Les prestations sociales : aide sociale, RSA, indémnisation chomage

Quelles sont les différentes prestations sociales

Le système de sécurité sociale n’est qu’un élément de la protection sociale dans son ensemble ; les autres éléments de la protection sociale étant l’aide et l’action sociale, l’indemnisation du chômage et la protection sociale complémentaire.

Les prestations nouvelles concernent respectivement la protection sociale complémentaire, l’indemnisation du chômage et l’aide et l’action sociale. Tout comme la protection sociale complémentaire dans son ensemble, ces prestations nouvelles tantôt viennent compléter des prestations de sécurité sociale déjà existantes (les prestations complétives); tantôt viennent pallier l’absence de prestations de sécurité sociale qui pourraient exister mais qui n’ont jamais été mises en œuvre (les prestations substitutives).

1) Les prestations complétives

L’exemple le plus significatif concerne les retraites complémentaires des salariés qui viennent s’ajouter à la retraite de base servie aux salariés par le régime général de sécurité sociale. La retraite de base du régime général de sécurité sociale est marquée par deux voire trois limites très importantes.

1. La première limite est que le taux de cette retraite est au maximum de 50% du salaire d’activité antérieur. C’est le taux plein.

2. La deuxième limite est qu’en toute hypothèse, ce n’est pas nécessairement le salaire intégral qui est pris en compte pour le calcul de la pension de retraite mais le salaire sous plafond, c-a-d le salaire jusqu’à hauteur d’un plafond fixé en 2012 à 3 300 euros mensuels, ce qui signifie que le montant maximal d’une pension de retraite, réserve faite de quelques majorations pour conjoint ou enfant à charge, dépasse à peine 1 500 euros mensuels.

Pour tous les salaires, quelque soit leur montant, la règle du taux plein à 50% est très pénalisante. De plus, pour les salaires moyens et élevés, la règle du plafond est également très pénalisante puisqu’une personne percevant en fin d’activité un salaire de 5 ou 6 000 euros mensuels ne pourra espérer qu’une retraite de base jusqu’à 1 500 euros mensuels. On comprend alors que les retraites complémentaires aient été d’abord mises en œuvre pour les cadres moyens et supérieurs et qu’elles aient été ensuite étendues à tous les salariés.

3. La troisième limite date de la loi Balladur de 1993. Le salaire d’activité pris comme référence jusqu’à la limite du plafond est un salaire moyen, non plus des dix meilleures années d’activité, mais des 25 meilleures années d’activité. Or, plus le nombre de meilleures années d’activité moyennes augmentent, plus cette moyenne baisse.

=> Tout cela fait que la moyenne des retraites de base est assez faible, autour de 1 200 euros mensuels, d’où la création assez rapide de retraites complémentaires. Ces retraites auraient pu être créées dans le cadre du système de sécurité sociale étroitement entendu. Cela n’a pas été le cas essentiellement parce qu’au départ, les retraites complémentaires ont correspondu surtout à une initiative du patronat qui n’a pas souhaité intégrer le nouveau dispositif dans le système de sécurité sociale.

Jusqu’en 1967, dans les conseils d’administration des caisses de sécurité sociale, les représentants des salariés étaient en majorité et les représentants des employeurs en minorité. Le patronat considérait que cette composition des CA des caisses n’était pas justifiée et qu’elle encourageait des dépenses excessives, les syndicats de salariés ne se montrant pas assez rigoureux dans la gestion des deniers sociaux et des cotisations sociales selon le patronat.

Ainsi, le patronat obtient des pouvoirs publics la possibilité de créer un système strictement paritaire dans lequel les représentants des employeurs sont en nombre égal à celui des salariés.

Dès 1967, sont créées des retraites complémentaires pour les salariés cadres par un accord national interprofessionnel de 1967 qui fédère en une association nationale un grand nombre d’institutions de retraite complémentaire de cadres qui vont, d’une part prélever des cotisations complémentaires à celles de la sécurité sociale patronales et salariales, et d’autre part verser des retraites complémentaires : l’AGIRC (l’Association Générale des Institutions de Retraite Complémentaire). Les cotisations de retraite complémentaire des cadres sont calculées sur la quasi-totalité du salaire des cadres et pas sur le seul salaire sous plafond.

Pour les non cadres, la nécessité de créer des retraites complémentaires était au départ moins pressante puisque par hypothèse, les rémunérations des non cadres sont inférieures à celles des cadres et que le plafond correspondait à peu près au maximum d’un salaire de non cadre.

En revanche, pour les non cadres, comme pour les cadres, le taux plein à 50% était pénalisant. Cela explique que l’on ait fini par créer des institutions de retraite complémentaire des non cadres par un accord national interprofessionnel de 1961 qui sont fédérés dans une association nationale : l’ARRCO (l’Association des Régimes de Retraite Complémentaire).

Aujourd’hui, ces institutions sont toujours présentes. Elles jouent dans la couverture du risque vieillesse un rôle important puisque sur l’ensemble des retraites perçues par les salariés, les retraites complémentaires sont majoritaires. Le niveau de vie des retraités actuels est plus qu’à la moitié assis sur les retraites complémentaires. Ces retraites complémentaires expliquent que le revenu moyen d’un retraité soit légèrement supérieur au revenu moyen d’un actif.

Les institutions restent distinctes du système de sécurité sociale alors que le système de sécurité sociale a copié, à partir de 1967, la caractéristique majeure des institutions de retraite complémentaire qui est la gestion strictement paritaire.

Il y a tout de même deux ressemblances majeures entre les retraites complémentaires et la retraite de base. D’une part, tout comme la retraite de base, les retraites complémentaires sont financées selon le principe dit de la répartition en vertu duquel les retraites complémentaires, comme la retraite de base sont financées sur les cotisations des salariés actuellement actifs. Cette identité est une caractéristique du système français de protection sociale par rapport à la plupart des autres systèmes comparables.

Dans les autres pays européens notamment, si les retraites de base sont toujours financées selon le principe de répartition, les retraites complémentaires sont financées soit par capitalisation, soit par une combinaison de capitalisation et de répartition. Seules les retraites complémentaires françaises sont intégralement financées par répartition. En France, la capitalisation ne commence à fonctionner que pour les retraites supplémentaires, c-a-d qui viennent éventuellement s’ajouter aux retraites de base et complémentaires, qui sont surtout servies à des cadres supérieurs.

Depuis une loi de 1972, les retraites complémentaires sont, comme la retraite de base, strictement obligatoires, c-a-d que toute entreprise doit affilier l’ensemble de ses salariés à une institution de retraite complémentaire. Elle doit donc payer, tout comme les salariés, des cotisations de retraite complémentaire et en contrepartie, tous les salariés ont droit à une retraite complémentaire.

Notre système de retraite complémentaire est administrativement complètement distinct du système de sécurité sociale qui perçoit ses propres cotisations et qui verse ses propres prestations mais par plusieurs points essentiels, ce dispositif de retraite complémentaire ressemble beaucoup à la retraite de base de la sécurité sociale puisqu’il est obligatoire et qu’il est financé selon le principe de la répartition. La couverture du risque vieillesse en France, pour ce qui est des salariés, ne dépend pas seulement du système de sécurité sociale proprement dit mais aussi d’un dispositif qui relève de la protection sociale complémentaire.

2) Les prestations substitutives

Il s’agit de prestations qui ont été créées en dehors du système de sécurité sociale pour couvrir des éventualités qui auraient pu être couvertes par le système de sécurité sociale mais qui ne l’étaient pas pour diverses raisons. L’exemple le plus typique est celui des prestations de chômage mais il y a aussi un exemple plus récent touchant une situation de plus en plus préoccupante qui est celui des prestations versées aux cas de dépendance et spécialement aux cas de dépendance d’une personne âgée.

α. Les prestations au cas de chômage

L’indemnisation du chômage et particulièrement de chômage total ne fait pas partie de la sécurité sociale mais de la protection sociale complémentaire dont elle est un élément important. La rencontre entre l’indemnisation du chômage et la sécurité sociale a été manquée en France dès le début.

La France s’est industrialisée tardivement par rapport au Royaume-Uni et l’Allemagne, elle est longtemps restée un pays majoritairement agricole et rural pour lequel le chômage et spécialement le chômage industriel avait très peu de sens. La France était marquée par une assez forte suspicion vis-à-vis des chômeurs souvent considérés comme des paresseux quémandeurs d’assistance. Jusque vers 1945, les chômeurs étaient au mieux des malchanceux qui méritaient peut être, et encore pas toujours, des secours et des prestations d’assistance mais pour lesquels il était exclu de créer une véritable couverture sociale.

Lorsque le système de sécurité sociale est créé en 1945, il n’intègre pas la couverture du chômage dans la nouvelle couverture du chômage, à la fois en raison de cet état d’esprit traditionnel qui reste assez dominant et aussi parce qu’en 1945, on pense que les nécessités de la reconstruction du pays feront qu’il y aura très peu de chômage. En effet, de 1945 à 1975, « les 30 glorieuses », il n’y aura qu’un chômage dit frictionnel, c-a-d un chômage de très pas niveau, inéluctable dans une société en forte croissance.

Par conséquent, en 1945, on ne voit pas la nécessité de créer une assurance sociale chômage venant s’ajouter aux 5 assurances sociales de 1930.

Les choses vont bouger surtout grâce à l’ouverture du marché commun européen à partir du traité de Rome du 26 mars 1957 car les autorités publiques françaises et les partenaires sociaux se rendent très vite compte que l’ouverture du marché commun risque d’entrainer un fort chômage dans la mesure où il est évident que de nombreuses entreprises françaises vieillies ou vieillissantes risquent de ne pas survivre à cette ouverture et qu’il y a donc la probabilité d’une forte augmentation du chômage.

C’est pourquoi les partenaires sociaux envisagent la création d’une assurance chômage sur le modèle des assurances chômage, étant aidés par le changement politique majeur en France : la création de la V^ème République en 1958. La V^ème République se présentant comme un régime de modernisation de la société et donc la création d’une assurance chômage.

En même temps, le patronat, tout comme pour les retraites complémentaires, ne veut pas entendre parler d’une intégration de la nouvelle assurance chômage dans le système de sécurité sociale car il a le sentiment que le système de sécurité sociale lui échappe, qu’il n’en a pas une maîtrise suffisante et il veut contrôler de près l’indemnisation du chômage.

C’est pourquoi on reprend la technique des retraites complémentaires : les partenaires sociaux concluent en 1958 un accord national interprofessionnel qui sera généralisé par le gouvernement et qui crée une assurance chômage gérée par une association constituée selon la loi de 1901 : l’UNEDIC (l’Union pour l’emploi dans l’industrie et le commerce) relayée sur le terrain par des ASSEDIC (Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce). L’UNEDIC et les ASSEDIC sont gérés par des CA où les représentants des employeurs sont en nombre strictement égal à celui des représentants des salariés.

Les partenaires sociaux se mettent d’accord tous les 4 ou 5 ans sur une convention d’assurance chômage ensuite agréée par les pouvoirs publics, convention qui fixe pour chaque période le taux des cotisations salariales et patronales ainsi que la durée et le montant des prestations. L’indemnisation du chômage se caractérise par une autonomie assez forte des partenaires sociaux par rapport à l’Etat puisque ce sont les partenaires sociaux qui fixent le taux des cotisations et le montant des prestations, même si l’agrément ministériel des conventions laisse au gouvernement la possibilité de peser indirectement sur ces éléments.

De 1959 jusqu’à 1973, ce nouveau dispositif d’assurance chômage va fonctionner sans à-coups particuliers, essentiellement parce que la France est en période de croissance économique et que le chômage reste très limité. Les choses vont considérablement se dégrader à partir des années 70, c-a-d de la crise économique qui commence en 1973 avec un début du renchérissement du prix du pétrole. Jusqu’en 1973, le prix du pétrole était à un niveau très bas et à partir de 1973, les augmentations massives entrainent un ralentissement de la croissance et un début d’une augmentation du chômage.

Cette situation place les organismes d’indemnisation du chômage dans une situation financière de plus en plus difficile avec l’augmentation des chômeurs à indemniser et une baisse des cotisations.

Dans les années 80, des difficultés de négociation des nouvelles conventions d’assurance chômage apparaissent et, surtout du coté du patronat, de thématiques nouvelles qui vont finir par entraîner des réformes très importantes du dispositif d’indemnisation du chômage.

Au début des années 80, le patronat veut introduire et y parvient, une distinction qui jusque là, n’avait jamais été invoquée, entre ce qui relèverait de l’assurance et ce qui relèverait de la solidarité dans l’indemnisation du chômage. En effet, pour le patronat, il y a deux catégories de chômeurs : ceux qui ont travaillé et cotisé à l’assurance chômage suffisamment longtemps pour avoir droit à une assez longue durée d’indemnisation assurantielle du chômage (l’assurance) et ceux qui n’ont jamais travaillé, ceux qui n’ont pas travaillé assez pour se constituer des droits à une longue indemnisation du chômage et ceux qui sont au chômage depuis trop longtemps pour avoir encore droit à l’assurance chômage (la solidarité). Pour le patronat, l’objectif est d’alléger le financement de l’assurance chômage.

En 1984, le patronat obtient la séparation nette de ceux qui relèvent de l’assurance (responsabilité des partenaires sociaux + financement par cotisations) et de ceux qui relèvent de la solidarité (responsabilité de l’Etat + financement par l’impôt).

Depuis 1984, il y a deux dispositifs d’indemnisation du chômage : l’indemnisation assurantielle et l’indemnisation assistantielle (le régime de solidarité chômage). Les mêmes organismes versent ces prestations différentes.

Cette idée de distinguer l’assurance et la solidarité va s’exporter au-delà de l’indemnisation du chômage et atteindre, dans les années 90, certains secteurs de la sécurité sociale proprement dite, notamment la couverture vieillesse.

Dans les années 90, c’est l’assurance chômage qui fait l’objet de nouvelles revendications patronales car le patronat estime que le dispositif d’assurance chômage n’incite pas assez les chômeurs indemnisés à rechercher activement un emploi. Ce dispositif conduirait à des attitudes trop passives des demandeurs d’emploi et il conviendrait d’activer les dépenses d’indemnisation du chômage, c-a-d qu’au lieu de verser sans aucune condition des prestations aux chômeurs, il faudrait que ces prestations soient configurées de telle sorte qu’elles incitent les chômeurs à retrouver rapidement un emploi.

En 1992, l’allocation d’assurance chômage qui, jusque là, était d’un montant uniforme pendant toute sa durée de versement, devient une allocation dégressive, c-a-d que son montant baisse au fur et à mesure de la durée du chômage. L’objectif est d’inciter l’allocataire à accepter un emploi le plus vite possible.

Ce système dégressif a été très critiqué en raison de son injustice. Notamment, il relève presque du contre sens puisque la situation financière du demandeur d’emploi est en toute hypothèse meilleure en début qu’en fin de chômage, à quoi il faut ajouter qu’en début de période de chômage, le demandeur d’emploi reçoit des indemnités de licenciement. Ce n’est pas la période où ils ont le plus besoin de protection. Or, c’est à cette période que l’indemnité sera la plus élevée selon le système dégressif. A l’inverse, si le chômage se prolonge, le demandeur d’emploi voit sa situation se dégrader en même temps que son allocation chômage diminue.

La dégressivité n’est donc pas une bonne idée et a été abandonnée à partir de 2001. L’allocation actuelle n’est pas dégressive mais homogène pendant toute sa durée de versement.

Toutefois, il reste le souci d’activation puisqu’en même temps qu’il reçoit ses premières prestations d’assurance chômage, le demandeur d’emploi indemnisé doit conclure une sorte de contrat avec les organismes compétents qui détermine ces objectifs de retour à l’emploi, les efforts qu’il entend faire en ce sens et les aides, notamment en formation et en stage, qui peuvent lui être allouées. Aujourd’hui, l’indemnisation du chômage est très liée à ce dispositif plus ou moins contractuel.

En 2008, les pouvoirs publics ont franchi un nouveau pas dans ce souci d’activation des dépenses d’indemnisation du chômage puisqu’ils ont fusionné les ASSEDIC et l’ANPE par la création des organismes de Pôle emploi qui font de la recherche d’emploi et des services de l’assurance chômage.

La durée et le montant de l’indemnisation du chômage restent dépendants de la durée de cotisation et de travail antérieur au chômage dans des conditions qui restent relativement favorables au demandeur d’emploi par rapport aux pays européens comparables mais le souci d’activation des dépenses d’assurance chômage est devenu dominant dans les conventions d’assurance chômage et dans l’esprit des pouvoirs publics alors que la situation économique actuelle rend la recherche d’emploi assez problématique.

Les règles juridiques touchant l’indemnisation du chômage sont inscrites dans le code du travail, ce qui est aussi un signe du souci de lier l’indemnisation du chômage et l’emploi.

β. Les prestations au cas de dépendance

Le terme de dépendance est doté de sens très différents selon les différents versants du droit social. En droit du travail, l’expression de travailleur dépendant a à peu près le même sens que le terme de travailleur sous subordination juridique d’un employeur. Il y a quasiment synonymie entre travailleur subordonné et travailleur dépendant. La notion de travailleur dépendant est en réalité plus large que celle de travailleur subordonné au sens strict dans la mesure où elle intègre aussi par exemple les fonctionnaires.

Cette définition se retrouve aussi en droit de la sécurité sociale lorsque par exemple, le code de la Sécurité sociale considère comme affiliés aux assurances sociales du régime général les travailleurs salariés ou dépendants à quelque titre que ce soit. Au fond, est un travailleur dépendant toute personne qui est susceptible de recevoir des directives, voire des ordres, dans l’exercice de son travail. Au contraire, ce qui caractérise les travailleurs indépendants est qu’ils ne reçoivent pas de telles directives ou de tels ordres.

Ce n’est pas dans ce sens que les prestations substitutives au cas de dépendance sont abordée mais dans un sens plus pratique et physique. Dans ce sens là, on dit d’une personne qu’elle est dépendante lorsqu’elle ne peut plus pourvoir seule aux gestes essentiels de la vie quotidienne ; lorsqu’elle a donc besoin de l’aide d’une autre personne pour se lever, pour faire sa toilette, pour s’habiller…

En langage contemporain, la dépendance ainsi définie est une perte d’autonomie et elle constitue une charge supplémentaire pour la personne qui en est frappée qui est source de dépenses supplémentaires parfois très lourdes, notamment lorsque l’aide dont la personne a besoin doit être rémunérée.

La dépendance peut survenir à tout âge et peut même frapper des personnes jeunes, notamment à la suite d’un accident de voiture (paralysie). Statistiquement, les personnes dépendantes sont sans doute en majorité des personnes âgées voire très âgées. Il est assez clair que l’allongement de la durée de la vie qui est aussi un allongement de la durée de la vieillesse a pour conséquence une augmentation des cas de dépendance de la personne âgée. 1 million de personnes sont dépendantes aujourd’hui.

Ce problème est devenu un problème social et il est généralement présenté comme un risque social nouveau. En réalité, au sens technique du terme, c’est moins un risque social qu’une charge, notamment lorsque la dépendance frappe des personnes très âgées. Ces personnes ne sont plus, depuis longtemps, sur le marché de l’emploi, leur capacité de travail n’est donc plus du tout en cause.

En revanche, la dépendance est une charge supplémentaire pour la personne âgée concernée, soit qu’elle doive rémunérer les personnes qui l’aident, soit qu’il faille payer le prix de son hébergement dans un établissement spécialisé. Toute la question est de savoir comment financer ces dépenses qui menacent d’augmenter de manière importante et comment permettre à toutes les personnes dépendantes de rémunérer une aide ou de payer l’hébergement en établissement.

Au titre des efforts, il faut saluer la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2002.

Il ne fait aucun doute que cette nouvelle allocation (l’APA) n’est pas une solution globale au problème de la dépendance et d’ailleurs, Mr Sarkozy avait annoncé une solution d’ensemble pour l’année 2011 sachant que la loi de 2001 ne serait pas suffisante. Cette solution d’ensemble a été reportée à plus tard suite à la crise de 2008 et on envisage désormais un texte nouveau pour 2013/2014 mais il est à craindre que les mêmes causes économiques et financières emportent les mêmes effets.

L’APA se présente comme une prestation d’aide sociale nouvelle et non comme une prestation de sécurité sociale. Cette prestation relève non pas du code de la Sécurité sociale mais du code de l’action sociale et des familles. Elle est rangée par le législateur dans la catégorie des prestations en nature et elle consiste pour l’essentiel dans la rémunération d’heures d’aide à domicile ou dans la prise en charge de l’hébergement en établissement.

Sa gestion est pour l’essentiel confiée au département puisqu’elle est accordée par décision du président du conseil général du département et elle est servie par le département sur proposition d’une commission présidée par le président du conseil général ou son représentant. Cette commission se prononce au vu d’une enquête très approfondie sur la situation et les besoins de la personne ; les personnes étant placées en 6 groupes suivant la gravité de la dépendance. Le contentieux de la prestation relève des juridictions d’aide sociale.

Ce n’est pas une prestation sous condition de ressources, contrairement à la plupart des prestations de l’aide sociale. On n’est donc pas vraiment dans la logique de l’aide sociale. D’autres traits du régime juridique de l’APA ne correspondent pas bien au régime ordinaire des prestations d’aide sociale. Même des personnes de revenus élevés peuvent donc être candidates à l’APA.

Or, les ressources des personnes sont prises en compte, non pas pour l’attribution de principe de l’APA, mais pour le calcul de son montant. En d’autres termes, le montant de l’APA sera d’autant plus élevé que la personne sera gravement dépendante avec de surcroît de faibles ressources. A l’inverse, ce montant sera très faible pour la personne de revenus élevés et de dépendance réduite. Le montant de l’APA sera simplement moyen pour la personne de revenus élevés et de forte dépendance ou pour la personne de revenus faibles et de dépendance limitée.

Le financement de cette APA est l’un des problèmes de la prestation puisqu’il est complexe et a été compliqué par la loi de 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées qui a créé une caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (la CNSA) et qui surtout, a posé le principe d’une journée supplémentaire de travail non rémunérée pour les salariés permettant d’allouer le produit de cette journée non rémunérée au financement de la dépendance. La loi de 2004 a eu pour conséquence de priver les salariés d’un des jours fériés jusque là chômés sans augmentation de salaire ; le produit de cette journée étant affecté au financement de la dépendance.

La question du financement est de plus en plus grave. On cherche de nouvelles ressources soit de nature fiscale, soit par une 2^nde journée de travail non rémunérée mais surtout selon quel principe élargir la couverture de la dépendance.

Il y a 3 voies possibles :

– faire basculer la couverture de la dépendance dans la sécurité sociale, ce qui est appelé la création d’un 5^ème risque qui serait financé par les cotisations salariales et patronales et qui fonctionnerait comme un risque de sécurité sociale. C’est une voie très peu probable parce qu’elle modifierait radicalement le régime juridique de la dépendance et qu’aujourd’hui, ce régime juridique est très étroitement lié au département et on voit mal cette compétence passer des départements aux caisses de sécurité sociale.

– transférer la couverture de la dépendance à l’assurance privée en créant une assurance obligatoire qui le serait dès un âge au moins relativement jeune, ce qui permettrait d’avoir des primes relativement élevées. Cette voie a deux graves conséquences : d’une part, l’assurance est calculée en fonction du risque et non pas du revenu donc c’est une voie difficile pour les revenus modestes et d’autre part, à supposer qu’elle soit acceptable à termes, cette voie laisse complètement de coté le problème de la couverture des personnes actuellement dépendantes et qui n’ont pas cotisé à l’assurance. On retrouve ici une des limites de la capitalisation qui est qu’elle ne résout aucun problème du présent.

– élargir et renforcer ce qui existe déjà avec une augmentation des financements et donc des prélèvements obligatoires sur les personnes. Dans la période de rigueur actuelle, cette réforme sera très difficile à mettre en œuvre.

3) Le RMI devenu RSA

Il a été créé par une loi du 1^er décembre 1988 sous le gouvernement de Monsieur Rocard. Le RMI n’est pas une prestation créée à partir de rien. En effet, il a été annoncé par une série de prestations d’esprit voisin avec l’API créée à la fin des années 70. De plus, sur un terrain local et départemental, des initiatives de création de revenus minimum communaux ou de revenus minimum départementaux se sont développés dans les années 80.

La loi de 1988 n’a donc pas été une innovation radicale mais c’est tout de même une réforme très importante parce qu’elle est d’une portée beaucoup plus large que les initiatives qui l’ont immédiatement précédées. Par exemple, si l’on compare le RMI de 1988 à l’API des années 70, l’API garantit un minimum de ressources, comme le RMI, mais à la différence du RMI, elle ne concerne qu’une catégorie spécifique de personnes dans le besoin : les parents élevant seuls un ou plusieurs enfants à charge alors qu’ils ont de faibles ressources. L’API ne concernait que les familles monoparentales. Au contraire, le RMI concerne toutes les personnes de faibles ressources quelque soit la cause de leur indigence et quelque soient les caractéristiques particulières de leur situation.

En d’autres termes, toute personne dont il apparaît que les ressources sont inférieures au plancher fixé au titre du RMI a droit désormais à une allocation au titre du RMI.

Les initiatives locales et départementales ne concernaient que les résidents dans la commune et le département alors que e RMI concerne tous les résidents sur le territoire national.

C’est une prestation absolument générale versée à tous ceux sur le territoire national dont les ressources sont inférieures à un plancher déterminé par décret.

Cette prestation est exactement égale à la différence entre le plancher de ressources déterminé par décret et les ressources personnelles de l’intéressé par hypothèse inférieures à ce plancher. C’est donc une allocation différentielle. En d’autres termes, en 1988, le montant du RMI avait été fixé à 2 000 francs mensuels. Si la personne avait des ressources de 1 500 francs mensuels, elle recevait 500 francs mensuels au titre du RMI. Si elle n’avait aucune ressource, elle recevait 2 000 francs mensuels au titre du RMI.

Ce serait faire une grande erreur sur le RMI que de le voir comme une prestation purement monétaire parce qu’au contraire, il s’inscrit dans une analyse très originale de l’indigence et de la pauvreté. En effet, pour les concepteurs de la loi de 1988, la pauvreté est certes une question d’argent et de ressources mais ce n’est pas d’abord une question d’argent. Pour eux, si la personne est pauvre, ce n’est pas d’abord parce qu’elle manque d’argent mais parce qu’elle n’est pas convenablement insérée socialement et professionnellement dans la société. On trouve ici, pour la 1^ère fois, le thème de la précarité et de l’exclusion. La pauvreté n’est plus analysée principalement comme une question de manque d’argent mais comme une question de défaut d’insertion entrainant le manque d’argent. On pourrait dire qu’on n’est pas pauvre parce qu’on manque d’argent mais qu’on manque d’argent parce qu’on est pauvre pour défaut d’insertion, d’exclusion ou de marginalisation. Par conséquent, pour eux, il ne servirait à rien de se contenter d’un versement de somme d’argent au titre de l’allocation différentielle sans aider la personne et sa famille à s’insérer ou à se réinsérer dans la société.

C’est pourquoi le versement de l’allocation différentielle s’accompagne de la conclusion d’un contrat d’insertion entre le bénéficiaire et éventuellement ses proches d’un côté et d’un autre, une commission locale d’insertion (CLI) ; contrat aux termes duquel les parties définissent un parcours d’insertion et les moyens que les pouvoirs publics acceptent de mettre au service de l’accompagnement de leur cocontractant.

La conclusion de ce contrat d’insertion qui est un des aspects essentiels de la loi de 1988 a fait l’objet de commentaires abondants et d’appréciations très contrastées.

Certains se sont étonnés de ce dispositif qui leur a paru ne pas correspondre au caractère fondamental du droit au RMI car il leur a paru contradictoire, dans le même temps, d’affirmer le droit au RMI comme un droit essentiel et de le subordonner à la conclusion d’un contrat d’insertion. Cette critique n’est pas absolument convaincante car le contrat d’insertion n’est pas, dans le dispositif de la loi de 1988, une condition du versement de l’allocation différentielle. Il est plutôt un accompagnement de ce versement. Il reste la possibilité de sanctions contre un allocataire qui ne respecterait pas les termes de son engagement contractuel.

Il y a 2 limites au dispositif du RMI :

– la population concernée par le RMI et les contrats d’insertion s’est révélée être très hétérogène et notamment au regard des perspectives d’emploi. Le nombre de bénéficiaires du RMI a très rapidement augmenté et sur ce nombre important, à peine 20% avait des chances sérieuses de trouver ou retrouver rapidement un emploi. Parmi ces 20%, il y avait des personnes qui étaient très proches du marché de l’emploi (étudiants) et qui avaient simplement besoin d’un coup de pouce temporaire pour être embauché.

Au-delà de ces 20%, les autres personnes sont assez éloignées du marché de l’emploi et vont très vite avoir des difficultés à trouver un emploi stable. La seule réinsertion envisageable est une insertion sociale.

– la contradiction entre la recherche d’une insertion professionnelle pour des personnes en situation de grande précarité et un marché de l’emploi de plus en plus sévère, contraint, marqué par un chômage de masse.

Au total, le RMI semble avoir été efficace pour ce qui est d’une meilleure couverture, d’une meilleure insertion sociale des personnes isolées et d’un meilleur accès à l’emploi des personnes qui en étaient assez proches. En revanche, le RMI n’a pas amélioré significativement la situation des personnes en grandes difficultés.

Plus récemment, une loi du 1^er Décembre 2008 a substitué le RSA à l’ancien RMI. Les concepteurs de la loi de 2008, au premier rang desquels Martin Hirsch, ont voulu se situer dans l’esprit et dans le sillage de la loi de 1988. Le RSA est un successeur du RMI : le plancher de ressources garanties au même niveau, l’allocation différentielle, la conclusion de contrats et des conditions d’âge et de ressources semblables.

Pour l’essentiel, ces différences sont au nombre de deux :

– le RSA est sans doute beaucoup plus centré que l’ancien RMI sur le travail et l’emploi. L’idée fondamentale est que c’est le travail qui est la véritable protection et la véritable garantie pour les personnes. Dans la loi de 1988, l’objectif était l’insertion sociale puis professionnelle alors que dans la loi de 2008, le travail est essentiel. Il faut tout faire pour amener ceux qui le peuvent à travailler et il faut supprimer ce qui, dans le RMI, pouvait désinciter à la recherche du travail et au travail.

Dans le dispositif de l’ancien RMI, si le bénéficiaire du RMI trouvait un emploi, l’allocation au titre du RMI était automatiquement réduite voire disparaissait. Ces personnes perdaient l’allocation différentielle + se voyaient octroyer des charges en plus.

Le système du RSA est tel que l’engagement dans un tel emploi soit immédiatement bénéficiaire pour la personne. Le but est que la personne puisse cumuler, au moins dans un premier temps, son allocation différentielle + son salaire.

– le RSA ne s’applique pas seulement aux personnes indigentes qui, par hypothèse, n’ont pas d’emploi mais il s’applique aussi à une nouvelle catégorie de personnes : les travailleurs pauvres, c-a-d des personnes qui ont un emploi salarié mais dont les caractéristiques sont telles que cet emploi salarié ne les sort pas de l’indigence ou de la pauvreté.

Pour les travailleurs pauvres, le RSA permet d’améliorer la rémunération des travailleurs. En d’autres termes, à la différence de l’ancien RMI qui ne s’adressait qu’à des personnes sans travail, le RSA a deux versants : le RSA socle et le RSA chapeau. Le RSA socle concerne les personnes qui n’ont pas d’activité salariée (ancien RMI) alors que le RSA chapeau, innovation de la loi de 2008, s’ajoute à la rémunération faible du travailleur pauvre pour lui permettre de bénéficier des ressource susceptibles de le sortir de l’indigence par l’addition de ses faibles revenus d’activité et de l’allocation différentielle.

Il est à craindre que le bilan du RSA soit aussi contrasté que celui de l’ancien RMI. Certes, le RSA est incontestablement plus incitatif que l’ancien RMI dans la recherche d’un emploi et la conclusion d’un contrat de travail, certes il a aussi le mérite de prendre à bras le corps la situation des travailleurs pauvres et de voir que la pauvreté n’est pas seulement un problème d’absence d’emploi mais la situation très mauvaise de l’emploi fait que le résultat du RSA ne saurait être que limité.