Préparation, discussion, et adoption des lois de finance 

La procédure des lois de finance : La préparation, la discussion, et l’adoption des lois de finance 

A)   La préparation des lois de finance

Cette préparation relève de la compétence exclusive du gouvernement. L’article 38 de la LOLF précise que ; « Sous l’autorité du premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finance qui sont délibérés en conseil des ministres. » A la fin du 19e siècle c’était la commission des finances qui préparait le budget.

 

Avant la LOLF la logique était plutôt ascendante, parce qu’il y avait des demandes de crédit qui remontaient vers e ministre des finances qui procédait à des arbitrages. Avec la LOLF la logique est différente parce que le ministre des finances va en amont annoncer les grands choix stratégiques, en amont il définit le montant des enveloppes par missions et  partir de ces grandes lignes le dialogue s’instaure. En principe ce dialogue qui s’instaure entre les ministres dépensiers et le ministre des finances, commence très tôt puisqu’il commence dès janvier. Dès janvier des lettres de cadrage sont adressées par le premier ministre aux membres du gouvernement pour fixer la norme de progression des dépenses de l’Etat. A partir de cette lettre de cadrage s’engagent les conférences budgétaires, où d’un côté on aura le ministre en charge des finances, et de l’autre le ministre assisté de son administration qui va expliquer pourquoi l’ouverture, le renouvellement, ou l’augmentation, etc., de tel ou tel crédit est importante. Il y aura ensuite des réunions d’arbitrage, où les choix seront faits. Faits soit au niveau du ministre des finances, soit, en cas de désaccord, au niveau du premier ministre. Ces réunions d’arbitrages se concluent par l’envoi de lettre plafond où le premier ministre annonce les crédits pour les trois prochaines années. Le parlement peut sembler absent de cette phase d’élaboration du projet de loi de finances. Toutefois, on constate l’association du parlement à  la définition des choix budgétaires. Le parlement pendant cette phase n’est pas tout à fait absent.

Pour le gouvernement il peut être important d’avoir l’avis du parlement en amont, pour désamorcer les éventuels conflits avec le parlement.

 

Il y a deux illustrations de l’intervention du parlement en amont :

·         La loi de règlement ; c’est une loi qui, en juin, fait le bilan du dernier exercice clos. Dans la loi de finance initiale on a les projets annuels de performance qui comporte la liste des missions, la liste des programmes des objectifs et des indicateurs pour mesurer leur progression. On a aussi les rapports annuels de performances, pendant des projets annuels de performance, qui permettent de savoir si les objectifs ont été remplis. A l’occasion de l’élaboration de cette loi de règlement, les parlementaires peuvent mettre en évidence les dysfonctionnements du dernier exercice clos. Cette loi de règlement devrait être l’occasion de construire le futur projet de loi de finances. Néanmoins, les parlementaires ne jouent pas vraiment le jeu, et les discussions autour du projet de loi de règlement ont peu d’impact sur le projet de loi de finances de l’année suivante. Il n’empêche que l’article 41 de la LOLF impose le vote de la loi de règlement avant la mise en discussion du projet de loi de finances pour l’année suivante.

·         L’institutionnalisation du débat d’orientation budgétaire ; l’article 48 de la LOLF prévoit un rapport sur les orientations des finances publiques. A partir de ce rapport a lieu un débat. Jusqu’à 2005-6 on parlait de débat d’orientation budgétaire, mais pour être précis il faudrait parler de débat d’orientation des finances publiques  puisque ce débat prend aussi en compte la loi de finance de la sécurité sociale. Dans ce rapport on a les orientations des finances publiques qui sont présentées pour l’année à venir mais aussi pour les quatre années suivantes. Dans ce rapport on retrouve les perspectives d’évolution, qu’on retrouvera dans la loi de finances de 2013 et on les retrouvera dans la loi de programmation. Ce rapport présente également la liste des missions des programmes et des objectifs envisagés.Ce rapport est déposé en juin, et c’est un état des lieux d’où en sont les discussions du gouvernement. Il est déposé au parlement et dresse les grandes lignes du futur projet de loi de finances. L’assemblée nationale et le sénat ont un débat autour de ce rapport. Il n’a qu’une valeur indicative, et permet aux parlementaires de dire leur opinion au gouvernement en amont de l’édification du projet de loi de finance, et ils peuvent également commencer à construire les arguments qu’ils utiliseront lors du débat autour du projet de loi de finances. Ce débat permet en amont d’influencer le contenu du projet de loi de finances.

 

B)   La discussion des lois de finances

1.    La présentation du projet de loi de finances au parlement

a)    L’inscription par priorité à l’ordre du jour

L’article 48 de la Constitution prévoit un ordre du jour partagé, depuis la révision du 23 juillet 2008, deux semaines par mois réservées aux projets du gouvernement, une semaine par mois réservée au contrôle de l’action du gouvernement, un jour dans le mois où l’ordre du jour est arrêté par l’opposition, une séance par semaine au moins qui sont les questions au gouvernement. Le calendrier est établi par la conférence des présidents (sénat et Assemblée nationale) qui établissent un ordre du jour.

 Les projets de loi de finances sont inscrits à l’ordre du jour par priorité. Les règles de partage ne valent pas pour les projets de loi de finances.

 

b)    Les délais du dépôt

Le projet de loi de finances doit être déposé avant le premier mardi d’octobre, le conseil des ministres a examiné le projet de loi fin septembre, le soir même, le projet de loi était déposé sur la table de l’Assemblée nationale. Le projet de loi de finances, est soumis en premier lieu d’après l’article 39 de la Constitution à l’Assemblée nationale. L’article 47 de la Constitution prévoit le cas où le projet de loi de finances ne serait pas déposé dans les délais. « Dans ce cas précis, le gouvernement demande d’urgence au parlement l’autorisation de percevoir les impôts, et ouvre par décret les crédits se rapportant au service voté. » Les services votés étaient un terme qui existait sous l’ordonnance de 1959. Il s’agit des crédits reconductibles en l’état. C’est-à-dire si l’on veut faire exactement la même politique que l’année précédente, on a besoin de ces crédits. Ce sont des crédits quasiment automatiques. On n’a plus les services votés, sauf si le dépôt du gouvernement n’est pas fait en temps utile. Cette procédure est prévue plus précisément à l’article 45 de la LOLF qui prévoit expressément les conditions.

 Cela étant cette procédure l’est uniquement pour pallier l’insuffisance du gouvernement, mais elle n’est pas utilisée lorsque l’absence de projet résulte d’une censure du conseil constitutionnel. Ce dépôt obligatoire est accompagné du dépôt des documents budgétaires. Toutefois le conseil constitutionnel a montré un peu de souplesse, vis-à-vis du délai de dépôt des annexes budgétaires.

 

2.    La discussion du projet de loi de finances

En séance publique le parlement va-t-il discuter du projet de loi de finances ou bien va-t-il discuter du texte de la commission des finances ?

 Suite à la révision du 23 juillet 2008, la discussion des textes de loi ordinaires on discute du texte adopté en commission et non plus du texte du gouvernement. Le parlement ne parvenait pas toujours à adopter un budget avant le début de l’exercice (début de l’année civile). Le constituant de 1958 a encadré les délais d’examen du projet de loi de finances. On a un délai global qui est de soixante-dix jours, le parlement doit se prononcer sous 70 jours à compter du dépôt du projet de loi de finances. En effet la Constitution précise que s’il ne respecte pas ce délai global, le gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions par ordonnance. Le parlement s’est toujours prononcé dans les temps, il n’y a jamais eu besoin d’avoir recours à cette ordonnance. Au sein de soixante-dix jours le délai global est réparti entre les deux assemblées. En première lecture l’assemblée nationale a quarante jours pour se prononcer, si elle ne se prononce pas dans les quarante jours le gouvernement lui retire le texte et le présente au sénat qui a quinze jours pour se prononcer. Mais si l’assemblée nationale se prononce dans les délais, le sénat à vingt jours pour se prononcer. Ensuite les deux assemblées ont dix jours pour se mettre d’accord sur le texte. Si le gouvernement constate un désaccord entre les assemblées il peut réunir une « commission mixte paritaire ». C’est une commission qui réunit à la fois des députés et à la fois des sénateurs, afin d’élaborer un texte commun. Si la commission mixte paritaire ne parvient à élaborer le texte, ou en cas de désaccord persistant, le dernier mot reviendra à l’Assemblée nationale.

 L’autre contrainte, c’est la possibilité du gouvernement d’engager sa responsabilité sur le projet de loi de finances, article 49-3 de la Constitution, qui permet au gouvernement d’imposer au parlement un projet. Il permet de neutraliser les hésitations de sa majorité. Le texte passe à moins que le parlement vote une motion de censure. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ce 49-3 est limité dans son utilisation, et ne peut être utilisé qu’une fois par session.  Le 49-3 reste un outil qui peut être utilisé pour n’importe quelle loi de finances par le gouvernement. Le gouvernement, depuis la révision constitutionnelle, peut engager sa responsabilité soit sur l’ensemble du texte et non plus juste une partie.

 

C)   Le déroulement de la discussion budgétaire

La phase de discussion en commission est très importante, le projet de loi de finances est envoyé à la commission de l’assemblée nationale. La commission des finances nomme un certain nombre de rapporteurs. Il y a des rapporteurs spéciaux et un rapporteur général. Cette phase d’examen est l’occasion de déposer des amendements et cette discussion est d’autant plus intéressante que les commissions des finances peuvent utiliser tous leurs pouvoirs exposés précédemment.

 La phase d’examen en séance publique, on aborde article par article le projet de loi de finances, on va modifier les articles, les voter mais surtout on va avoir un vote global sur la première partie, puis sur la seconde. Il faut avoir adopté la première partie pour commencer les débats autour de la seconde. On va procéder à un vote, par mission, de crédits.

D)   Les marges de manœuvre des parlementaires

Il existe dans la Constitution un article, l’article 40 qui ambitionne de protéger les finances publiques contre les prétentions couteuses des parlementaires en augmentant trop les dépenses, ou en diminuant les recettes. Il dispose que : « Les amendements parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. » Cela signifie qu’un amendement irrecevable ne peut même pas être discuté au sein du parlement, on l’écarte de la discussion. Il y a un mécanisme de filtre au sein des assemblées pour chasser les amendements irrecevables, et le second filtre est le Conseil Constitutionnel, il vérifie que l’article 40 de la Constitution est respecté, ainsi il sert de filtre également pour chasser les amendements  irrecevables. Il y a deux types d’irrecevabilité :

·         L’irrecevabilité liée aux cavaliers budgétaires, valable pour tout le monde, ni le gouvernement, ni le parlement ne peut intégrer une telle disposition dans une loi de finance.

·         L’irrecevabilité liée à l’article 40 n’est valable que pour les parlementaires, autrement dit le gouvernement peut lui déposer des amendements qui augmentent ou diminuent les recettes.

 

Néanmoins, il existe une interprétation souple de l’article 40 :

          S’agissant des ressources publiques ; il n’y a pas le droit de diminuer les ressources publiques, mais le conseil constitutionnel a raisonné en terme d’un ensemble de ressources, au lieu de les considérer une par une, il considère que l’on n’a pas le droit de diminuer l’ensemble des ressources publiques. C’est le montant global qui est apprécié, donc il peut y avoir une compensation entre les ressources, lorsque l’on est parlementaire on peut faire varier le montant d’une seule ressource. Par ex ; diminuer les ressources dans tel domaine, et l’augmenter dans un autre. L’important, c’est que d’un point de vue global l’ensemble des ressources publiques doivent rester les mêmes.

          La charge publique ; l’article 40 de la Constitution interdit, même si l’on compense, de créer une dépense publique. Avec la LOLF on a définit la charge publique. La charge publique s’applique à la mission, elle se comprend comme une mission. Interdiction d’augmenter le montant des crédits d’une mission, en revanche au sein des missions on retrouve des programmes, et on a le droit de redéployer les crédits entre les programmes.

 

Le droit d’amendement s’est étendu face à la LOLF. Les parlementaires n’utilisent pas pleinement les possibilités offertes par l’article 40. Quelques exemples d’amendements déposés :

 

            Dans le projet de loi de finances 2009, dans la mission enseignement scolaire, un amendement a réduit les crédits du programme « Enseignement scolaire du second degré » au profit du programme « Enseignement technique agricole ». Cette année un amendement a été déposé pour la mission Travail & Emploi, amendement qui augmente le programme « Accès et retour à l’emploi ».

 

En théorie les parlementaires ont le droit de créer un programme. Il faut souligner que l’article 40 de la Constitution a été régulièrement attaqué, et critiqué. On trouve que cet article bride les parlementaires, il les empêche d’exercer pleinement leur pouvoir financier. En effet, lors de la révision constitutionnelle de 2008, le comité Balladur avait très sérieusement réfléchi pour réécrire l’article 40 et assouplir les conditions d’amendement. Mais cette nouvelle rédaction de l’article 40 n’a pas été retenue. De la même façon, une tribune publiée dans Le Monde, par Didier Lambert et Alain Migot à l’origine de la LOLF, proposait de supprimer l’article 40 de la Constitution, car d’une autre manière cet article met les parlementaires en marge de leurs responsabilités. Il n’empêche que l’article 40 continue d’encadrer strictement les marges de manœuvre des parlementaires.

 

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