Les Organes de Conseil et de contrôle de l’administration centrale (CE, CES, IGF…)

Le contrôle de l’administration est indispensable pour garantir son efficacité et son respect des principes démocratiques. L’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 consacre ce droit en affirmant que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Cette exigence de transparence et de responsabilité vise plusieurs objectifs :

• Assurer la légalité : Les organes de conseil et de contrôle sont chargés de vérifier que les décisions et actions de l’administration respectent la législation en vigueur. Ils agissent comme des garants de la conformité des décisions administratives, un rôle essentiel pour éviter les abus de pouvoir et pour renforcer la confiance des citoyens dans les institutions.

• Renforcer la performance administrative : Le contrôle contribue également à une gestion plus efficace des ressources publiques, en identifiant les dysfonctionnements et les marges d’amélioration. Une administration performante est un gage d’efficacité pour la mise en œuvre des politiques publiques et de bonne gestion des finances publiques.

• Protéger les droits des citoyens : Le contrôle des actes administratifs et des agents publics vise aussi à garantir les droits des citoyens face aux décisions de l’administration, en leur offrant des recours contre les éventuelles décisions illégales ou injustes.

 

 

Section 1 : Les Organes de Conseil

Les organes de conseil, comme le Conseil d’État, apportent une expertise juridique au décideur public en vérifiant la légalité des projets de décision ou d’actes administratifs. Cette fonction de conseil sert de garantie supplémentaire pour le respect des règles et de la législation, tout en veillant à l’efficacité et à la rigueur des actions de l’administration.

§1 Le conseil d’État (création de napoléonienne en l’an 8)

Le Conseil d’État, fondé par Napoléon Bonaparte en l’an VIII (1800), est l’héritier du Conseil du roi et occupe une place unique au sein des institutions françaises. Il cumule deux missions principales :

• Mission juridictionnelle : Le Conseil d’État est la plus haute juridiction administrative française. Il intervient pour juger des recours contre les actes administratifs et peut annuler des décisions de l’administration pour illégalité.
• Mission consultative : Il conseille le Gouvernement sur les projets de loi, d’ordonnances et de certains décrets. Le Conseil d’État fut initialement conçu comme un organe de conseil en 1800, avant d’acquérir sa fonction juridictionnelle à la fin du XIXe siècle.

Le Conseil d’État rend des avis, souvent à la demande du Gouvernement. En fonction des textes, il peut être tenu de donner un avis, comme pour :

• Les projets de loi : Le Gouvernement consulte le Conseil d’État pour vérifier la constitutionnalité et la cohérence des textes.
• Les projets d’ordonnance (article 38 de la Constitution) : Ils nécessitent l’avis du Conseil avant d’être adoptés.
• Les modifications de dispositions législatives antérieures à 1958 : Dans certains cas, le Conseil d’État doit être consulté (article 37, alinéa 2 de la Constitution).

Le Parlement peut également saisir le Conseil d’État pour avis sur une proposition de loi.

a) La composition du conseil d’état

Le Conseil d’État compte environ 300 membres, parmi lesquels on trouve des auditeurs (jeunes membres, souvent récemment sortis de l’ENA ou de l’Institut national du service public (INSP)), des maîtres des requêtes, et enfin des conseillers d’État (le grade le plus élevé).

Recrutement et nominations

• Les membres sont majoritairement issus de l’Institut national du service public (INSP), ex-ENA, et intègrent le Conseil parmi les mieux classés.
• Le recrutement inclut aussi un système de tour extérieur, permettant au Président de la République de nommer des personnes à des postes de conseillers sans passer par l’INSP, offrant une diversité d’expertises, bien que cette pratique suscite parfois des débats en termes de transparence et de mérite.

Les membres sont répartis en sections spécialisées (Intérieur, Finances, Travaux publics, Section sociale, etc.), favorisant un traitement approfondi des dossiers par domaine. Il existe aussi une section du rapport et des études qui, chaque année, publie un rapport traitant de grands enjeux sociaux et législatifs.

Fonctionnement du Conseil d’État

La présidence officielle du Conseil d’État est assurée par le Premier ministre, mais cette fonction est déléguée au vice-président, qui est en réalité le chef effectif du Conseil. Le vice-président supervise l’organisation des travaux et des sections.

• Réunions et fonctionnement en assemblée

Le Conseil d’État peut siéger en assemblée générale ou par sections, selon les affaires à traiter. Les ministres ont le droit d’assister aux séances en matière consultative, mais ils ne participent pas aux décisions juridictionnelles, garantissant ainsi la séparation des pouvoirs entre l’exécutif et la justice administrative.

• Sections consultatives et rapport annuel

Chaque année, la section du rapport et des études rédige un rapport annuel abordant des questions de société ou des thématiques stratégiques. Cette section agit comme un bureau d’études, fournissant une analyse approfondie de sujets d’intérêt national.

 

b) Attribution consultative du conseil d‘État

1. Missions de consultation

Le Conseil d’État fournit des avis juridiques d’un haut niveau d’expertise, essentiellement au service du Gouvernement, qui en décide de la publication. Ses avis sont importants pour guider les décisions législatives ou administratives, et plusieurs types d’avis sont prévus dans la Constitution :

• Article 39, alinéa 2 : Le Gouvernement soumet les projets de loi au Conseil d’État pour un avis de conformité et de constitutionnalité.
• Article 38 : En cas de projet d’ordonnance, la consultation du Conseil d’État est obligatoire.
• Article 37, alinéa 2 : Pour les textes réglementaires qui modifient des dispositions législatives antérieures à la Constitution de 1958.

Les lois ou règlements peuvent également imposer la consultation du Conseil d’État dans des situations spécifiques.

2. Types d’avis et leurs effets

Le Conseil d’État rend plusieurs types d’avis, dont le caractère contraignant varie :

• Avis simple : Non contraignant, il n’engage pas le Gouvernement à le suivre.
• Avis conforme : Contraignant, il oblige le Gouvernement à se conformer aux recommandations du Conseil d’État.

Lorsqu’une consultation obligatoire du Conseil d’État est omise, cela peut entraîner une annulation de l’acte pour vice de compétence, car le Conseil d’État est considéré comme co-auteur de l’acte en cas de consultation impérative.

3. Nouvelles possibilités de consultation

Depuis la loi 2009-689 du 15 juin 2009, le Parlement peut aussi consulter le Conseil d’État sur des propositions de loi émanant d’un parlementaire. Cette saisine, facultative, permet aux chambres de bénéficier de l’expertise juridique du Conseil d’État. Le texte reste secret, mais le député ou sénateur à l’origine de la proposition de loi peut défendre son texte devant le Conseil.

4. Enjeux liés à la double fonction de conseil et de juge

La double fonction du Conseil d’État — conseil du Gouvernement et juridiction administrative suprême — pose des questions d’impartialité. En effet, un membre ayant rédigé un avis consultatif pourrait être amené à juger un acte ou texte dont il a influencé la rédaction.

Pour prévenir tout conflit d’intérêts, des mesures d’organisation interne empêchent les membres du Conseil d’État ayant participé à l’élaboration d’un avis de participer ensuite au jugement du texte. Ce dispositif a été jugé efficace, notamment par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) dans l’arrêt Sacilor-Lormines c. France du 9 novembre 2006, confirmant qu’il n’y a pas de violation de la séparation des pouvoirs.

5. La contribution du Conseil d’État à la qualité de la loi

Le Conseil d’État aide à améliorer la qualité juridique des lois et à garantir leur constitutionnalité, dans le respect des principes démocratiques et de la légalité. Toutefois, la coexistence avec le Conseil constitutionnel nécessite un équilibre clair pour éviter tout chevauchement entre leurs missions respectives.

§2 : Le Conseil économique, social et environnemental

Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) est une institution consultative de la République française ayant une base constitutionnelle (articles 69 à 71 de la Constitution). Contrairement aux assemblées législatives, le CESE ne vote pas les lois et ses membres ne sont pas élus. Il représente les intérêts sociaux, économiques, et environnementaux du pays.

a) La composition du conseil économique, sociale et environnementale

La composition actuelle du CESE a été fixée par le décret du 29 juillet 2010, complété par la réforme de 2021. Il comprend 175 membres, ce nombre ayant été réduit depuis les précédentes compositions pour améliorer son efficacité. Ces membres représentent les principales activités économiques, sociales, environnementales, et associatives du pays. Parmi eux, on trouve des représentants :

• des syndicats de salariés,
• des organisations patronales,
• des associations et organismes de la société civile.

Les membres du CESE sont désignés, et non élus, et doivent refléter les divers secteurs de la société. Environ 80 % des conseillers sont proposés par les organisations représentatives de travailleurs, employeurs, et associations, tandis que les 20 % restants sont nommés par le gouvernement, sur proposition des ministres concernés ou d’organismes consultés.

Ces dernières années, des efforts ont été faits pour rendre la composition du CESE plus inclusive :

• La parité homme-femme a été renforcée : la loi impose une représentation équilibrée entre hommes et femmes.
• Les critères de représentativité ont été élargis pour inclure des membres plus jeunes et une diversité d’acteurs, en abaissant notamment l’âge minimum d’éligibilité à 18 ans (contre 25 ans auparavant).
• Des représentants de la protection de l’environnement et des associations de jeunesse ont été intégrés, afin de répondre aux enjeux environnementaux et sociétaux actuels.

Le président du CESE est actuellement Thierry Beaudet (depuis 2021). Il organise et supervise les travaux du Conseil, appuyé par des sections spécialisées, chacune correspondant à un domaine de compétence (économie, social, environnement, éducation, etc.). Les conseillers sont nommés pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois.

b) Les attributions du conseil économique, sociale et environnementale

Le CESE est un organe consultatif et n’a pas de pouvoir décisionnel. Ses missions se divisent en consultations obligatoires et facultatives.

• Consultations obligatoires : L’article 70 de la Constitution prévoit que le CESE doit être consulté pour certains projets de loi, notamment les lois de programmation à caractère économique, social ou environnemental. Ces lois définissent des objectifs à atteindre sur une période déterminée et impliquent des engagements de ressources.

• Consultations facultatives : Le pouvoir exécutif peut saisir le CESE pour des avis consultatifs sur des projets de loi ou des actes réglementaires. Le Parlement a également la possibilité de le consulter, notamment pour obtenir des expertises en lien avec des projets de grande envergure touchant les politiques publiques.

• Saisine par pétition citoyenne : Depuis la loi organique du 29 juin 2010 (loi n° 2010-704), les citoyens peuvent saisir le CESE par le biais d’une pétition portant sur une question d’intérêt général. Ce droit a été élargi par la réforme de 2021, qui réduit le nombre de signatures nécessaires à 150 000 (contre 500 000 auparavant). Une fois cette condition remplie, la pétition est soumise à l’assemblée plénière du CESE, qui peut décider de donner suite en émettant un avis. Ce dernier est transmis au Premier ministre ou au ministre concerné.

Exemple récent d’action du CESE

En 2023, le CESE a été saisi pour évaluer l’impact social et environnemental de la réforme des retraites, avec un focus sur ses effets sur la pénibilité au travail et l’équité intergénérationnelle. Il a publié un rapport proposant des ajustements pour mieux répondre aux préoccupations exprimées par les citoyens et les syndicats.

Limites et perspectives

Le CESE est souvent critiqué pour son manque d’influence sur les décisions gouvernementales, bien que ses rapports contribuent de plus en plus aux débats publics. La réforme de 2021 visait à renforcer son rôle en permettant un accès citoyen plus direct et en adaptant son champ de compétence aux enjeux modernes. Le CESE continue toutefois de faire face au défi d’accroître son utilité perçue, dans un contexte où de nombreuses instances participatives et consultatives existent parallèlement.

 

Section 2 : Les organes de contrôle

En France, l’administration est soumise à plusieurs niveaux de contrôle. Ces contrôles peuvent être réalisés par le juge administratif ou judiciaire ainsi que par des instances internes spécifiques à chaque ministère, ou par des inspections générales avec compétence élargie. Ces différentes formes de contrôle garantissent la légalité, l’efficacité et la transparence des actions administratives.

Paragraphe n°1 : L’inspection générale des finances

Historique et rôle de l’IGF

L’Inspection générale des finances (IGF) est l’une des plus anciennes institutions de contrôle administratif et financier en France. Sa forme moderne a été créée en 1816 sous la Restauration, mais elle trouve ses racines sous Louis XIV. Organe prestigieux de l’administration publique, l’IGF a pour mission principale de contrôler l’usage des finances publiques et de garantir la bonne gestion des fonds de l’État.

L’IGF est placée sous l’autorité du ministère de l’Économie et des Finances et est constituée d’inspecteurs des finances, recrutés pour la plupart parmi les meilleurs candidats à la sortie de l’Institut national du service public (INSP), qui a remplacé l’ENA en 2022.

Missions de l’IGF

L’IGF exerce des missions de contrôle et d’évaluation, qui incluent :

• Le contrôle des administrations publiques : L’IGF inspecte l’ensemble des ministères et administrations de l’État dont les activités impliquent des dépenses publiques.
• Le contrôle des organismes subventionnés : Certaines associations, entreprises publiques, et organismes privés bénéficiant de financements publics sont également soumis à l’inspection de l’IGF.
• Le contrôle des régimes sociaux : Elle surveille les organismes de Sécurité sociale, comme les caisses primaires, afin de garantir la bonne gestion des fonds sociaux.
• L’évaluation des politiques publiques : Depuis les réformes des années 2000, l’IGF participe aussi à l’évaluation de politiques publiques, à la demande du gouvernement ou du Parlement.
• Transition énergétique : Depuis 2022, l’IGF intervient de manière accrue dans des missions d’audit et d’évaluation liées à la transition énergétique, au développement durable et à la sobriété budgétaire. Elle effectue des évaluations d’impact des politiques publiques en lien avec les Objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU et les engagements de la France pour la réduction de son empreinte écologique.
• Audit : Les réformes de 2021 et 2022 ont formalisé le rôle de l’IGF comme expert pour les commissions d’enquête parlementaires. L’IGF peut également être saisie pour des audits indépendants sur des politiques publiques sensibles (comme le financement de la sécurité sociale ou les dépenses d’urgence en cas de crise sanitaire).

Types de contrôle effectués par l’IGF

L’IGF réalise ses inspections de deux manières :

• Contrôle sur pièces : Ce contrôle est effectué à distance, sur la base des documents fournis par les services inspectés, comme les bilans financiers, les relevés de transactions, et autres justificatifs.
• Contrôle sur place : Les inspecteurs se déplacent physiquement dans les services inspectés pour examiner directement les pratiques et les documents. Ce type de contrôle permet un examen plus approfondi des procédures.

Les services contrôlés ont l’obligation de fournir tous les documents nécessaires aux inspecteurs. Le caractère contradictoire de l’inspection signifie que les observations faites par les inspecteurs doivent être discutées avec les responsables des services contrôlés avant de rendre les conclusions définitives.

Rapports d’inspection et sanctions

À la fin de chaque inspection, les inspecteurs rédigent un rapport détaillé. Ce rapport inclut :

• Les observations sur la régularité des opérations financières (conformité légale) ;
• Les observations sur l’efficacité et la pertinence des dépenses (contrôle d’opportunité) ;
• Les recommandations d’amélioration et, le cas échéant, les irrégularités détectées.

Ce rapport est transmis au supérieur hiérarchique du service inspecté ainsi qu’au ministre des Finances, qui est la seule autorité habilitée à prendre des mesures disciplinaires ou financières. En cas de manquement grave, le comptable peut être tenu pour responsable sur ses fonds propres.

Critiques et évolutions

Effectifs limités : Malgré son importance, l’IGF fonctionne avec des effectifs relativement réduits, ce qui limite sa capacité de contrôle.

Prestige et attractivité du corps : Le corps de l’IGF est considéré comme l’un des plus prestigieux de l’administration française. Les inspecteurs des finances sont souvent sollicités pour occuper des postes dans les cabinets ministériels, les entreprises publiques, ou d’autres services de l’État. En raison de cette réputation, il est courant que les inspecteurs quittent l’IGF pour intégrer le secteur privé.

Risque de conflits d’intérêts : Un inspecteur qui rejoint une entreprise ou un organisme qu’il a récemment contrôlé peut être en situation de conflit d’intérêts. Pour limiter ce risque, des règles de déontologie strictes encadrent ces mobilités :

• Une Commission de déontologie examine les départs des inspecteurs pour prévenir tout risque de conflit d’intérêts.
• Des restrictions temporaires peuvent être imposées : un inspecteur doit attendre un certain délai avant de pouvoir travailler dans un secteur ou une entreprise qu’il a récemment contrôlé.

 

Paragraphe n°2 : La cour des comptes

La Cour des comptes est un organe de contrôle administratif et financier aux origines anciennes, inspirée des institutions de l’Ancien Régime. Sa forme moderne remonte à 1807 sous Napoléon Ier. Sa fonction et son existence sont aujourd’hui consacrées dans la Constitution de 1958, en particulier par l’article 47-2, qui lui confère une double mission : un rôle juridictionnel et un rôle de contrôle financier. Elle veille à la bonne gestion des finances publiques, à la régularité des comptes, et, depuis plusieurs réformes, à l’évaluation des politiques publiques.

 a) L’organisation de la cour des comptes

La Cour des comptes se compose de chambres spécialisées et de différents niveaux de magistrats, chacun ayant des rôles et responsabilités bien définis. Elle peut se réunir en audiences solennelles, en chambres ou en formations inter-chambres pour examiner les questions importantes.

Les magistrats sont divisés en trois grades principaux :

• Auditeurs (fonctionnaires débutants ou juniors, souvent fraîchement diplômés de l’École nationale d’administration, remplacée par l’Institut national du service public depuis 2022).
• Conseillers référendaires (magistrats de grade intermédiaire qui instruisent les dossiers).
• Maîtres (magistrats expérimentés exerçant des fonctions de décision et de contrôle).

Fonctionnement des chambres : Chaque chambre peut traiter différents domaines, comme les finances publiques, la Sécurité sociale, ou les établissements publics. La structure de la Cour des comptes est donc à la fois spécialisée et flexible pour s’adapter aux enjeux financiers actuels.

b) Attribution administratif de la cour des comptes

1. Rôle juridictionnel

En tant qu’organe juridictionnel, la Cour des comptes exerce un contrôle de régularité sur les comptes publics, visant à sanctionner les manquements dans la gestion des finances publiques. Elle peut également se prononcer sur la responsabilité des gestionnaires publics, bien que son pouvoir juridictionnel soit limité à certains aspects financiers (et n’inclut pas la mise en cause directe des ministres ou élus, pour lesquels d’autres dispositifs légaux existent).

2. Fonction administrative et de contrôle

L’article 47-2 de la Constitution, modifié en 2008, a précisé les fonctions de la Cour des comptes. Elle exerce ainsi deux formes de contrôle :

• Contrôle de légalité : la conformité des dépenses publiques aux règles légales et financières en vigueur.
• Contrôle d’opportunité : l’évaluation de la pertinence et de l’efficacité des dépenses, notamment pour juger si les fonds publics sont utilisés efficacement.

La Cour des comptes supervise l’utilisation des ressources publiques par :

• Les ministères et administrations de l’État
• Les organismes de Sécurité sociale
• Les entreprises publiques
• Les organismes subventionnés par l’État

3. Rapports et publications

La Cour des comptes produit plusieurs types de rapports pour informer les pouvoirs publics et le public sur la gestion des fonds publics :

• Rapports d’observation adressés aux gestionnaires concernés pour signaler des irrégularités et proposer des corrections.
• Rapports annuels publiés au début de chaque année, mettant en lumière les dysfonctionnements et les gaspillages dans la gestion de l’État. Par exemple, le rapport de 2023 a mis en avant des dépenses non essentielles dans les ministères et a souligné la nécessité de renforcer la gestion des ressources publiques dans le contexte d’austérité post-pandémique.
• Rapports thématiques ou sectoriels publiés sur des politiques spécifiques comme la gestion de la crise sanitaire, les dépenses environnementales, ou le soutien à l’innovation numérique.

4. Renforcement des compétences au profit du Parlement

Depuis la loi du 3 février 2011 (loi n°2011-140), la Cour des comptes peut être saisie par le Parlement pour l’évaluation d’une politique publique. Ce renforcement de ses compétences marque une étape importante, car il permet au Parlement de demander directement l’évaluation de l’efficacité de politiques publiques.

• Modalités de saisine : Le Parlement, par le biais de ses commissions, peut demander à la Cour d’évaluer une politique publique spécifique. La Cour dispose alors d’un délai de 12 mois pour répondre.
• Exemples récents : Ces dernières années, la Cour a été saisie pour évaluer les politiques en matière de transition écologique, le financement des hôpitaux publics, et la gestion des dépenses militaires.

5. Limites des pouvoirs de la Cour des comptes

Malgré l’ampleur de son contrôle, la Cour des comptes n’a pas de pouvoir de sanction directe sur les ministres et autres responsables politiques pour les dépenses jugées excessives ou mal utilisées. Elle peut signaler ces anomalies, mais elle ne peut imposer de sanctions ni réclamer de remboursements, car le régime de responsabilité relève des dispositifs juridiques spécifiques (poursuites devant la Cour de discipline budgétaire et financière, mise en cause pénale, etc.).