Le pouvoir législatif de l’Union Européenne

LA FONCTION LEGISLATIVE DE L’UNION EUROPEENNE

 

Il n’existe pas au sein de l’UE de séparation stricte des pouvoirs. La répartition des pouvoirs entre les institutions de l’UE telle qu’elle résulte des traités est beaucoup moins tranchée.

 

Il n’est pas contesté que l’UE produit des règles de droit, c’est à dire des normes dont la violation est sanctionnée par des juridictions. La question de savoir quelle types de règles l’UE produit est cependant plus difficile à résoudre.

 

La notion de fonction législative n’a pas été consacrée par les traités pendant longtemps. Seule la jurisprudence communautaire y faisait référence.

Il faut attendre le traité de Lisbonne pour voir apparaître la notion « d’acte législatif ».

 

Pour identifier les règles à caractères législatives, plusieurs approches sont envisageables :

 

L’approche organique considère que les lois sont les normes édictées par une assemblée composée de représentants élus par le peuple souverain (ex : Le Parlement Européen).

 

Cependant, il n’est pas satisfaisant car il y a des actes qui sont pris en application directe des traités excluant l’intervention du Parlement et qui ne correspondent pas à des actes exécutif à proprement parlé.

 

L’approche matérielle suppose de dégager les normes législatives à partir de la nature de leurs prescriptions. Il en va ainsi des normes à caractère général et impersonnel.

Mais au moins parce qu’une partie des normes exécutives présentent ces caractéristiques, raison pour laquelle cette approche n’est pas admissible.

 

Grâce au Traité de Lisbonne le problème est en partie résolu. L’article 289 du TFUE invite à adopter une approche procédurale en posant que «  les actes juridiques adoptés par procédure législatives constituent des actes législatifs ».

 

Le Traité reconnaît 2 procédures législatives distinctes. Dès lors, tous les actes adoptés selon cette procédure peuvent être considérés comme des lois.

 

Quel que soit la procédure suivie, le texte examiné aura été initié selon des règles communes.

 

I) L’initiative

L’initiative des lois est en principe réservée à la Commission. Cependant, son pouvoir reste limité.

 

  1. A) Principes

 

Du fait du monopole de la Commission pour l’initiative des lois, elle occupe une place stratégique.

 

Rien ne l’oblige à adopter une proposition (sauf peut-être dans le cadre de l’initiative citoyenne). De fait, son pouvoir est autonome.

 

Lorsqu’une proposition est adoptée, le texte ne peut être modifié par le Conseil qu’à l’unanimité.

En dehors de cette hypothèse, tout amendement du texte serait sanctionné juridiquement et entrainerait la nullité de l’acte pour raison d’incompétence.

 

– La participation de la Commission aux délibérations du Conseil offre à celle-ci divers avantages :

            – Elle lui permet de garder le contrôle sur le contenu des propositions

– Elle lui donne l’opportunité de les modifier, de faire des concessions en fonction de                      l’évolution des débats au sein du Conseil sous réserve que le Conseil n’est pas statué.

Cela augmente la probabilité pour que le texte soit adopté à la majorité du Conseil et qu’il soit correctement adopté par les Etats-membres.

 

Dans les cas où la décision doit être prise à l’unanimité et où le pouvoir de statuer du Conseil se confond avec celui de modifier la proposition, la question se pose de savoir si la Commission peut retirer un texte qu’elle a soumis pour éviter qu’il en ressorte dénaturé.

 

La pratique et la jurisprudence (CJCE 14 juillet 1988) valident le recours au droit de retrait par la Commission.

 

  1. B) Les limites

– Il y a des cas où la Commission partage l’initiative avec d’autres entités.

 

* En matière policière et judiciaire ¼ des Etats-membres sont compétents. En matière de PESC le haut représentant est le seul à pouvoir faire des propositions, la Commission peut seulement arriver en soutien.

 

* Dans le cadre de l’UEM, la Commission partage dans certains cas son pouvoir avec la BCE, voire avec le Conseil. Il y a donc une réduction du champ de la proposition.

 

– La Commission est contrainte de respecter la logique de subsidiarité et de motiver ses propositions au regard de ce principe.

 

La Cour de Justice lorsqu’elle opère un contrôle sur le principe de subsidiarité se contente d’une explication générale. Elle n’opère pas un contrôle extrêmement rigoureux.

 

– Le pouvoir de proposition de la Commission peut être impulsé par d’autres entités : Le Conseil, le Parlement, les peuples Européens (initiative citoyenne).

 

1 MILLION de citoyens issus d’1/3 des Etats-membres peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition sur une question où ils considèrent qu’un acte juridique de l’UE serait nécessaire.

Observations :

– La Commission paraît devoir donner suite aux vues de la rédaction des arts 11 du TUE et 24 du TFUE (lorsque la Commission est impulsée par le Conseil et le Parlement, elle n’a pas l’obligation de donner suite).

– Le seuil minimum d’1 million de citoyens sur les 500 Millions de citoyens est largement accessible.

– Il n’est pas précisé que l’acte juridique à prendre est législatif, ce qui laisse ouverte la possibilité pour les citoyens signataires de solliciter la Commission pour qu’un acte exécutif soit pris.

 

– La Commission est « court-circuitée » par le Conseil Européen sur l’initiative politique dans la mesure où les 2 partagent le même rôle d’impulsion.

 

Du fait de l’inter-Etatisme très fort au sein de l’UE, la Commission ne fait bien souvent que prolonger les orientations définies par le Conseil Européen.

 

II) La procédure législative

 

  1. A) La procédure législative ordinaire

Elle fait intervenir le Parlement et le Conseil qui sont tous les 2 sur un pied d’égalité.

Pour qu’un acte devienne une loi, chaque organe doit adopter le texte en termes identiques.

 

Sur le plan théorique on va donc décider sur le constat d’un bicaméralisme égalitaire.

Ex : marchés intérieurs, environnement, santé publique, éducation, culture, libre circulation des personnes.

 

La procédure est plus ou moins longue, tout dépend du temps qu’il faut pour que le Parlement et le Conseil se mettent d’accord. Il y a généralement plusieurs lectures par chaque organe, et en cas de désaccords persistants un comité de conciliation est mis en place.

 

Ce comité est composé des membres du Conseil, d’un nombre égal des membres du Parlement et de la Commission.

  1. B) La procédure législative spéciale

Elle regroupe des procédures qui à l’origine accordaient le pouvoir législatif au Conseil uniquement.

Le Conseil tranche en dernier ressort.

 

Il y a cependant des cas rares où le parlement statue en dernier ressort (Ex : statut des parlementaires, statut du médiateur européen, formation d’une commission d’enquête). Mais le Conseil doit quand même donner son approbation.

 

 

Plusieurs niveaux d’intervention peuvent être distingués :

– La consultation                       – La concertation

– La coopération                        – L’approbation

 

 

 

 

 

Conseil Européen

Parlement

Conseil

Commission

   Exceptions

 

 

 

 

 

                                                                                                          Procédure législative ordinaire

Impulsions

Éventuelles

 

 

 

Conseil

 

                                                 Initiative

                                                                                                                                    + Parlement

                                                                                                                     

                                                                                                          Procédure législative spéciale    

 

 

 

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