L’organisation de la Sécurité sociale : le paritarisme

L’organisation du système de sécurité sociale

Les pères fondateurs du système français de sécurité sociale ont très clairement voulu que ce système soit autonome par rapport à l’État et clairement distinct de celui ci. Ils ont souhaité que ce système soit géré non pas par l’administration publique mais par les représentants élus des assurés sociaux et des employeurs dans le cadre du conseil d’administration des nouveaux organismes de sécurité sociale.

De ce point de vue, les pères fondateurs du système français de sécurité sociale se distinguaient clairement des propositions du rapport Beveridge qui intégrait la sécurité sociale dans le système étatique.

Aujourd’hui, il est difficile où on en est car il y a d’un coté, le formel et de l’autre, le réel. Du point de vue formel, le système est resté assez largement autonome par rapport à l’État et reste marqué par le soucis d’une gestion paritaire par les partenaires sociaux. Il y a toujours des organismes de sécurité sociale qui ne font pas partis des services de l’État qui ont toujours des conseils d’administration avec des représentants. Mais en même temps, si on essaye d’aller voir le réel, celui ci est que le système est de plus en plus encadré et surveillé par l’État et que beaucoup des décisions importantes en matière de sécurité sociale se prennent au niveau du Gouvernement et des pouvoirs publics et pas vraiment au niveau des caisses. La réalité du paritarisme est de plus en plus incertaine.

Cela ne signifie pas que le système français de sécurité sociale est prêt à changer de nature mais c’est une évolution possible.

• 1) L’incertitude quant au paritarisme

a) Les avatars du paritarisme

Comme beaucoup d’autres termes de la protection sociale et de la sécurité sociale, le terme de paritarisme est susceptible de prendre plusieurs sens et plus précisément de prendre deux fois de suite, deux sens différents. Il existe donc quatre figures possible.

Dans une première analyse, on peut opposer le paritarisme pur à ce que l’on appelle le paritarisme octroyé.

Dans le paritarisme dit pur, ce sont les partenaires sociaux qui gèrent et qui décident en matière de sécurité sociale, le rôle de l’État étant seulement un rôle de soutien et d’encadrement des dispositions et des règles décidées par les partenaires sociaux eux-mêmes.

Dans le paritarisme octroyé, les partenaires sociaux, certes, interviennent mais ils n’interviennent qu’à l’initiative et sur autorisation ou délégation du législateur.

Du point de vue de cette première distinction, il est clair que le système français de sécurité sociale relève depuis sa naissance du paritarisme octroyé et non pas du paritarisme pur. La meilleure preuve en est, sur le terrain juridique, que c’est le législateur qui décide de l’existence des prestations et de l’existence des cotisations et que c’est le pouvoir règlementaire qui fixe le taux des cotisations et le montant des prestations. Les partenaires sociaux n’ont ni le pouvoir de créer des cotisations ou même des prestations ni même celui d’en fixer le montant. Le pouvoir des partenaires sociaux se réduit donc à un pouvoir de gestion d’un système dont les grandes caractéristiques ne sont pas décidées par eux.

Il est vrai que cette analyse, si elle est exacte en matière de sécurité sociale, l’est sans doute un peu moins en matière d’indemnisation du chômage puisque la, les partenaires sociaux conclus des conventions d’indemnisation du chômage qui peuvent fixer le montant mais même en cette matière, les conventions n’entrent en vigueur que si elles sont agrées par les pouvoirs publics et étendues par eux, en définitive, la décision finale revient aux pouvoirs publics.

Dans ce paritarisme octroyé, il faut également tenir compte d’une deuxième distinction possible selon que l’on utilise l’expression de paritarisme dans un sens large ou dans un sens strict.

Dans un sens strict, il n’y a paritarisme que si le nombre des représentants des employeurs et celui des représentants des salariés est exactement le même dans tous les conseils d’administration des différentes caisses.

Au contraire, dans un sens plus large ou plus souple, il y a paritarisme, dès lors que siègent dans les conseils d’administration des différentes caisses, des représentants des employeurs et des représentants des assurés sociaux même s’ils n’y siègent pas en nombre égal. Il faut signaler que notre système de sécurité sociale a connu des périodes où la représentation des assurés a été majoritaire et celle des employeurs, minoritaire mais qui n’a jamais connu de période où la représentation des employeurs a été majoritaire et celle des assurés, minoritaire.

En effet, du point de vue du paritarisme strict ou large, nous sommes dans une période de paritarisme strict, puisque la représentation des employeurs et assurés est identique dans tous les conseils d’administration des caisses, ce qui fait d’ailleurs, qu’il est difficile à un représentant des assurés, d’être président du conseil d’administration d’une caisse s’il n’a pas l’appui au moins implicite d’une partie des représentants employeurs. Ce qui explique que les présidents des conseils d’administration soient assez souvent issus des syndicats de salariés dits réformistes et très rarement des syndicats de salariés contestataires essentiellement la CGT.

Ce paritarisme strict n’a pas toujours été la règle puisqu’en 1945, c’était un paritarisme souple avec une représentation nettement majoritaire des assurés mais ce paritarisme a été très vivement contesté par le patronat qui a obtenu satisfaction en 1967 et en 1996 lors du plan Juppé.

b) La fin du paritarisme ?

Le patronat a en définitive, obtenu un paritarisme au sens strict, ses représentants sont en nombre strictement égal à celui des salariés. On aurait pu imaginer qu’ayant obtenu cette satisfaction, le patronat ne remette pas en cause le principe même du paritarisme. Or, c’est pourtant ce qui s’est passé au début des années 2000 lorsque le patronat a décidé de pratiquer la politique dite de la «chaise vide» dans les conseils d’administration des caisses.

La raison en était non pas une raison de sécurité sociale mais une raison du droit du travail puisque le patronat reprochait vivement à Mme Aubry d’avoir cherché à financer la réforme des 35h en partie grâce aux ressources financières des caisses de sécurité sociale. Le patronat a estimé que ce type de financement montrait que les partenaires sociaux n’avaient pas de pouvoir réel dans les caisses puisque c’était le Gouvernement qui décidait et qu’il fallait faire une grève dans la représentation des caisses.

On a pu craindre dans les années 2000/2005, que cette grève annonce la fin du paritarisme et la nationalisation complète des caisses, la sécurité sociale relevant désormais des pouvoirs publics.

Il y a donc eu une crise de la conception même de la sécurité sociale et de la vision par les employeurs.

Cette crise semble apaisée aujourd’hui et il n’est plus question de remettre en cause l’organisation traditionnelle du système de sécurité sociale.

Pour autant, on a quand même l’impression d’un autre point de vue que le paritarisme a perdu beaucoup de son importance et de son inspiration pour plusieurs raisons :

— toutes les décisions importantes relèvent de l’État

— le paritarisme strict ne donne pas aux assurés sociaux, notamment aux salariés, le sentiment de peser réellement sur les décisions

— depuis 1996, dans les conseils d’administration des caisses du régime général, les représentants des salariés et des employeurs ne sont plus élus par l’ensemble des salariés et employeurs mais désignés par les organisations syndicales les plus représentatives ou les groupements d’employeurs habilités à cet effet.

Il est clair que la suppression des élections privent la représentation des assurés sociaux d’une partie de sa force et de son dynamisme.

Le paritarisme n’est pas mort mais mène une petite vie.

• 2) L’incertitude quant aux rapports de la sécurité sociale avec les pouvoirs publics

Cette incertitude a toujours existé depuis 1945, elle n’est pas nouvelle mais s’est assez fortement accrue surtout depuis 1996.

a) Une incertitude originelle

Il faut avoir conscience que dès le début de sa création, notre système de sécurité sociale est dans une position ambiguë vis à vis des pouvoirs publics. Certes, il est crée comme un système autonome qui ne fait pas partie de l’État ni de l’administration publique dont les organismes sont au moins, au niveau local et régional, des organismes de droit privé gérés par les conseils d’administration où l’État n’est pas spécifiquement représenté et dont les agents sont des salariés. Incontestablement, elle correspond davantage à la vision mutualiste de la sécurité sociale qu’à la vision beveridgienne qui faisait de la sécurité sociale, un service public.

On retrouve ici sans doute, l’une des idées assez forte dans les milieux de la résistance, pour créer une démocratie sociale venant relayer la démocratie politique mais distincte d’elle. Cependant, dès le départ, sans que ce soit dit clairement, l’influence de l’État est très forte, parce qu’il est hors de question que les décisions en matière de cotisations et de prestations relèvent des partenaires sociaux et de surcroit, non content de décider de celles ci, l’État exerce une tutelle étroite sur les décisions des organismes de sécurité sociale qui est une tutelle à la fois sur les personnes et sur les actes.

Autrement dit, l’État contrôle et agrée ou non, par exemple, le recrutement des directeurs de caisse et de surcroit, des décisions prises par le conseil d’administration surtout lorsqu’elles concernent des décisions financières, ont besoin d’un agrément de l’État. Dès 1945, on peut se demander si l’autonomie du système de sécurité sociale n’est pas plus formelle que réelle.

b) Une incertitude aujourd’hui accrue

L’évolution depuis 1945 n’a pas milité en faveur d’une plus grande autonomie du système de sécurité sociale. En effet, les problèmes financiers récurrents de la sécurité sociale, en même temps que l’importance des masses financières concernées par le budget de la sécurité sociale font que l’État n’a pas pu se désintéresser de la gestion du système de sécurité sociale mais qui s’est de plus en plus impliqué.

De la sorte, l’incertitude sur les rapports de la sécurité sociale et des pouvoirs publics s’est accrue avec un pallier important en 1996 dans le cadre du plan Juppé qui accroit l’emprise de l’État, avec notamment l’instauration des lois de financement de la sécurité sociale. Mais il y a aussi, à coté, d’autres signes de cette emprise grandissante de l’État, par exemple, la réforme de la procédure de la nomination des directeurs des caisses, réforme qui n’est pas tout à fait anecdotique.

1. L’instauration des lois de financement de la sécurité sociale

Les lois de financement de la sécurité sociale existent depuis une loi organique du 22 juillet 1996 prise dans le cadre du plan Juppé, qui a donné compétence au Parlement, pour voter chaque année, une loi dite de financement de la sécurité sociale pour l’année suivante.

Évidemment, les lois de financement de la sécurité sociale font immédiatement penser aux lois de finances. Elles sont d’ailleurs votées à la même époque et touchent l’exercice suivant comme les lois de finances. Pour autant, il ne faut pas les confondre parce qu’il s’agit chaque année de deux lois nettement distinctes et ensuite parce que l’objet de ces deux lois n’est pas exactement le même.

La loi de finances concerne l’impôt et le budget de l’État c’est elle qui autorise aussi bien le recouvrement des impôts que les dépenses publiques financées par ces impôts. En matière d’impôts et de lois de finances, le Parlement a donc un pouvoir souverain d’autorisation des recettes et des dépenses.

Ce qui fait qu’un impôt non voté par le Parlement, n’a aucune valeur et qu’une dépense non autorisée par le Parlement, est nulle. Le vote de l’impôt est le cœur même de la compétence du Parlement.

La loi de financement de la sécurité sociale ne peut pas avoir ce même objet, dans la mesure où les impôts ou impositions de toute nature ne représentent pas la majorité de son financement et dans la mesure aussi où les cotisations prélevées sur les revenus du travail n’ont pas la nature juridique d’impôt et ne peuvent donc être entièrement régies par un vote parlementaire.

Du reste, faire des lois de financement de la sécurité sociale de pures et simples lois de finances serait revenu à déposséder les partenaires sociaux des pouvoirs qu’ils leur restent dans la gestion du système de sécurité sociale.

Par conséquent, les lois de financement de la sécurité sociale n’ont pas pour objet d’autoriser les dépenses et les recettes en matière de sécurité sociale mais ont en réalité pour objet, de prévoir le montant vraisemblable des recettes et des dépenses, c’est à dire de prévoir le rendement probable des cotisations et de prévoir également les dépenses probables que devront exposer les caisses. Dans ces prévisions, le Parlement vote notamment un objectif national des dépenses d’assurance maladie (ODAM) c’est à dire le montant prévisionnel des dépenses d’assurance maladie qu’il serait trop opportun de ne pas dépasser.

La loi de financement de la sécurité sociale consiste dans le vote d’objectifs prévisionnels de recettes et de dépenses.

Il est assez difficile de se prononcer sur leur portée exacte.

Vont-elles trop loin ? Le plan Juppé n’a t-il pas donné au Parlement, des pouvoirs exorbitants ? C’est ce que pense le syndicat force ouvrière qui a été dès le départ, très hostile au plan Juppé. Pour ce syndicat comme pour une partie des autres syndicats, le produit des cotisations appartient aux salariés ou assurés sociaux mais pas à l’État. De la même façon, l’affectation des cotisations devrait appartenir aux partenaires sociaux et non à l’État. En votant une loi de financement de la sécurité sociale qui porte sur les cotisations et les prestations, l’État irait au delà de sa compétence normale et l’on assisterait à une étatisation regrettable de notre système de sécurité sociale.

A ces critiques, les partisans des lois de financement rétorquent que l’État ne peut pas se désintéresser d’un budget qui dépasse celui de l’État, qui est plus ou moins en déficit et qui alimente les déficits publics.

L’État ne va t-il pas assez loin ? Les lois de financement servent-elles à quelque chose ? Exemple : que ce passe t-il si les dépenses de santé dépassent les objectifs prévus ? Effectivement, les seules sanctions véritables d’un dépassement sont politiquement et socialement impraticables. Elles consisteraient, en effet, à partir du moment où l’objectif est dépassé, à ne plus rien rembourser.

Dans ces conditions, on peut avoir le sentiment que la loi de financement n’est qu’une sorte de recommandation de bonne pratique, qui doit être suivie, à l’inverse, il faudra s’accommoder.

En réalité, les choses sont plus complexes et il n’est pas exact de dire que les prévisions de la loi de financement sont purement formelles. D’abord, on remarque que la tendance au dépassement de l’objectif (ODAM) n’est pas aussi importante qu’on aurait pu le penser et parce qu’il existe depuis 1996, des mécanismes qui servent au moins indirectement à faciliter la mise en œuvre effective de la loi de financement.

Exemple : depuis 1996, les pouvoirs publics signent avec les caisses nationales de sécurité sociale, des conventions dites «conventions nationales d’objectif et de gestion» qui ont pour objet de mettre en pratique dans les rapports entre l’État et les caisses, les mesures votées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale.

Par conséquent, c’est un mécanisme contractuel qui tend en quelque sorte, à responsabiliser les caisses nationales et à les impliquer dans la réalisation pratique des mesures de loi de financement de la sécurité sociale.

Le contenu est étroitement dépendant des mesures votées dans le cadre des lois de financement.

A quoi il s’ajoute qu’une fois la convention nationale d’objectif votée, chaque caisse nationale va alors conclure avec chaque caisse régionale de sa branche, des conventions d’objectifs décentralisées comprenant les décisions prises par la convention nationale.

Il y a une sorte, désormais, de mécanisme contractuel en cascade qui n’a qu’un seul objectif, celui de faire respecter par les organismes, les lois de financement votées.

Il ne s’agit pas de sanction à proprement parlé, mais il est évident que ces mécanismes ont une certaine efficacité. La loi de financement n’est pas une simple collection de vœux pieux.

Finalement, le législateur organique de 1996 a t-il trouvé la bonne distance pour les lois de financement de la sécurité sociale ? On serait tenté de dire que oui sauf une importante réserve qui est qu’évidemment il s’agit d’un dispositif très compliqué. On a le sentiment que le plan Juppé qui dans une large mesure a réussi, il a en quelque sorte sauvé ce qui restait de l’autonomie de la sécurité sociale en complexifiant davantage les rapports entre la sécurité sociale et les pouvoirs publics.

1. L’encadrement de la procédure de nomination des directeurs de caisse

Il s’agit ici des caisses régionales et locales car les caisses nationales sont des établissements publics. Dans ces caisses régionales et locales, les directeurs sont des salariés. En effet, les caisses régionales et locales sont des organismes de droit privé même s’ils gèrent une mission de service public. Leur employeur est la caisse dans laquelle ils exercent les fonctions de direction.

Dans les débuts du système de sécurité sociale, la nomination de ces directeurs correspondait à sa qualité de salarié c’est à dire que le directeur était nommé en tant que tel par le conseil d’administration de la caisse concernée. C’est ce qui s’est passé jusqu’en avril 1996.

Il y avait cependant, avant cette date, deux éléments différents d’un simple recrutement de droit privé :

— le directeur devait être choisi par le conseil d’administration sur une liste d’aptitude établie par le ministère des affaires sociales.

— Cette nomination supposait un agrément du ministre, qui pouvait être retiré en cours de fonction.

Les auteurs du plan Juppé ont estimé que ce dispositif n’était pas suffisamment encadré notamment ils ont estimé qu’il laissait trop de pouvoir de décision aux caisses régionales et locales par rapport aux caisses nationales.

L’ordonnance du 24 avril 1996 a mis un dispositif assez différent. Dans ce dernier, le conseil d’administration n’a plus la liberté de choisir qui il veut, à partir de 1996, il revient au directeur de la caisse nationale dont dépend l’organisme, de proposer trois noms possible. A partir de ce moment :

— soit le conseil d’administration de l’organisme concerné choisit l’un des trois noms et dans ce cas, pas de problème. La personne doit toujours être inscrite sur la liste d’aptitude et il y a la nécessité d’un agrément du ministre.

— Soit le conseil d’administration ne choisit aucun des trois noms et dans ce cas, c’est le directeur de la caisse nationale qui fait ce choix à sa place.

La loi du 13 aout 2004 de réforme de l’assurance maladie est allée encore plus loin puisque désormais c’est le directeur de la caisse nationale qui nomme lui même les directeurs des caisses régionales et locales.

Cela signifie qu’il y a désormais une hiérarchie entre les caisses qui commence à ressembler à une hiérarchie administrative. De plus, cela signifie que le conseil d’administration de l’organisme concerné est un employeur étrange puisqu’il n’a même plus le pouvoir de recruter et nommer lui-même le directeur de la caisse.

Est-ce à dire que le conseil d’administration est devenu une coquille vide ? Non, car la loi de 2004 si elle a retiré au conseil d’administration, le pouvoir de recruter directement le directeur de la caisse régionale, elle lui donne le pouvoir de s’opposer à cette nomination à la majorité qualifiée des 2/3 de ses membres. Ce droit d’opposition n’est pas négligeable mais il est quand même d’exercice très limité parce que réunir dans un conseil d’administration de caisse, sur un véto, une majorité des 2/3 n’est pas facile. Ce droit ne s’exercera que dans des cas très particuliers.

En définitive, la sécurité sociale n’est pas encore sous l’autorité des pouvoirs publics mais cela y ressemble beaucoup.