’État déclare que le premier renouvellement du 5e des membres de Tribunat était possible, ce qui va permettre de choisir parmi les membres du Tribunat à choisir, tous les opposants à Bonaparte.

Le renouvellement permet une épuration du Tribunat, épuration légale.

De surcroît, Lucien Bonaparte devient Tribun et propose une nouvelle disposition pour le règlement intérieur qui va diviser le Tribunat en trois sections séparées, il s’agit d’éviter que le Tribunat ne délibère en séance plénière.

C’est comme ça que Napoléon a muselé les institutions.

Le Sénat va développer une nouvelle catégorie normative : le sénatus consulte.

Le premier sénatus consulte sera pris en Janvier 1801, après l’attentat de la rue St Nicaise. Bonaparte utilise le Sénat, en arguant que l’expulsion des Jacobins est une mesure conservatrice de la Constitution. A partir de là, le Sénat pourra développer des sénatus consultes dans la logique de la préservation des institutions. Au fond, le Sénat s’octroie une capacité presque constituante. Et c’est cette dernière qui va devenir une capacité vraiment constituante en l’an 0 soit en 1802. Il rétablit la paix à l’intérieur du pays, après l’attentat, les Jacobins ont été expulsés, le Concordat a permis de rallier les catholiques et à l’extérieur la paix de Lunéville avec les autrichiens et le traité d’Amiens permettent de rétablir la paix et c’est la première fois depuis 1792, que la France est en paix avec l’extérieur et à l’intérieur. La politique de nomination dans les organes, les assemblée, les préfectures fait qu’on a nommé des notables royalistes ou jacobins ralliés qui a permis un fort consensus en faveur du nouveau régime, ce qu’utilisera Napoléon pour renforcer son pouvoir.

A l’institution de Cambacérès, le Tribunat propose une récompense nationale au Premier Consul, le Sénat adopte un sénatus-consulte qui réélit Napoléon pour les 10 ans qui suivront les 10 années pour lesquelles il a été nommé. Pour Napoléon ça n’est pas suffisant et c’est un arrêté des consultes qui permet de consulter le peuple sur une question « Napoléon Bonaparte sera-t-il consul à vie ? » rien ne prévoyait dans la Constitution qu’on puisse faire appel au peuple de cette façon.

Et la participation fut massive. Napoléon recueille plus de 3 500 000 voix contre 8 000 non. Le Sénatus-consulte du 16 Thermidor en 10 c’est à dire du 4 août 1802, est adopté deux jours après les résultats du plébiscite mais le peuple n’a été consulté que sur la question du Consulat viager alors qu’en réalité, cela donne l’occasion de modifier les institutions.

→ Les listes de confiance sont remaniées et remplacées par des collèges électoraux.

→ >Le sens électoral reparaît, l’idée est que les élites financières ou économiques de la France vont devenir le soutien du régime.

→ Le régime représentatif se limite désormais à 70 000 personnes, on a réduit le principe représentatif.

→ La collégialité du Consulat est maintenu mais le Sénatus-consulte ne s’intéresse qu’à l’augmentation des prérogatives du Premier Consul. En particulier, on prévoit la possibilité pour le Consul qu’il désigne son successeur.

→ Dès le 15 août 1802, la date de naissance de Napoléon devient une fête nationale.

→ Dès 1803, son effigie apparaît sur les pièces de monnaie. Il y a une relative progression vers la royauté symbolique.

→ Les Sénatus-consulte consacre la capacité normative et constituante du Sénat, et désormais apparaît le droit de dissoudre le Corps Législatif et le Sénat. Il ne s’agit pas de prévoir un équilibre des institutions.

Notons que seul Napoléon a le droit d’initiative des sénatus-consultes.

Un Sénatus-consulte supplémentaire en l’an 10, du 30 août 1802, donne au Consul un droit exclusif de convoquer le sénat et à Bonaparte d’en présider les séances.

Un nouveau sénatus Consulte en l’an 9 crée des sénatoreries qui sont en réalité de riches domaines très convoités qui sont attribuées comme des récompenses aux sénateurs, ce qui est un parfait moyen de corrompre les sénateurs.
Le Tribunat est réduit à 50 membres, et il est désormais strictement divisé en 3 sections, il ne peut plus siéger en séance plénière.

Le sénatus-consulte de l’an 10 n’était qu’une étape qui sera complété.

  • Le sénatus-consulte de l’an XII, la monarchie impériale

Les hostilités avec l’Angleterre ont repris en 1803 et un complot royaliste vise à tuer Napoléon. Il est découvert et sous la torture, l’un des comploteurs di qu’il y a un Prince à la frontière qui est prêt à remplacer Napoléon sur le trône de France. Napoléon pour renforcer sa légitimité, fait repérer le Duc d’Andain on le fait capturer, on le ramène à Vincennes, il est jugé puis fusillé.

Il s’agit pour Napoléon de faire acte de régicide, afin de montrer aux héritiers de la Révolution Française qu’il ne permettra pas le rétablissement des bourbons.

En ayant offert cette garantie, Napoléon va tenter de profiter pour rétablir une monarchie qui cette fois sera une monarchie héritière de la Révolution. Au Conseil d’État il rencontre quelques résistances et c’est un Tribun qui propose que Napoléon devienne Empereur de la République.

Ils précisent que ce ne sera pas un trône féodal mais le trône de la République.

Ca n’est donc pas une restauration de la monarchie, c’est pour le Tribunat, la modification des modalités d’exercice du gouvernement de la République.

Le vœu est approuvé et le sénatus-consulte du 28 floréal en 12 (18 mai 1804) organise l’empire héréditaire. Le terme de République ne disparaît pas. Jusqu’en 1806, la promulgation des lois porte la mention de la République. Jusqu’en 1808, les pièces de la monnaie circulent avec la double mention : République française, Napoléon empereur.

Le plébiscite ne porte que sur l’hérédité de la famille de Bonaparte.

Le renforcement de son pouvoir a été tel, que le sénatus consulte a été proclamé 5 mois avant les résultats du plébiscite : car Napoléon a associé plus qu’en 1802, les corps constitués de l’État qui a pris l’initiative des choses et ainsi, consacrait l’évolution du régime.

On peut noter en 1804, une érosion du soutient populaire mais qui sera compensé par le fait que dans les nouveaux départements il y aura plus de 100% de participation. (Oui plus de 100%)

Le corps législatif acquiert le droit de parole pour discuter des projets de loi, il s’agit progressivement de donner au corps législatif un pouvoir nouveau de façon à permettre la suppression du Tribunat.

En 1804, il n’y a plus de contre pouvoir constitutionnel à Napoléon. Les organes institutionnels sont dociles et ceux qui le composent sont serviles.

La police est très active pour surveiller tout le monde. Le Tribunat est finalement supprimé en 1807. Le Corps législatif devient le seul Conseil législatif du souverain, le Tribunat ne servant plus à rien.

Une fois que les codes sont publiés, le pouvoir législatif était vidé de sens car il s’agissait désormais d’appliquer le code. Les seules lois pouvant être votées étaient les budgets, votées de façon monobloc donc n’ouvrait pas lieu à la discussion. Le régime était stabilisé.

Ce n’est qu’en 1808 que la désaffection pour le régime se fait plus importante avec la guerre d’Espagne car pour la première fois, dans l’opinion française, l’objectif de la guerre n’est pas de défendre la République mais de placer un membre de la dynastie de Napoléon sur le trône d’Espagne.