Le principe d’annualité budgétaire

Le principe d’annualité

Dès la révolution on a considéré que pour que le parlement exerce un contrôle efficace sur l’emploi des deniers publics, il faut que ce contrôle soit périodique. Il faut en particulier que régulièrement soit examiné, débattu, adopté, un budget. La difficulté c’est que sous les différents régimes qui se succèdent, très souvent les budgets ne sont pas adoptés à intervalles réguliers et il arrive qu’en début d’année on n’ait pas de budget. A partir de l’ordonnance du 2 janvier 1959, ce qui sera ensuite confirmé par la LOLF on va davantage encadrer l’annualité du budget. D’après l’article 6 de la LOLF ; « le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses. »

A) Différentes facettes

Ce principe d’annualité budgétaire signifie d’abord que le budget doit être adopté avant le premier jour de l’année. Si jamais le parlement ne parvient pas à adopter dans les délais, la sanction c’est la mise en œuvre du budget par voie d’ordonnance. Si le parlement n’était pas responsable, il existe des mécanismes qui permettent de prendre des mesures provisoires pour que l’exécution budgétaire puisse commencer même sans vote par les parlementaires.

La loi de finance devrait être le seul outil d’exécution budgétaire annuelle.

Au terme de l’année budgétaire, le gouvernement doit rendre compte de l’exercice achevé, par le biais de la loi de règlement.

B) Différents aménagements

Il y a deux types d’aménagements ;

· Les aménagements intra-annuels, en cours d’année il y a besoin de modifier le projet de loi de finance initial. Des modifications en cours d’exercice (en cours d’année), deux possibilités, soit des modifications réglementaires, ouverture de crédit par décret d’avance, etc. La loi de finance rectificative, qui est en quelque sorte une atteinte au principe d’annualité, puisqu’en cours d’année on modifie.

· Les aménagements liés à la pluri-annualité, en effet, prévoir les dépenses et les ressources pour une seule année, c’est nier la réalité politique, et la réalité gestionnaire qui veut que certains crédits sont prévus pour plusieurs années. La pluri-annualité se manifeste d’abord au stade de l’information des parlementaires, en effet on a dit que ces annexes souvent (ex ; rapport sur les prélèvements obligatoires) présentaient au Parlement une vision pluriannuelle des choses. Au stade de la décision, on va avoir une programmation, cette programmation est un peu évidente, lorsqu’une administration verse une subvention, elle s’engage pour l’année en cours et les années suivantes, cette programmation se manifeste parce qu’on a la programmation triennale au stade de la préparation du projet de loi de finance. Les parlementaires vont voter deux types d’ouverture de crédit, on va avoir d’une part les crédits de paiement, qui sont la limite supérieure des dépenses payées pour l’année à venir, à côté de ça on va avoir des autorisations d’engagements qui sont, elles, la limite supérieure des crédits engagés pour l’ensemble de la dépense.

Dans la programmation on aura aussi des lois de programmations, c’est l’aboutissement de la démarche de pluri-annualité. Jusque-là on avait des présentations de crédits pluriannuels, l’objectif de la loi de programmation est d’encadrer l’évolution des crédits et l’évolution

C) La récente constitutionnalisation des lois de programmation

Ces lois de programmations ont été constitutionnalisées lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 34 explique en son nouvel alinéa ce que sont les lois de programmation. Ces lois de programmation définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques, ces orientations s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. On a une définition relativement laconique, relativement courte. Cette définition fait entrer la pluri-annualité dans la constitution. Pluri-annualité constitutionnalisée sur le dispositif des lois de programmations, mais de nombreux parlementaires auraient souhaité aller plus loin, et auraient souhaité que le texte soit plus précis. D’abord en lisant le dispositif on réalise qu’aucune périodicité n’est imposée par le texte, on se demande donc à quel rythme vont être imposée ces lois de programmation. D’un côté, déposer trop régulièrement des lois de programmation n’a pas d’intérêt, mais les déposer de manière trop espacée risque de faire passer à côté de détails importants. Pour le gouvernement on a déjà une programmation tri-annuelle. Programmation qui existe dans le programme de stabilité de croissance transmis aux autorités communautaires. On a aussi l’idée que lorsqu’une nouvelle majorité arrive, elle va présenter une nouvelle loi de programmation. Depuis 2009 on a eu trois lois de programmation, ainsi on voit que le principe des trois ans n’a pas été respecté.

On parle d’un « objectif global d’équilibre des comptes des administrations », on nous dit qu’on s’inscrit dans cet objectif, ces orientations pluriannuelles s‘inscrivent dans ces objectifs. S’inscrire dans un objectif, le vocabulaire employé montre bien que le constituant n’est pas allé jusqu’à une règle d’or. On n’interdit pas l’existence d’un déficit, on se contente de fixer un objectif. En l’état le texte constitutionnel ne permet pas de respecter le fameux TSCG.

Trois lois de programmation:

· Février 2009; pour 2009 – 2012. On avait la liberté de ce que l’on voulait mettre dans cette loi de programmation. Les orientations pluriannuelles ont pris la forme de tableaux, qui présentaient l’évolution du solde des administrations publiques pour chaque secteur, et quel est l’endettement public sur trois ans. Mais la crise apparait, et le programme de stabilité et de croissance présenté aux communautés européennes en 2010 ne correspond pas du tout à la loi de programmation. Le gouvernement tente de justifier pourquoi il y a un décalage. Cette première loi de programmation n’a pas fait sa preuve de sa capacité à orienter des choix. L’intérêt de cette loi de programmation est qu’elle donne un caractère solennel aux engagements pluriannuels du gouvernement. Il permet de raisonner en termes de maîtrise de la dépense publique. Toutes les administrations publiques sont concernées.

· Décembre 2010 ; pour 2011 – 2014. Projet considéré comme ambitieux, puisqu’il s’agit de ramener le déficit public à 2% du PIB en 2014. S’agissant de la dette publique, il s’agissait de la maîtriser et la faire décroître à partir de 2013. Pour accomplir cette trajectoire, la loi de programmation a défini de nouvelles règles de gouvernance. Par exemple, le gouvernement s’est engagé sur un montant minimum lié aux suppressions des niches fiscales et sociales. Le gouvernement s’engage à les réduire à hauteur d’un certain montant. Lorsqu’on constatera des surplus de recettes, ils devront être utilisés pour réduire le déficit public.

· Troisième projet de loi de programmation présenté au gouvernement, en cours de discussion ; pour 2012 – 2017. Mais au bout de trois ans est prévu un mécanisme de révision. Au parlement a lieu le débat sur ce projet de loi de programmation, le débat sur le projet de loi de finances, le débat sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, et le débat autour de la loi organique relative à la programmation. L’exposé des motifs de la loi de programmation explique que le projet de loi de programmation vise à organiser sur la durée de la législature le redressement de la solidarité et de la responsabilité. Concrètement, pendant le quinquennat on aura deux temps, d’abord le temps du redressement, le retour à un déficit public à 3% du PIB en 2013, et une baisse du poids de la dette publique à partir de 2014. Ce temps du redressement se traduit dans l’immédiat, dans le projet de loi de finances le gouvernement réduit de 10 milliards ses dépenses, annonce de nouvelles recettes à hauteur de 15 milliards. Et les autres 5 milliards seront récupérés sur le budget de la Sécu. Ensuite on aura un temps de l’équilibre structurel, c’est-à-dire de l’équilibre de la durée, l’idée est de ramener en 2015 un déficit structurel à 0,5% du PIB. Cela correspond au chiffre inscrit dans le TSCG.

Ce projet de loi de programmation va anticiper le projet de loi organique relatif à la programmation, ce projet respecte le projet de loi organique relatif aux lois de programmation. Il respecte dores et déjà l’esprit du TSCG.

D) Le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Parmi les dispositions du projet de loi de programmation on a notamment trois éléments principaux :

Le projet de loi organique de loi de programmation nous dit qu’une loi de programmation doit fixer un objectif à moyen terme sous la forme d’une cible de solde structurel.

Est prévue la mise en place d’un organisme indépendant « Le Haut Conseil des Finances Publiques » qui aurait un double rôle. Eclairer le gouvernement et le parlement sur la fiabilité des prévisions économiques, et d’autre part les éclairer sur la cohérence des projet de loi de finances et des projets de loi de financement de la Sécu avec la loi de programmation pour éviter qu’on annonce une trajectoire avec un solde, et que le PLF n’ait pas la même direction.

Mise en place d’un mécanisme de correction en cas d’écart important avec la trajectoire. Ce mécanisme de correction, était exigé par le TSCG.