La fonction exécutive de l’UE

Le principe est celui de l’administration indirecte. La législation de l’UE est d’abord exécutée par les Etats membres à travers leurs administrations respectives.

L’UE dispose de compétences résiduelles en matière exécutive.

I) Le principe de l’administration indirecte

L’article 291 du TFUEdispose que « les Etats membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’UE ».

L’exécution directe par les institutions de l’UE se fait selon le traité « lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiques contraignants de l’UE sont nécessaires ».

Il faut donc que l’habilitation exécutive apparaisse indispensable aux fins d’harmonisations.

L’élargissement de l’UE rend l’harmonisation des mesures d’exécution de plus en plus nécessaire. En ce sens, l’exception est amenée à occuper une place grandissante.

II) Les compétences résiduelles de l’UE en matière exécutive

Dans l’hypothèse où l’UE fait office d’autorité exécutive, la priorité est donnée par les textes à la Commission. Cela s’explique par le fait que le Conseil répugne en général à se charger des tâches administratives et techniques.

Le Conseil se conçoit d’abord comme un organe politique et non comme un simple exécutant.

Dans son rôle d’autorité exécutive, la Commission est assistée par toute une série de comités, ce qui renvoie au phénomène de la « comitologie ».

1. A) La primauté de la Commission

Elle peut prendre des actes d’exécution classiques sous réserve du principe de subsidiarité et de la condition nécessaires de l’uniformisation des mesures d’exécutions.

Elle peut aussi prendre des actes délégués. Ce système l’autorise à modifier ou compléter un acte législatif en ses points non essentiels (ex: en matière de santé publique le législateur Européen a pu confier à la Commission le pouvoir de dresser des listes de substances autorisées ou interdites).

Il a cependant des conditions à la délégation:

– Elle ne peut pas porter sur des éléments essentiels de l’acte législatif.

– L’acte législatif déléguant doit délimiter « explicitement les objectifs, le contenu, la portée et la durée de la délégation de pouvoir » (article 290 TFUE).

– Pour que l’acte délégué soit valable juridiquement, l’un des 2 co-législateurs ne doit pas s’y être opposé dans le délai fixé par l’acte. Par ailleurs, le Parlement et le Conseil peuvent à tout moment mettre un terme à la délégation.

Le mécanisme de l’acte délégué apparaît très précaire.

Malgré la primauté accordée à la Commission en matière exécutive, le Conseil peut s’auto-habiliter dans le domaine exécutif « dans des cas spécifiques dûment justifiés » (article 291 TFUE).

Dans l’affaire Commission vs Conseil du 24 octobre 1989, la CJUE a soumis ce pouvoir d’auto-habilitation à une obligation de motivation.

Il faut également mettre à part le cas de la PESC dans lequel l’exécution est confiée au haut représentant de l’UE pour la PESC ainsi qu’aux Etats membres.

1. B) Le rôle de la comitologie

Les comités sont principalement composés d’experts, de hauts fonctionnaires, ou encore de représentants des secteurs concernés. Ils apportent une vision technique à la Commission et lui permette de rattacher les décisions d’exécution à un plus grand réalisme.

Ces comités n’ont toutefois pas en eux-mêmes de compétences d’exécution. Juridiquement, ces compétences restent entre les mains de la Commission.

Il n’en demeure pas que dans certains cas un avis négatif du comitéou l’absence d’avis de sa part entraine la saisine du Conseil qui prive la Commission de son pouvoir de décision le temps que le Conseil statue.

Le recours à la comitologie n’est pas rendu obligatoire par les traités constitutifs, l’institution d’un comité se fait à la libre interprétation du Conseil. Cependant, il y a des domaines tellement techniques (biodiversité, sécurité publique) que la comitologie s’y rencontre à chaque fois.