Organisation de la justice administrative : Conseil d’Etat, CAA, TA

ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

La justice administrative comporte trois niveaux de juridictions.

• Les cours administratives d’appel sont les juridictions compétentes pour statuer en appel, à la demande d’une personne privée ou d’une administration, contre un jugement de tribunal administratif. Elles sont au nombre de 8
• Les tribunaux administratifs sont les juridictions compétentes de droit commun en première instance. Il en existe 42, au moins un par région. C’est à eux que le requérant doit d’abord s’adresser..
• Le Conseil d’État, la juridiction suprême de l’ordre administratif, est le juge de cassation des arrêts rendus par les cours administratives d’appel. Il ne juge pas une troisième fois le litige mais vérifie le respect des règles de procédure et la correcte application des règles de droit par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.

 

La justice administrative a été créée pour faire respecter le droit par les administrations et réparer les dommages que celles-ci auraient pu causer. Seul un juge spécialisé, qui connaît les impératifs de service public et sait interpréter la volonté générale, peut bien juger l’administration et protéger les citoyens.

Créé en 1799, le Conseil d’État a mis au point une jurisprudence (c’est-à-dire des règles de droit définies par le juge) soucieuse de concilier les droits des citoyens avec les nécessités du service public. La juridiction administrative s’est renforcée avec la création des conseils de préfecture en 1800, devenus en 1953 les tribunaux administratifs. Les cours administratives d’appel ont été créées en 1987. Spécialisées, ces juridictions connaissent bien les règles de fonctionnement des services publics et sont donc en mesure de les contrôler efficacement.

I- le Conseil d’Etat- juge administratif suprême

Le CE a été crée par la loi constitution du 22 primaire an VIII, il assure aujourd’hui des compétences de conseiller du gouvernement et de juridiction ce qui va ressortir à deux niveaux dans son organisation et dans ses compétences.

A- L’organisation du Conseil d’Etat

Il est composé de 300 membres, ce sont « l’élite ». 2/3 qui travaillent régulièrement et le dernier tiers est en détachement dans l’administration active. Cela permet de propager la conception que le Conseil d’Etat se fait de certains problèmes. Les membres du Conseil d’Etat relève de différentes catégorie, les auditeurs, les maîtres des requêtes et les conseillers d’Etat.

Auditeurs : les nouveaux, recrutés à 100% parmi les anciens élèves de l’ENA. Après avancement en carrière ils deviennent maître des requêtes. ¾ viennent des auditeurs et ¼ recruter par le tour extérieur, nommé en conseil des ministres par le gouvernement.  Il faut avoir au moins 30 et 10ans de services publiques.

Les conseillers d’Etat : 2 types, ceux en services ordinaires, ils sont recruter 2/3 parmi les maîtres des requêtes et 1/3 parmi le recrutement extérieur, il faut avoir 45ans.  Les conseillers d’Etat en services extraordinaire, nommé pour 4ans à la discrétion totale du gouvernement mais ils ne peuvent pas statuer aux fonctions contentieux. Ils n’ont pas la double appartenance ils n’ont pas la fonction consultative.

Membres qui exercent des fonctions particulières : 10 présidents de sous sections, choisis parmi les conseillés d’Etat en services ordinaire. 7 présidents des sections et le vice président du Conseil d’Etat (Jean-Marc Sauvé), nommé par décret du conseil d’Etat en conseil des ministres sur conseil du garde des sceaux. Il est choisi parmi les présidents de sections ou conseillé d’Etat en services ordinaire. Le 1^er vice président du Conseil d’Etat de l’ère moderne en 45 est René Cassin. Celui qui était présent avant Sauvé est Denoix de Saint-Marc.

Le 1^er ministre, ou le garde des sceaux comme suppléant, est le vrai président du Conseil d’Etat.

Les membres du Conseil d’Etat ne sont pas des magistrats, ils n’ont pas ce statut. Les conseillés des TA et CAA le sont par contre. Leur statut va avoir peu de garantie textuelle.  S’ils ne sont pas magistrats c’est qu’ils relèvent de la fonction publique, ils sont haut-fonctionnaires, cela pose problème car on les considère comme fonctionnaires qui font office de juge.  Par la pratique ils ont eu des garanties qui les rapprochent du statut de magistrat. Ils sont inamovibles (ils ne sont pas mutés sans leurs consentement), mais le gouvernement peut suspendre du membre de CE voir le révoquer. La dernière suspension remonte à 1960, c’est assez rare. Le commissaire du gouvernement en 1852 avait été révoqué car il avait refusé de soutenir le gouvernement dans l’affaire de confiscation de biens d’Orléans. Histoire de règlement de compte.

Il n’existe pas de tableau d’avancement, il a lieu en fonction d’un principe l’ancienneté.  Les énarques appellent cela le tour du bête, sauf pour les présidences de sections qui est nommé de façon discrétionnaire. Ils doivent partir à la retraite à 68ans. Le vice président peut rester au delà de 68ans.

Les membres du Conseil d’Etat bénéficient de régime de détachement, de mise en disponibilité qui sont très favorable. Les conseillers d’Etat sont marqués par la double appartenance : fonction consultative et fonction contentieuse. Cela a soulève une difficulté car la convention des DH impose l’indépendance des juges. Cette double fonction laisse craindre que la même personne donne un avis au gouvernement et ensuite lorsqu’il est au contentieux il ne voudra pas se démentir.

Le CE du Luxembourg a condamné la France, arrêt Procer. Mais cette double appartenance n’est pas contraire à l’indépendance. Un décret du 6mars 08, évoque le principe qu’un conseiller peut être affecté au deux fonctions mais certains sont uniquement membres de la section contentieuse, maître des requêtes et auditeurs (les plus jeunes). Président de sous section et président de la section contentieux n’appartiennent qu’à la section contentieuse. Les autres membres dépendent des deux fonctions. Ces importants qu’il y ait les 2 fonctions, ce qui permet a CE d’être en amont, auprès du gouvernement afin de limiter les actes illégaux.

Les formations collectives : partie administrative et contentieuse.

6 sections administratives (consultatives), rapport et étude (écrit le rapport annuel du Conseil d’Etat et tout autres études demandés au CE), 5 autres formations : section de l’intérieures, section des finances, section des travaux public, section sociale et  (6mars 08) section de administration. Elles rendent des avis ponctuellement des textes qui lui sont soumis dans leurs domaines. (Exemple : quant au fichage des gens ; dossier Hedwige, lors d’un contentieux il a été à l’encontre de ce texte). Les avis les plus importants sont rendus par l’assemblée générale. Elle peut être plénière, son régime juridique a évolué article R 123. Elle comporte le vice président du Conseil d’Etat, les présidents de section et les conseillés d’Etat.

La commission permanente du Conseil d’Etat, elle statue dans une hypothèse, en cas d’urgence. Il n’est pas possible de réunir une section administrative tant il y a urgence, elle a presque les mêmes compétences que les autres sections.

La fonction contentieuse : assurer par la section du contentieux, (6sections administrative et 1 contentieuse, c’est-à-dire 7sections). Créer en 1806 présidé par un président de section et assisté par 3 présidents adjoints (2 en contentieux administratifs et 1 fiscal).

Les membres sont répartis en 10 sous sections, chacune dirigé par un président de sous section, 7 en contentieux général (1à6 et 10) et les sous sections (7, 8, 9) en contentieux fiscal.

Il peut statuer en sous section seul : formation de jugement qui a au minimum 3juges, les affaires les plus faciles, moins importantes. Sous section réunie, affaire un peu plus compliqué, avec au moins 5juges. Section du contentieux : (arrêt CE Sect.), formation de jugement noté à l’article R122-18 code de justice ad. Présider de la section du contentieux, 3président adjoints, présidents des sous sections et le rapporteur sur l’affaire.

L’arrêt ultime de principe est rendu par l’assemblée du contentieux, formation de jugement la plus solennelle, (noté CE ASS).Le vice président,  7 présidents de section, 3 présidents adjoints, le président de la sous section qui a inscrit l’affaire et les 4 présidents de sous section parmi les plus ancien (R122-20 code de justice ad).

Le Conseil d’Etat va faire exercer deux types de compétences

B- compétence du Conseil d’Etat

Il a des attributions ad et contentieuse, cette dualité fonctionnelle n’est pas contraire à l’art 6 de la convention européenne des DH  (Conseil d’Etat 11 juillet 07, union syndicale des magistrats ad.). Le Conseil d’Etat va avoir deux types de fonctions, consultative et hiérarchique.

Consultative : consulté par le gouvernement, elle peut être obligatoire ou facultative. L’avis rendu n’est pas public, seulement rendu au ministre, il ne deviendra public que si le ministre le décide. Les avis rendu au Conseil d’Etat ne lie pas le Conseil d’Etat au contentieux. Le Conseil d’Etat suit généralement au contentieux, l’avis du Conseil d’Etat consultatif. (Arrêts où le Conseil d’Etat annule un acte que le Conseil d’Etat avait donné un avis positive : arrêt Konarkowski 20mar 1864, annule un acte pris conformément à un avis rendu par le Conseil d’Etat).

Caractère obligatoire : consulté sur tous les projets de lois (art 39 de la Constitution).  Si on ne consulte pas le Conseil d’Etat, loi peut être annulée. Sur tous les projets d’ordonnance et pour tous les décrets modifiant les lois antérieures à 58.

Consultation obligatoire quand la loi renvoie à un décret en conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat va estimer que tous textes qui modifient un décret, qui comporte l’expression « le Conseil d’Etat entendu », la consultation sera obligatoire. Elle ne l’est pas si l’expression est « décret pris après Conseil d’Etat». Si par erreur le gouvernement mentionne sur un décret la mention le Conseil d’Etat attendu, s’il veut changer plu tard ce décret il sera obligé de lui demander avis.

La consultation est facultative pour toutes difficultés rencontrées par le gouvernement.

Fonction hiérarchique : chargé d’une mission permanente d’inspection à l’égard des juridictions administratives inférieures. Il s’agit d’un contrôle hiérarchique. Arrêt 26 mai 2010, Mr Marc Antoine, distinction clair enter l’attribution hiérarchique et contentieuse. Cette attribution est compatible avec l’art 6 de la CEDH. Il a des moyens de contrôle sur le fonctionnement administratif des juridictions ad.

Parce qu’il était le centre du système juridictionnel, il a gardé des compétences de 1edr ressort (1^er et dernier ressort pour les actes les plus important de l’Etat, ensemble des décrets, ordonnances de article 38 avant ratification, actes règlementaire des ministres, acte règlementaire organisme ad. AI). Juge de 1^er ressort pour tous les actes de fonctionnaires nommé en Conseil des ministres, actes d’élection

Compétence d’appel, compétence résiduelle, jugement d’appel pour les élections municipale et cantonale et sur les jugements prononcés sur recours en appréciation de la légalité.

Il est juge de cassation, et depuis la loi du 31 décembre 87 de droit commun. Cette Cassation s’exerce sur les arrêts rendus de manières définitives, rendus par les juges du fond : arrêt de la CAA  et arrêts…

Le recours en pouvoir en Cassation même sans texte, principe général du droit (arrêt 7février 47 ASS D’Anières). Juge de Cassation qui peut se saisir du fond, ce qui n’est pas commun, il peut mettre fin à un litige, il peut mettre fin à un litige te poser un arrêt de principe.

II- les Autres juridictions administratives (Générale)

2autres types : générale et non spécialisée. Tribunaux Administratifs et Cour Administrative d’Appel.

A-Tribunal Administratif :

CE sont des juridictions créée par le décret du 30sept 53 entrée en vigueur en 54, remplacé le conseil de préfecture, 42 Tribunaux Administratifs, 31 en métropole, dernier crée à Montreuil 09. TA interdépartementaux.

Attributions : composé de conseillers des Tribunaux Administratifs et d’un président. Conseillé recruté par l’ENA ou au tour extérieur ou par la voie de concours spéciaux, au départ ponctuel et qui est devenu institutionnalisé, du même niveau de l’ENA mais plus professionnel.

Statut : loi du 6janvier 86, statut de magistrats, ils ont quelque garantie d’indépendance, inamovible, évolution de carrière contrôle par la conseil supérieure des TA et CAA (CSTACAA). Les différents membres se regroupent en chambre, avec 3 juges. Selon les tribunaux cela change, les plus petit 2 chambres, plus grand 17 et Lyon par exemple 7 chambres.

Les Tribunaux administratif statuent de manière collégiale mais possibilité d’un juge unique depuis la loi de juillet 05, question de immeuble en ruine, permis de construire, litige de l’audiovisuel. Il existe une formation consultative, R222-2 du CJA. Assemblée générale du Tribunal Administratif.

Attribution : contentieuse, juge de 1^er ressort du droit commun. Consultative, résiduelle. Le préfet peut saisir la Tribunal Administratif pour lui poser une question, peu utilisée en pratique.

B – Cour Administrative d’appel : 

Crée le 31 Décembre 87, entrée fonction le 1^er janvier 89. Il y en avait 5, aujourd’hui 8. Créé au minima mais très vite engorger d’où la création de nouvelle.

Composé : conseillés et d’un président. Spécificité, le président a le statut de conseillé d’Etat (se fait à l’ancienneté et au mérite). Unifier le corps des CAA et de la CE.

Organisé en chambre : 5 magistrats par chambre. 3 chambres à 9 chambres. (Lyon 6 Chambres). Formation contentieuse un peu plus formelle, assemblée plénière, formation consultative.

Attribution : contentieuse, juge d’appel. Consultative, le préfet de région peut la consulter, très rare.

 

Organisation hiérarchique à 3 niveaux

Garantie pour les membres… vrai juridiction administrative.