Pouvoir législatif et réglementaire : La loi limitée au profit du règlement

Avec la Constitution de 1958, la Cinquième République a profondément modifié la place du pouvoir législatif en réduisant le champ de la loi au profit du pouvoir réglementaire. Si le législateur dominait auparavant le paysage juridique français, les nouvelles dispositions constitutionnelles ont rééquilibré les pouvoirs au bénéfice de l’exécutif, initiant une « révolution juridique » dans l’organisation normative de l’État.

Le rôle du pouvoir législatif sous la Cinquième République

Le Parlement conserve sa fonction première de légiférer, mais le processus législatif est désormais partagé avec d’autres moyens d’expression, comme le référendum, qui permet de soumettre directement certains projets à l’approbation populaire. Cette réforme marque une volonté de limiter l’intervention du Parlement dans certaines matières, au profit d’un pouvoir réglementaire renforcé exercé par le gouvernement.

La loi conserve une place importante dans l’ordre juridique français, mais les innovations apportées par la Cinquième République, notamment dans les articles 34 et 37 de la Constitution, fixent une répartition stricte des compétences entre la loi et le règlement. Ces articles consacrent des domaines spécifiques à la loi et confient toutes les autres matières à la compétence réglementaire, marquant ainsi un recul du législateur au profit du gouvernement.

 

 

Section 1: la révolution juridique de 1958

La réforme de 1958 a transformé le périmètre et la définition même de la loi. Avant cette date, la loi était la norme suprême émanant du Parlement, imposant son autorité sur l’ensemble du système juridique. Toutefois, avec la révision constitutionnelle de 1958, la hiérarchie des normes a évolué. Désormais, le pouvoir normatif est partagé, avec une répartition entre le domaine de la loi et celui du règlement, définissant ainsi des champs de compétence respectifs.

Les ordonnances représentent une innovation de cette période, autorisant le gouvernement à légiférer temporairement dans le domaine législatif avec l’autorisation du Parlement. Bien qu’elles soient des outils provisoires, les ordonnances traduisent un transfert de compétence qui renforce le pouvoir réglementaire dans des domaines traditionnellement réservés à la loi.

 

Sous-section 1 : AVANT 58: règne de l’autorité suprême de la loi.

 

Sous les régimes antérieurs à la Cinquième République, la loi occupait une place de premier ordre dans l’organisation juridique et politique française. Ce principe de suprématie de la loi, qui s’appuie sur les fondements de la Révolution de 1789, assignait au Parlement une autorité quasi absolue pour édicter les normes, marquant une forte centralisation du pouvoir législatif et une limitation du pouvoir exécutif.

Le principe de l’autorité suprême de la loi

• Origines philosophiques : La primauté de la loi découle des idées de Jean-Jacques Rousseau, pour qui la loi est « l’expression de la volonté générale ». Cette conception rousseauiste suppose que les citoyens, en participant à l’élaboration de la loi par le biais de leurs représentants, se soumettent volontairement aux règles adoptées. Par conséquent, la loi, fruit de cette volonté collective, devient la norme suprême, sans qu’aucune autre autorité ne puisse la limiter ou la surpasser.

• Institutionnalisation sous la IIIe République : Ce principe de suprématie législative s’est définitivement ancré sous la Troisième République (1870-1940), qui a affirmé le rôle central du Parlement comme représentant de la souveraineté nationale. En vertu de la théorie de la souveraineté nationale, seules les règles édictées par le Parlement sont légitimes pour gouverner l’ensemble de la société, reflétant l’autorité de la nation souveraine.

Conséquences sur la définition juridique de la loi

Le statut de la loi sous les régimes précédant 1958 entraînait plusieurs caractéristiques particulières :

• Domaine de la loi : illimité
  La loi pouvait intervenir dans tous les domaines, sans restriction. Puisque la loi incarnait la volonté générale et la souveraineté nationale, elle pouvait régir toute matière que le Parlement jugeait nécessaire de réglementer. Ce pouvoir était illimité : la loi n’était contrainte que par la volonté des législateurs eux-mêmes, sans restriction constitutionnelle ou réglementaire.

• Définition de la loi : organique et formelle
  Sous les régimes antérieurs, la loi se définissait par des critères organiques et formels. Une loi était considérée comme telle dès lors qu’elle était adoptée par le Parlement suivant la procédure législative. La définition de la loi se limitait donc à sa forme et à son origine institutionnelle (le Parlement), sans égard au contenu ou au domaine concerné. Toute disposition adoptée par le Parlement en suivant la procédure législative possédait ainsi automatiquement un statut supérieur, en tant que loi.

• Les règlements, subordonnés à la loi
  Dans ce cadre, les règlements (ou actes réglementaires) étaient strictement subordonnés à la loi. Leur rôle se limitait à préciser les modalités d’application des lois, sans pouvoir ni les contredire ni les compléter en dehors des dispositions fixées par le législateur. L’exécutif n’avait donc pas d’autonomie normative, et toute action réglementaire était entièrement soumise à l’autorité de la loi.

Une conception centralisée du pouvoir législatif

Cette organisation reflétait une vision centralisée du pouvoir législatif où le Parlement, représentant direct de la souveraineté nationale, exerçait un pouvoir sans bornes sur l’édiction des normes générales. En l’absence de séparation formelle entre les domaines législatif et réglementaire, la loi s’étendait sur l’ensemble des sujets, consolidant ainsi une suprématie sans partage du législateur dans l’ordre juridique.

 

 

Sous- Section 2: après 1958 le pouvoir normatif partagé

 

Avec la Cinquième République, une nouvelle organisation politico-juridique a modifié l’équilibre des pouvoirs normatifs en France. La Constitution de 1958 impose une redistribution des compétences législatives et réglementaires, introduisant un système de pouvoir normatif partagé. Le Parlement, autrefois seule entité souveraine dans l’élaboration des lois, doit désormais coexister avec d’autres institutions, et son monopole normatif est limité par des compétences attribuées au pouvoir exécutif.

Une situation politique et institutionnelle inédite

Avant 1958, le Parlement était la source exclusive de la loi et de la légitimité de la représentation nationale. Toutefois, la Constitution de 1958 change cet état de fait de plusieurs manières :

• Le référendum : Depuis 1958, le Parlement n’est plus la seule institution capable d’adopter des lois. Le référendum, institué par la Constitution, met sur un pied d’égalité le vote direct du peuple avec le vote parlementaire pour certaines lois. Ainsi, les citoyens peuvent s’exprimer directement sur des questions d’importance, limitant la portée du pouvoir législatif.

• Le Président de la République : La Cinquième République accorde une légitimité renforcée au Président de la République, élu d’abord indirectement, puis directement à partir de 1962. Le président devient alors une figure centrale de la représentation nationale, en complément du Parlement, et dispose de compétences propres, notamment en matière de référendum (article 11) et de dissolution de l’Assemblée nationale (article 12).

La nouvelle définition matérielle de la loi : articles 34 et 37 de la Constitution

La réforme constitutionnelle de 1958 introduit une séparation claire entre le domaine législatif et le domaine réglementaire :

• Article 34 : Il énumère limitativement les domaines de compétence du législateur. La loi fixe les règles concernant certains sujets d’importance (droits civiques, état des personnes, crimes et délits, etc.) et détermine les principes fondamentaux dans d’autres domaines (propriété, droits sociaux, etc.). Ce cadre limite strictement l’intervention du législateur, en lui attribuant des compétences précises plutôt qu’un champ d’action illimité.

• Article 37 : Toutes les matières qui ne sont pas énumérées dans l’article 34 relèvent du domaine réglementaire. Ce transfert de compétences signifie que le pouvoir réglementaire, exercé par le gouvernement, est compétent par défaut, sauf dans les cas explicitement attribués au Parlement.

Cette organisation signifie que le domaine de la loi est restreint aux matières définies par la Constitution, ce qui constitue un changement majeur. Le législateur devient une « entité normative d’attribution », ce qui implique que son champ d’action est limité aux compétences précises qui lui sont déléguées par la Constitution, tandis que le pouvoir réglementaire se voit attribuer un domaine plus large.

L’extension du pouvoir réglementaire : décrets d’application et décrets autonomes

Avec cette redistribution des compétences, le pouvoir réglementaire se dédouble :

• Les décrets d’application : Le pouvoir réglementaire continue d’appliquer les lois votées par le Parlement. Ces règlements détaillent les modalités d’application des lois adoptées dans les domaines relevant de l’article 34.

• Les décrets autonomes : La Constitution accorde également à l’exécutif un pouvoir réglementaire autonome, distinct de celui servant à appliquer les lois. Les décrets autonomes sont pris dans des matières non attribuées au législateur par l’article 34, comme le Code de procédure civile, qui est intégralement de nature réglementaire, car la procédure civile ne relève pas de la compétence législative. Ce pouvoir d’adopter des décrets autonomes marque une rupture importante par rapport aux régimes antérieurs, où toute norme de portée générale devait être votée par le Parlement.

La hiérarchie des normes : une relation plus complexe

La Constitution de 1958 modifie également la hiérarchie des normes en France en ajoutant des règles spécifiques et en créant de nouvelles relations entre la loi et le règlement :

• Compétences législatives supplémentaires : En plus des compétences listées dans l’article 34, d’autres articles de la Constitution, comme l’article 36 (état de siège) ou l’article 53 (ratification de certains traités), accordent au Parlement un rôle spécifique dans des domaines particuliers.

• Révision des lois antérieures : Si une loi antérieure à 1958 concerne une matière aujourd’hui réglementaire, le gouvernement peut la modifier par décret, sous réserve de l’avis du Conseil d’État. Pour les lois postérieures à 1958, le gouvernement peut également les modifier par décret avec l’approbation préalable du Conseil constitutionnel.

La jurisprudence et l’application de la séparation des compétences

Le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel ont interprété les articles 34 et 37 de manière à limiter les effets de cette « révolution juridique » :

• Préservation du domaine législatif en cas de doute : Le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel considèrent que, dans les cas de doute, la compétence doit être attribuée au législateur, une approche qui limite le pouvoir réglementaire.

• La jurisprudence sur l’incompétence négative : Le Conseil constitutionnel censure les lois incomplètes qui laissent une marge excessive au pouvoir réglementaire. Cette position renforce le rôle du Parlement, en exigeant qu’il légifère précisément dans les domaines de sa compétence.

Une transformation qui limite l’influence du Parlement

La réorganisation des compétences normatives par la Constitution de 1958 visait, en partie, à réduire l’influence du Parlement et à renforcer le pouvoir exécutif. Avec l’article 34, le gouvernement se trouve moins dépendant du Parlement pour légiférer dans des domaines variés, et les procédures législatives sont allégées, laissant plus de latitude à l’exécutif pour gouverner. Toutefois, les décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État ont contribué à tempérer les effets de cette réforme, rendant la séparation des pouvoirs plus flexible et atténuant l’ampleur de la « révolution » initialement envisagée.

 

Section 2: rupture finalement limitée.

La Constitution de 1958 a marqué une volonté de rupture avec le système parlementaire antérieur, en introduisant une séparation plus rigide des compétences entre la loi, désormais limitée à un domaine spécifique, et le règlement, dont le champ d’intervention s’est élargi. Ce changement visait à renforcer l’efficacité de l’exécutif en délimitant strictement le champ d’action législatif, mais il a été progressivement tempéré par plusieurs facteurs : les jurisprudences du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel, la souplesse d’interprétation des articles 34 et 37, ainsi que les révisions constitutionnelles successives qui, loin de restreindre la compétence du législateur, ont parfois contribué à l’élargir. Le passage à un pouvoir normatif partagé, plutôt qu’à une stricte hiérarchie, montre que la « révolution » de 1958 a produit des effets limités dans la pratique.

1 : L’existence de précédents avant 1958

Avant même la réforme constitutionnelle de 1958, certains principes, pratiques et jurisprudences du Conseil d’État avaient préparé le terrain à la distinction entre les domaines législatifs et réglementaires, atténuant ainsi la rupture :

• Précédents jurisprudentiels : Bien que la loi dominait auparavant, certaines décisions du Conseil d’État avaient déjà entériné la possibilité pour le pouvoir réglementaire d’intervenir de manière autonome dans certains domaines spécifiques, ce que l’on désigne comme des « règlements autonomes ». Par exemple, le Conseil d’État a, dès les années 1930, toléré que l’exécutif adopte des règlements indépendamment d’une loi lorsqu’il s’agissait de domaines relevant traditionnellement de l’organisation administrative ou technique. Ce précédent préparait donc le terrain pour la Constitution de 1958, qui a formalisé cette distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement.

• Théorie de la « délégation » de compétences : Avant 1958, certaines matières étaient implicitement partagées entre le Parlement et le gouvernement par le biais de lois qui autorisaient l’exécutif à prendre des décisions réglementaires. Le Parlement, bien qu’ayant le pouvoir suprême, acceptait parfois de « déléguer » une part de son autorité, notamment sur des sujets techniques ou administratifs, qui allaient au-delà de ses compétences spécifiques. La Constitution de 1958 a codifié cette distinction, mais la pratique était donc déjà amorcée sous les régimes précédents.

• Article 54 de la Constitution : Cet article, qui prévoit que certaines lois ou traités peuvent nécessiter des ajustements constitutionnels pour être mis en œuvre, montre que même avant 1958, il existait des limitations implicites au pouvoir législatif. Par exemple, certaines lois internationales imposaient au Parlement français de respecter des contraintes extérieures, créant ainsi une forme de répartition tacite entre les différents pouvoirs.

2 : La limitation du pouvoir législatif par le Conseil d’État

Après 1958, le Conseil d’État a joué un rôle clé dans la clarification et l’encadrement des compétences respectives de la loi et du règlement, en interprétant les articles 34 et 37 pour maintenir un équilibre entre ces deux pouvoirs. Plusieurs éléments de sa jurisprudence illustrent cette tendance à limiter la portée de la réforme de 1958 :

• Contrôle de la légalité des décrets : Le Conseil d’État est chargé de veiller à ce que les décrets pris par le gouvernement respectent les compétences réglementaires qui leur sont attribuées, et il peut annuler les décrets empiétant sur le domaine législatif. En interprétant l’article 37, il a influencé la délimitation des domaines d’intervention de la loi et du règlement.

• Préservation de la compétence législative en cas de doute : En cas de doute sur la compétence entre loi et règlement, le Conseil d’État privilégie la compétence législative. Cette jurisprudence instaure une présomption en faveur du Parlement, permettant ainsi d’étendre le champ législatif au détriment du domaine réglementaire dans certaines circonstances. Ce principe s’est renforcé à travers des décisions récentes, notamment en matière de droits fondamentaux, où le Conseil d’État considère que les principes régissant les droits de l’individu relèvent de la compétence du législateur.

• Absence de distinction obligatoire entre principes et détails : Selon l’article 34, la loi ne devrait intervenir que sur les « principes fondamentaux » de certaines matières, laissant les détails à la compétence réglementaire. Cependant, le Conseil d’État a décidé de ne pas imposer cette distinction de manière rigide, acceptant ainsi que la loi puisse entrer dans des domaines de détail sans enfreindre la Constitution. Ce choix affaiblit l’impact de la répartition formelle introduite en 1958, qui visait à restreindre la portée de la loi.

3 : La limitation par le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel, en plus de veiller au respect de la Constitution, a également contribué à moduler l’impact de la réforme de 1958 par son interprétation des articles 34 et 37, en préservant la compétence législative dans des domaines variés.

• Article 41 : recours pour irrecevabilité : Lorsqu’un article de loi empiète sur le domaine réglementaire, l’article 41 permet au gouvernement de faire déclarer cet article irrecevable. Toutefois, cette irrecevabilité est facultative, et elle dépend de l’accord du président de l’Assemblée ou du Sénat ou, en cas de désaccord, de la décision du Conseil constitutionnel, qui statue en huit jours. En pratique, cette procédure est peu utilisée, car elle reste contraignante et peut être contournée, notamment par un vote contre l’amendement contesté. Ce choix limite l’efficacité de la procédure, laissant au législateur une certaine marge pour intervenir dans le domaine réglementaire.

• Jurisprudence favorable à la compétence législative : Le Conseil constitutionnel, comme le Conseil d’État, applique la règle du « doute profitable à la loi », confiant au Parlement la compétence en cas d’incertitude. Par ailleurs, il distingue entre les dispositions « mettant en cause » un principe (relevant du domaine législatif) et celles « mettant en œuvre » une règle (relevant du domaine réglementaire).

Décisions majeures

• Décision de 1982 : Dans le cadre de la loi Déféré, le Conseil constitutionnel a jugé que l’inclusion de dispositions réglementaires dans une loi n’était pas contraire à la Constitution. Cette décision a établi que le dépassement de la frontière entre loi et règlement n’entraîne qu’une irrecevabilité et non une inconstitutionnalité, selon l’article 37 alinéa 2. Cette interprétation limite la portée de la séparation initialement établie par la réforme de 1958.

• Décision de 2006 : Le Conseil constitutionnel a admis qu’une loi portant sur des mesures réglementaires pouvait être modifiée par décret. Cette décision confirme que certaines dispositions législatives peuvent être modifiées par l’exécutif, sous condition d’un avis du Conseil constitutionnel. Cela permet à l’exécutif d’intervenir dans le domaine législatif pour certaines matières, montrant que le cadre strict initial a évolué vers une souplesse plus grande.

• Jurisprudence sur l’incompétence négative : Le Conseil constitutionnel censure les lois qui ne respectent pas la répartition de compétences, notamment celles qui laissent une marge trop large au pouvoir réglementaire. Ce contrôle, appelé incompétence négative, oblige le législateur à exercer pleinement son autorité et limite la délégation excessive au pouvoir exécutif, renforçant ainsi le rôle du Parlement.

4 : La limitation par la révision constitutionnelle

Les révisions successives de l’article 34 de la Constitution ont, dans de nombreux cas, élargi le domaine législatif au lieu de le restreindre :

• Modifications de l’article 34 : Plusieurs révisions ont augmenté le nombre de domaines relevant de la loi. Par exemple :

Élargissement des compétences du législateur : Ces modifications montrent que l’objectif de limiter le domaine législatif s’est atténué au fil des révisions constitutionnelles, qui ont souvent renforcé le pouvoir du Parlement. En matière de protection des droits fondamentaux, par exemple, les compétences du législateur ont été étendues pour s’adapter aux évolutions de la société et aux exigences de la Cour européenne des droits de l’homme.