Pouvoir législatif sous la Vème République (Sénat, Assemblée Nationale)

LE POUVOIR LÉGISLATIF SOUS LA Vème RÉPUBLIQUE

Sous la Cinquième République, le Parlement, bien qu’il reste le dépositaire du pouvoir législatif, a vu ses prérogatives réduites par rapport à celles qu’il possédait sous les régimes précédents. Cette révision des équilibres institutionnels vise à renforcer l’exécutif, tout en conservant un cadre démocratique et un contrôle législatif.

Une structure bicamérale

Le Parlement est composé de deux chambres :

  • L’Assemblée nationale :

    • Ses membres, les députés, sont élus au suffrage universel direct.
    • Elle siège au Palais Bourbon, à Paris.
    • L’Assemblée nationale dispose d’un rôle prépondérant, notamment en cas de désaccord avec le Sénat, grâce à son pouvoir de trancher définitivement les textes législatifs.
  • Le Sénat :

    • Composé de sénateurs élus au suffrage universel indirect par un collège de grands électeurs (élus locaux et représentants des collectivités).
    • Il siège au Palais du Luxembourg.
    • Le Sénat est conçu comme la chambre de représentation des collectivités territoriales et des Français de l’étranger.

Cette organisation bicamérale garantit un équilibre entre la représentation directe du peuple par l’Assemblée nationale et celle des territoires par le Sénat.

Les missions du Parlement (article 24 de la Constitution)

Le Parlement exerce trois fonctions principales :

  1. Voter les lois :

    • C’est la mission fondamentale du Parlement. L’article 34 de la Constitution définit précisément le domaine d’intervention des lois, limitant le pouvoir législatif à des compétences d’attribution.
    • En cas de désaccord persistant entre les deux chambres sur un projet ou une proposition de loi, l’Assemblée nationale peut exercer son droit de dernier mot (article 45 de la Constitution).
  2. Contrôler les actions du gouvernement :

    • Le Parlement dispose de plusieurs outils pour surveiller l’exécutif, tels que les questions au gouvernement, les commissions d’enquête, ou encore les débats parlementaires.
    • Ce contrôle permet de garantir une transparence démocratique sur les décisions et actions du gouvernement.
  3. Évaluer les politiques publiques :

    • Depuis les réformes constitutionnelles des années 2000, le rôle d’évaluation des politiques publiques par le Parlement a été renforcé.
    • Cette fonction permet d’améliorer l’efficacité des politiques menées et de rendre compte de leur impact auprès des citoyens.

Une prééminence de l’Assemblée nationale

Bien que les deux chambres participent au processus législatif et au contrôle de l’exécutif, l’Assemblée nationale bénéficie d’une prééminence :

  • En cas de désaccord sur un texte législatif, elle peut trancher définitivement.
  • Elle est la seule chambre habilitée à renverser le gouvernement, via le vote d’une motion de censure (article 49 de la Constitution).

 

 

§1. L’organisation du parlement 

Le Parlement français est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. Leur fonctionnement repose sur des règles électorales distinctes et un statut propre aux parlementaires, garantissant leur indépendance et leur capacité à exercer leurs fonctions.

L’organisation du Parlement sous la Cinquième République repose sur des règles électorales distinctes pour les députés et les sénateurs, adaptées à leurs rôles spécifiques. Le statut protecteur des parlementaires vise à garantir leur indépendance, indispensable à l’exercice de leurs fonctions dans un système démocratique.

A. L’élection des parlementaires

 Les parlementaires de la Vème République ne sont pas élus de la même manière. Nous distinguons l’élection des députés et celle des sénateurs.

 

l. L’élection des députés

Les députés, représentants directs des citoyens, sont élus au suffrage universel direct uninominal majoritaire à deux tours, selon la loi du 24 novembre 1986. Ce mode de scrutin, conçu pour garantir une stabilité gouvernementale, favorise les grands partis au détriment des petits, qui préfèrent un scrutin proportionnel.

  • Composition de l’Assemblée nationale :

    • 577 députés :
      • 570 pour la métropole et les DOM.
      • 5 pour les TOM.
      • 1 pour Mayotte.
      • 1 pour Saint-Pierre-et-Miquelon.
    • Cela correspond à environ 1 député pour 108 000 habitants.
    • Les députés sont élus pour un mandat renouvelable de 5 ans.
  • Déroulement de l’élection :

    • Campagne électorale :
      • Dure 20 jours, période où les candidats se présentent avec leur suppléant.
      • Les comptes de campagne sont contrôlés par la commission nationale des comptes de campagne, qui peut saisir le Conseil constitutionnel en cas de non-conformité.
    • Vote :
      • Le vote est libre, personnel, secret, et en principe facultatif. L’abstention dépasse fréquemment 20 %.
      • Le 1ᵉʳ tour requiert une majorité absolue des suffrages exprimés pour être élu.
      • Au 2ᵉ tour, une majorité relative suffit.
      • La régularité des élections est vérifiée par le Conseil constitutionnel, qui peut invalider des résultats en cas d’irrégularités.
  • Conditions d’éligibilité :

    • Avoir 23 ans révolus.
    • Casier judiciaire vierge.
    • Être en règle avec le service national.

 

 

2. L’élection des sénateurs

 

Le Sénat représente les collectivités territoriales et les Français expatriés, conformément à l’article 24 de la Constitution. Il est composé de 348 sénateurs depuis 2011 (contre 321 auparavant), élus au suffrage universel indirect par un collège électoral.

  • Composition du Sénat :

    • 326 sénateurs représentent les départements et collectivités d’outre-mer.
    • 12 sénateurs représentent les Français établis à l’étranger.
    • Le nombre de sénateurs par département dépend de la population, avec 1 siège pour 154 000 habitants et 1 supplémentaire pour chaque tranche de 250 000 habitants.
  • Mode de scrutin :

    • Les départements élisant 4 sénateurs ou moins utilisent le scrutin majoritaire uninominal ou de liste à deux tours.
    • Les départements élisant plus de 4 sénateurs adoptent la proportionnelle à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.
  • Durée du mandat :

    • Les sénateurs sont élus pour 6 ans (réduction de 9 ans en 2004), avec un renouvellement par moitié tous les 3 ans.
  • Conditions d’éligibilité :

    • Avoir 24 ans révolus (contre 35 ans avant 2011).
    • Respecter les mêmes critères que pour les députés.

B. Le statut des parlementaires

Pour garantir leur indépendance, les parlementaires bénéficient d’un statut spécifique reposant sur deux piliers : les immunités parlementaires et les indemnités parlementaires.

 

1. Les immunités parlementaires

Les immunités protègent les parlementaires contre les pressions politiques ou judiciaires qui pourraient entraver l’exercice de leur mandat. Elles se divisent en deux types :

  • L’irresponsabilité (immunité de fond) :

    • Protège les parlementaires pour les actes accomplis dans l’exercice de leur mandat (article 26 de la Constitution).
    • S’applique aux votes, opinions, rapports, et missions confiées par leur assemblée.
    • Elle est absolue (couvre tous les actes liés au mandat) et perpétuelle (subsiste après la fin du mandat).
  • L’inviolabilité (immunité de procédure) :

    • Protège les parlementaires contre des poursuites pénales abusives pour des faits étrangers à leur mandat.
    • Une arrestation ou une mesure privative de liberté nécessite l’autorisation du bureau de l’assemblée concernée.
    • En cas de flagrant délit ou de condamnation définitive, cette immunité ne s’applique pas.

 

2. Les indemnités parlementaires

Les indemnités assurent aux parlementaires une rémunération leur permettant de se consacrer pleinement à leurs fonctions, tout en garantissant une diversité sociale et économique parmi les élus.

  • Montant des indemnités (depuis 2023, indexé sur l’évolution des salaires dans la fonction publique) :

    • Indemnité parlementaire brute : environ 7 000 € par mois.
    • Indemnité de représentativité : environ 6 000 €.
    • Frais de mandat et collaborateurs : près de 9 000 €.
  • Avantages matériels :

    • Gratuité des communications téléphoniques et de certains transports publics (SNCF, vols à tarifs réduits).
    • Accès à des moyens matériels et humains pour l’exercice de leur fonction.
  • Cumul des rémunérations :

    • Les parlementaires ne peuvent cumuler leur indemnité avec d’autres rémunérations, sauf pour certaines fonctions publiques (enseignants, militaires) ou des mandats locaux.

 

C. L’organisation interne des assemblées

Sous la Cinquième République, l’organisation interne des assemblées parlementaires (Assemblée nationale et Sénat) reflète leur autonomie, conformément au principe de la séparation des pouvoirs. Cette autonomie garantit leur libre administration et le bon fonctionnement des travaux législatifs.

L’organisation interne des assemblées parlementaires assure l’efficacité et l’autonomie de leurs travaux. Les groupes parlementaires et les commissions favorisent une préparation approfondie des textes législatifs, tandis que le bureau et la conférence des présidents garantissent une gestion coordonnée des travaux.

1) Les sessions parlementaires

Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, il existe trois types de sessions parlementaires définies par la Constitution :

  • La session ordinaire :

    • Prévue à l’article 28, elle débute le 1er jour ouvrable d’octobre et se termine le dernier jour ouvrable de juin. Elle dure ainsi 9 mois et vise à renforcer l’efficacité du Parlement.
    • Le nombre de jours de séance ne peut excéder 120 jours par session.
  • La session extraordinaire :

    • Convoquée à l’initiative du Premier ministre ou de la majorité des membres de l’Assemblée nationale, avec un ordre du jour déterminé (article 29).
    • Elle est ouverte et clôturée par un décret du président de la République.
  • La session de plein droit :

    • Prévue dans des circonstances exceptionnelles, comme :
      • La réunion de la nouvelle Assemblée nationale après une dissolution (article 12).
      • L’exercice des pouvoirs exceptionnels du Président (article 16).
      • La présentation d’un message présidentiel au Parlement lorsque celui-ci est en vacances.

2) Les organes dirigeants

Les assemblées sont dirigées par deux structures principales : le bureau et la conférence des présidents.

  • Le bureau :

    • Chaque bureau (Assemblée nationale et Sénat) comprend 22 membres :

      • 1 président.
      • 6 vice-présidents.
      • 3 questeurs.
      • 12 secrétaires.
    • Rôle :

      • Assurer le bon fonctionnement de l’assemblée.
      • Superviser les travaux législatifs et administratifs.
    • Les présidents des assemblées :

      • Le président du Sénat, élu pour 3 ans par ses pairs, est la 3ᵉ personnalité de l’État et remplace le Président de la République en cas de vacance ou d’empêchement.
      • Le président de l’Assemblée nationale est élu après chaque élection législative. Il est la 4ᵉ personnalité de l’État.
      • Ils représentent leur assemblée, dirigent les débats, et sont consultés sur des décisions importantes par le président de la République.
    • Les autres membres du bureau :

      • Les vice-présidents remplacent le président en cas d’absence et conduisent les débats.
      • Les secrétaires surveillent la rédaction des procès-verbaux et le déroulement des votes.
      • Les questeurs gèrent l’administration, le budget, et le maintien de l’ordre dans l’hémicycle.
  • La conférence des présidents :

    • Composition :
      • Le président de l’assemblée, les vice-présidents, les présidents des commissions permanentes, les présidents des groupes parlementaires, et un représentant du gouvernement.
      • À l’Assemblée nationale, elle inclut aussi le rapporteur général du budget.
    • Rôle :
      • Fixer l’ordre du jour parlementaire.
      • Organiser les débats et répartir le temps de parole.
      • Bien que le gouvernement ait la priorité dans la fixation de l’ordre du jour (article 48 de la Constitution), la révision de 1995 a réservé une séance mensuelle pour un ordre du jour fixé par chaque chambre.

3) Les organes internes de fonctionnement

Ces organes structurent le travail législatif en amont des séances plénières. Ils comprennent les groupes parlementaires et les commissions permanentes.

  • Les groupes parlementaires :

    • Ces regroupements réunissent les parlementaires partageant des affinités politiques.
    • Conditions de formation :
      • 20 députés minimum à l’Assemblée nationale.
      • 15 sénateurs minimum au Sénat.
    • Rôle :
      • Organiser les activités des parlementaires au sein de chaque chambre.
      • Les groupes bénéficient de moyens matériels et humains mis à leur disposition.
  • Les commissions permanentes :

    • Chaque parlementaire doit être membre d’une commission, formée à la proportionnelle des groupes politiques.

    • Rôle :

      • Étudier les projets ou propositions de loi avant leur discussion en séance plénière.
      • Les commissions désignent un rapporteur pour chaque texte, chargé de rédiger un rapport détaillé et de formuler des recommandations.
    • Composition :

      • Chaque commission est présidée par un président et un vice-président, généralement issus de la majorité parlementaire.
    • Nombre et thématiques :

      • Assemblée nationale : 6 commissions permanentes :
        • Affaires culturelles.
        • Affaires étrangères.
        • Défense.
        • Finances.
        • Lois.
        • Production (économie, agriculture, etc.).
      • Sénat : 6 commissions permanentes, dont :
        • Commission des affaires sociales.
        • Commission des finances.
        • Commission économique et du plan.
    • Commissions spéciales :

      • Les commissions ad hoc sont créées pour examiner des sujets spécifiques ou urgents.
      • Les commissions d’enquête permettent de contrôler une activité ou des faits entachés d’irrégularités.
  • Délégations parlementaires :

    • Les délégations sont des structures spécifiques pour traiter des questions transversales, comme celle consacrée à l’Union européenne (36 députés et 36 sénateurs).

 

 

§2. Les attributions du parlement

 Conformément au régime représentatif, le parlement assure 2 fonctions : l’élaboration de la loi, le contrôle du gouvernement. Depuis la rationalisation de l’activité parlementaire, on note une prééminence de l’exécutif qui intervient dans la procédure législative.

 A. L’élaboration de la loi : la procédure législative

La procédure législative en France est encadrée par la Constitution, qui définit les étapes nécessaires pour l’adoption et l’entrée en vigueur d’une loi. Sous la Cinquième République, cette procédure a été rationalisée pour garantir un équilibre entre les pouvoirs législatif et exécutif tout en respectant le rôle du Parlement.

1. L’initiative de la loi

L’initiative législative peut être gouvernementale ou parlementaire, conformément à l’article 39 de la Constitution.

  • Initiative gouvernementale (projet de loi) :

    • Les projets de loi sont préparés par les ministères concernés, sous la coordination du Premier ministre, qui agit au nom du gouvernement.
    • Le projet est souvent rédigé par les administrations du ministère compétent, avec l’objectif de garantir sa conformité juridique pour éviter une censure éventuelle par le Conseil constitutionnel.
    • Avant d’être soumis au Parlement, le projet de loi est transmis pour avis au Conseil d’État, dont l’expertise juridique est précieuse, bien que l’avis ne soit pas contraignant.
    • Une fois validé par le Conseil des ministres, le texte est déposé soit à l’Assemblée nationale, soit au Sénat.
  • Initiative parlementaire (proposition de loi) :

    • Les parlementaires, députés ou sénateurs, peuvent proposer des lois. Cependant, les propositions de loi ne doivent pas aggraver les charges publiques ni réduire les ressources publiques.
    • La difficulté pour une proposition parlementaire réside souvent dans son inscription à l’ordre du jour.

2. La discussion de la loi

Cette phase comprend deux étapes principales : l’examen en commission et la discussion en séance plénière.

  • Examen en commission :

    • Les textes sont étudiés par des commissions permanentes ou, dans certains cas, par des commissions spéciales.
    • Ces commissions peuvent entendre des membres du gouvernement, des experts ou des représentants de la société civile pour éclairer leur analyse.
    • Un rapporteur est désigné pour rédiger un rapport contenant des recommandations : adopter, amender ou rejeter le texte.
  • Discussion en séance plénière :

    • Après distribution du rapport, la discussion publique commence, d’abord par une discussion générale suivie de l’examen article par article.
    • Les parlementaires peuvent présenter des motions de procédure, notamment :
      • L’exception d’irrecevabilité : invoque l’inconstitutionnalité du texte.
      • La question préalable : argue qu’il n’est pas nécessaire de délibérer.
      • Le renvoi en commission : demande une nouvelle étude approfondie du texte.
    • Si ces motions échouent, le texte est débattu article par article.

3. L’adoption du texte

  • Vote des parlementaires :

    • Le texte est voté article par article, puis dans son ensemble. Le vote peut se faire à main levée, par scrutin public ou par voie électronique. Bien que le droit de vote soit personnel (article 27 de la Constitution), le recours à des procurations reste fréquent.
  • Navette parlementaire :

    • Le texte est examiné successivement par les deux chambres du Parlement (Assemblée nationale et Sénat) jusqu’à ce qu’il soit adopté dans des termes identiques.
    • En cas de désaccord persistant, l’article 45 de la Constitution permet au gouvernement de convoquer une commission mixte paritaire (composée de 7 députés et 7 sénateurs) pour proposer une version de compromis.
    • Si la commission échoue, c’est l’Assemblée nationale qui a le dernier mot, sauf pour les lois constitutionnelles ou organiques.

4. La promulgation de la loi

Une fois adoptée par le Parlement, la loi suit une dernière étape avant d’entrer en vigueur :

  • Contrôle constitutionnel :

    • Le texte peut être soumis au Conseil constitutionnel dans un délai de 15 jours après son adoption. Cette saisine peut être effectuée par :
      • Le président de la République.
      • Le Premier ministre.
      • Le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat.
      • 60 députés ou 60 sénateurs.
    • Le Conseil constitutionnel vérifie la conformité du texte au bloc de constitutionnalité (Constitution de 1958, préambule de 1946, Déclaration des droits de l’homme, etc.).
    • Le Conseil peut approuver, rejeter ou censurer partiellement le texte.
  • Promulgation et publication :

    • Une fois validée, la loi est promulguée par le président de la République dans un délai de 15 jours.
    • La promulgation rend la loi exécutoire, mais elle ne devient opposable qu’après sa publication au Journal officiel. Cette publication marque son entrée en vigueur, sauf mention contraire (délai ou décret d’application nécessaire).

 

 B. Le contrôle du gouvernement

1) Contrôle parlementaire : un pilier du régime parlementaire

Le contrôle du gouvernement est un élément central du régime parlementaire. Pour que ce contrôle s’exerce efficacement, les parlementaires doivent être informés des actes et des intentions de l’exécutif. À cette fin, divers mécanismes d’information et de contrôle ont été institués :

  • Déclaration de politique générale : Le gouvernement peut faire des déclarations devant les assemblées, éventuellement suivies de débats.

  • Questions au gouvernement :

    • Questions écrites : Les parlementaires adressent des questions précises aux ministres, qui doivent y répondre sous un mois.
    • Questions orales : Lors de séances publiques, un dialogue s’instaure entre le parlementaire et le ministre compétent, avec ou sans débat.
    • Séances hebdomadaires de questions au gouvernement : Elles ont lieu les mardis et mercredis après-midi, sans que les ministres soient prévenus des questions à l’avance. Le temps de parole est limité.
  • Commissions d’enquête : Ces organes parlementaires collectent des informations sur des faits spécifiques ou sur la gestion d’un service public. Bien que leurs rapports ne puissent directement engager de poursuites judiciaires, ils éclairent les débats et renforcent le contrôle parlementaire.

Depuis la réforme constitutionnelle de 1992, le Parlement contrôle également la politique européenne de la France (article 88-4 de la Constitution).

2) La responsabilité gouvernementale et ses mécanismes

Le contrôle du gouvernement passe également par la possibilité de mettre en cause sa responsabilité, ce qui reflète la rationalisation du parlementarisme sous la Ve République. Plusieurs procédures permettent de sanctionner ou de confirmer la confiance accordée au gouvernement.

La question de confiance (article 49 §1)
  • Le Premier ministre peut engager la responsabilité du gouvernement sur son programme ou une déclaration de politique générale.
  • Cette démarche, souvent effectuée après la nomination du gouvernement, est soumise à un vote de confiance à l’Assemblée nationale, seule habilitée à renverser le gouvernement.
  • Le Président de la République est informé par le Premier ministre de cette initiative.
La motion de censure (article 49 §2)

Les députés peuvent initier une motion de censure pour mettre en cause la responsabilité du gouvernement. Toutefois, cette procédure est encadrée par des conditions strictes :

  • Recevabilité :
    • La motion doit être signée par 1/10 des députés (58 signatures).
    • Un député ne peut signer plus de trois motions par session ordinaire ou une par session extraordinaire.
  • Délais :
    • Le vote sur la motion ne peut intervenir qu’après un délai de 48 heures, permettant au gouvernement de consolider son soutien.
  • Majorité requise :
    • Seuls les votes favorables à la motion sont comptabilisés. Les abstentions bénéficient donc implicitement au gouvernement.
    • La motion doit être adoptée à la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale.

En cas d’adoption de la motion, le Premier ministre est tenu de présenter la démission du gouvernement au Président de la République (article 50).

L’engagement de responsabilité sur un texte (article 49 §3)

Le gouvernement peut engager sa responsabilité sur un projet de loi, rendant ce dernier adopté sauf si une motion de censure est déposée dans les 24 heures et adoptée ensuite. Cette procédure permet au gouvernement :

  • D’accélérer la procédure législative.
  • De forcer l’adoption d’un texte controversé tout en s’exposant à une éventuelle sanction parlementaire.

 

 

C. Les interventions du gouvernement dans la procédure législative

Dans l’esprit de la Ve République, le pouvoir exécutif dispose de mécanismes pour peser fortement sur le travail parlementaire, affirmant un exécutif fort face au législatif.

Maîtrise de l’ordre du jour parlementaire

Le gouvernement détermine une grande partie de l’ordre du jour des chambres, veillant à un équilibre entre les travaux de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cette prérogative permet de prioriser les projets de loi essentiels tout en évitant une surcharge d’un côté ou de l’autre.

Interventions à différentes étapes

  1. Dépôt du projet de loi :

    • Le gouvernement peut amender son texte initial par une lettre rectificative, avant même que le débat parlementaire commence.
  2. Phase de discussion :

    • Les ministres peuvent être entendus par les commissions parlementaires, bien qu’ils ne soient pas obligés de s’y soumettre.
    • En séance plénière, les membres du gouvernement défendent les textes et peuvent soulever des motions de procédure.
  3. Adoption du texte :

    • Vote bloqué (article 44 §3) : Le gouvernement peut demander un vote unique sur l’ensemble d’un texte, incluant uniquement les amendements qu’il approuve.
    • Procédure du 49 §3 : Permet l’adoption d’un texte en engageant la responsabilité du gouvernement, sauf si une motion de censure est adoptée.

En cas de désaccord entre les deux chambres

Lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat ne parviennent pas à s’accorder sur un texte, le gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire. En cas d’échec, l’Assemblée nationale a le dernier mot, conformément à la Constitution.

Une rationalisation du parlementarisme

Les mécanismes de contrôle et d’intervention instaurés sous la Ve République visent à garantir un équilibre entre un exécutif fort et un Parlement informé et en mesure de sanctionner le gouvernement si nécessaire. Cette configuration assure une stabilité gouvernementale tout en maintenant la responsabilité politique au cœur des institutions françaises.

 

Laisser un commentaire