Le principe de subsidiarité dans l’Union Européenne

Le principe de subsidiarité et la répartition des compétences partagées

Le principe de subsidiarité et la répartition des compétences partagées ne sont applicables qu’aux domaines où l’Union européenne partage ses compétences avec les États membres. Ce principe a été formellement intégré dans les traités constitutifs de l’Union européenne plus récemment dans l’histoire de l’intégration européenne.Introduit par l’Acte unique européen, le principe de subsidiarité a été consacré par le Traité sur l’Union européenne en 1992. Dès les premiers articles, il est érigé en principe directeur pour l’exercice des compétences non exclusives de l’UE :
  • L’exercice des compétences doit se faire au niveau le plus efficace en fonction de l’objectif à atteindre.
  • Par conséquent, les décisions doivent être prises au niveau le plus proche du citoyen, ce qui soulève des questions pratiques, car le niveau de décision approprié semble ne plus être systématiquement l’État-nation.
Les niveaux de gouvernance concernés par ce principe incluent :
  • L’échelon européen
  • L’échelon national
  • L’échelon local
Le principe de subsidiarité impose une réflexion constante lorsqu’une décision est prise dans le cadre des compétences partagées, car il remet en question la logique centralisatrice et cherche à justifier l’intervention de l’UE uniquement quand c’est nécessaire et plus efficace que l’action au niveau national ou local.La création des Communautés européennes reposait sur la conviction que certains objectifs étaient mieux atteints ensemble, à l’échelle européenne. Avec le principe de subsidiarité inscrit dans les traités de l’UE depuis 1992, l’engagement est pris de veiller à ce que cette collaboration ne s’étende pas inutilement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs communs, respectant ainsi une répartition des tâches et compétences mesurée.Ce principe, bien qu’il trouve des parallèles dans les constitutions des États fédéraux — où les compétences sont attribuées spécifiquement et parfois partagées —, est régulé par les cours constitutionnelles en fonction de l’esprit des textes fondamentaux.Dans l’expérience des États fédéraux, l’application du principe de subsidiarité est familière et généralement intégrée sans problème. Cependant, au début, ce principe a rencontré une résistance en France, où il était perçu comme antinomique avec les principes républicains du pays. Mais avec le temps, cette résistance s’est atténuée et le principe de subsidiarité est aujourd’hui un élément essentiel du fonctionnement de l’UE, garantissant que les compétences sont exercées au niveau le plus approprié et avec le souci constant de l’efficacité et de la proximité avec les citoyens européens.

Section 1 : consécration du principe de subsidiarité

I. L’émergence du principe de subsidiarité avant 1992

La consécration du principe de subsidiarité, avant son affirmation explicite en 1992 avec le Traité de Maastricht, suggère que l’intervention de la Communauté Européenne devrait se faire uniquement lorsque cela s’avère nécessaire.Historiquement, le cadre institutionnel de la Communauté était envisagé de manière minimaliste. À titre d’exemple, l’article 5 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) faisait déjà référence à une intervention limitée, mettant en avant une sorte d’autolimitation.Dans les Traités constituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA), on retrouve cette notion selon laquelle certaines mesures, notamment l’harmonisation des législations nationales, ne devraient être employées que si elles sont justifiées par les objectifs communautaires.La jurisprudence communautaire de l’époque développait des théories permettant d’étendre les compétences communautaires, soit par le biais de la compétence implicite, comme illustré par l’arrêt AETR, soit par l’attraction de certains domaines dans la sphère communautaire en raison de leurs effets, par exemple, en matière de protection des consommateurs.L’Acte Unique Européen a marqué une étape significative, ouvrant la voie à une application plus élargie de ce principe, ce qui a généré une certaine méfiance à l’égard de l’expansion des compétences communautaires. Traditionnellement, le droit communautaire préférait des instruments moins contraignants, tels que les directives.Cependant, avec l’Acte Unique Européen, la décision fut prise de permettre l’harmonisation des législations nationales non plus seulement par directives, mais aussi via le règlement communautaire, un acte législatif beaucoup plus contraignant. Cette approche a provoqué une vive réaction, particulièrement des États fédéraux comme l’Allemagne, où de nombreux actes nécessitant une transposition en droit national étaient adoptés au niveau des Länder. Ces derniers craignaient qu’une telle centralisation ne réduise leurs compétences.Face à cette situation, le principe de subsidiarité est apparu aux yeux de certains États membres comme un moyen potentiel de contester la légalité d’un règlement communautaire qui chercherait à trop s’immiscer dans le rapprochement des législations nationales.En réponse à ces préoccupations, le Traité de Maastricht a formellement intégré le principe de subsidiarité dans le droit communautaire, établissant un cadre juridique clair pour déterminer quand et comment les institutions européennes devraient exercer leurs compétences en lieu et place des États membres. Cela a marqué une étape décisive dans la promotion d’une action communautaire qui respecte mieux les compétences et les particularités des États membres.

II. La consécration explicite du principe dans l’UE

La consécration explicite du principe de subsidiarité dans l’Union Européenne s’est articulée en trois étapes principales :
  1. La préparation du Traité de Maastricht – Durant cette phase, le principe de subsidiarité a été intensivement discuté comme un mécanisme de contrôle des ambitions expansionnistes de l’Union Européenne. Cette période coïncide avec l’Acte Unique Européen, où l’on reconnaît la nécessité d’un principe qui pourrait faciliter l’acceptation, par les États membres, de l’élargissement des compétences déléguées à la Communauté. Les préoccupations étatiques concernant l’élargissement des compétences dans les traités vers des domaines plus vastes que le secteur économique ont amené Jacques Delors à formuler explicitement le principe de subsidiarité. En 1991, il a présenté ce principe comme la « clef de voûte de l’organisation de la vie en commun au sein de l’Union » et comme guide principal de la répartition des compétences, insistant sur la prise de décisions au niveau le plus proche du citoyen.
  2. Le Traité lui-même – Avec l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht en 1992, le principe de subsidiarité est incorporé dans le droit de l’Union, notamment à travers l’article 2 qui pose les bases de l’attribution des compétences et le respect de la subsidiarité. Plus explicitement, l’article 5 du Traité instituant la Communauté européenne (désormais Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne – TFUE) précise que l’UE n’agit que lorsque les objectifs ne peuvent pas être suffisamment atteints par les États membres individuellement et peuvent donc être mieux réalisés au niveau de l’UE.
  3. Les traités postérieurs – Le principe de subsidiarité n’a pas été redéfini jusqu’à l’adoption du Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE), bien qu’il ait été constamment réaffirmé comme essentiel pour justifier les transferts de compétences. Pour garantir l’application effective de ce principe, des protocoles additionnels relatifs à la subsidiarité ont été ajoutés aux Traités. Ces protocoles visent à compléter la définition du principe et à spécifier qui, et à quel moment, doit s’assurer que le principe de subsidiarité est respecté.
En résumé, le principe de subsidiarité est fondamental dans le fonctionnement de l’UE, servant de garde-fou contre une centralisation excessive et assurant que les actions sont prises le plus près possible des citoyens, à moins que l’UE ne soit mieux placée pour agir. Cela reflète un engagement continu à l’équilibre entre les compétences nationales et supranationales au sein de l’Union.

Section 2 : Application du principe de subsidiarité

Comment se passe l’application du principe de subsidiarité?À l’époque du Traité de Maastricht, le principe de subsidiarité a été affirmé. Les institutions européennes ont rapidement cherché à déterminer les modalités de son application. En juin 1992, lors d’un sommet à Lisbonne, les chefs d’État et de gouvernement se sont accordés sur l’application de ce principe tant à la législation communautaire future qu’à celle déjà en vigueur, ce qui nécessitait une révision de la législation existante afin de se conformer au principe de subsidiarité.En décembre 1992, le Conseil européen a adopté une approche globale pour l’application du principe de subsidiarité et a pris acte de l’engagement de la Commission européenne à modifier ou retirer les actes législatifs existants qui ne respecteraient pas ce principe. Un rapport final concernant le réexamen systématique des actes communautaires pour leur mise en conformité avec le principe de subsidiarité a également été approuvé lors de ce même Conseil européen.Avec le Traité d’Amsterdam, les résultats des trois Conseils européens et les pratiques de 1993 à 1997 ont été consolidés dans un protocole sur l’application du principe de subsidiarité. Ce protocole additionnel stipule que la Commission doit présenter annuellement un rapport sur l’application du principe de subsidiarité au Conseil européen, au Conseil et au Parlement européen. Ce rapport sert de garantie morale et juridique du respect de ce principe.Aujourd’hui, l’application de ce principe s’appuie sur des critères clairs, facilitant sa mise en œuvre sous le contrôle judiciaire. Dans le contexte du Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE), un nouveau protocole avait été proposé pour renforcer le contrôle juridictionnel sur l’application du principe de subsidiarité.Il convient de noter que l’actualité a progressé depuis le TECE, qui n’a finalement pas été ratifié. Le principe de subsidiarité est maintenant inscrit dans le Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).Le principe de subsidiarité est un principe fondamental du droit de l’Union européenne, consacré par le Traité sur l’Union européenne (TUE). Il vise à réguler l’exercice des compétences entre l’Union européenne et ses États membres. Le principe est explicitement formulé dans l’article 5 du TUE, et son application est détaillée dans le Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), notamment dans l’article 5, paragraphe 3.Selon le principe de subsidiarité:
  1. Définition du Principe :
    • L’Union n’intervient que si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, que ce soit au niveau central, régional ou local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.
  2. Procédure de Contrôle :
    • Les propositions législatives de la Commission européenne doivent être évaluées sous l’angle de la subsidiarité (et de la proportionnalité). Le Parlement européen et le Conseil examinent si une proposition est conforme au principe de subsidiarité.
    • Les parlements nationaux disposent d’un délai (généralement de huit semaines) pour émettre un « avis motivé » si, selon eux, une proposition viole le principe de subsidiarité. Cette procédure est connue sous le nom de « carton jaune ».
    • Si un certain seuil d’avertissements est atteint, la proposition doit être réexaminée. Elle peut être modifiée, maintenue ou retirée par la Commission.
  3. Rôle de la Cour de Justice de l’Union Européenne :
    • Les États membres peuvent contester la validité d’un acte législatif de l’UE devant la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) s’ils estiment que le principe de subsidiarité n’a pas été respecté.
  4. Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité :
    • Le Traité de Lisbonne a ajouté le Protocole n° 2 qui précise les règles détaillées concernant l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il renforce le rôle des parlements nationaux en leur donnant un pouvoir direct de surveillance sur les propositions de la Commission.
  5. Dialogue Politique :
    • Au-delà des mécanismes formels, le principe de subsidiarité implique également un dialogue politique continu entre les institutions de l’UE et les États membres pour s’assurer que l’action de l’UE est justifiée et ajoutée par rapport à l’action au niveau national.

I. Critères d’appréciation du principe de subsidiarité

L’évaluation du principe de subsidiarité s’effectue à travers une analyse en trois étapes successives, chacune devant être validée avant de passer à la suivante:
  1. Catégorisation de la compétence: Il faut d’abord déterminer dans quelle catégorie de compétence l’action proposée se situe. On distingue les compétences exclusives de l’Union européenne, celles des États membres et les domaines de compétence partagée. Ce processus est généralement droit au but, étant facilité par une liste qui aide les institutions à identifier la catégorie pertinente.
  2. Nécessité de l’action au niveau de l’Union: Ensuite, on évalue si la condition de l’article 5 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) est remplie, c’est-à-dire si l’objectif de l’action envisagée peut être atteint de manière plus satisfaisante au niveau individuel par les États membres ou s’il est plus avantageux de procéder au niveau de l’Union. Cette étape prend en compte l’aspect transfrontalier de l’action. Lorsqu’une action concerne plusieurs ou tous les États membres et que le raisonnement basé sur des frontières nationales est inopérant, l’action devrait alors être mise en œuvre au niveau de l’Union. Un exemple pertinent serait la protection des consommateurs, où des actions coordonnées peuvent offrir des avantages significatifs.
  3. Intensité de l’action: Si une intervention au niveau de l’Union est justifiée, il convient de sélectionner l’outil le plus adapté parmi l’arsenal juridique communautaire. Cela requiert un test de proportionnalité, qui vise à déterminer non seulement la forme de l’acte législatif à adopter mais aussi le fond de son contenu. Le but est d’assurer que l’intervention de l’Union ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs visés.
Ces étapes permettent aux institutions de l’UE de respecter l’équilibre des compétences entre l’Union et les États membres, en agissant uniquement lorsque c’est nécessaire et de manière proportionnée, conformément aux traités.

II. Mise en œuvre du principe de subsidiarité

La Commission européenne, détentrice de l’initiative législative, s’est engagée à surveiller le respect de ce principe, même avant son entrée en vigueur formelle.

Dès l’après-Maastricht, le Conseil européen a évalué la mise en œuvre de ce principe et a salué les efforts de la Commission pour éviter de proposer des actes législatifs qui l’enfreindraient. On a constaté une diminution des actes communautaires en 1993, ce qui témoigne d’une certaine retenue législative conforme au principe de subsidiarité.

La Commission, souhaitant formaliser la procédure, a proposé de conclure un accord interinstitutionnel avec le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen, bien que cet accord n’ait de contrainte juridique que pour les signataires. Cette initiative a abouti à la clarification des procédures de contrôle, structurées en trois phases :

  1. Justification de la subsidiarité dans les propositions de la Commission : Chaque proposition législative doit expliquer en quoi elle respecte le principe de subsidiarité.
  2. Engagement symétrique du Parlement européen et du Conseil : Lors de la procédure de codécision, ils doivent justifier le respect de la subsidiarité lorsqu’ils amendement une proposition de la Commission.
  3. Évaluation régulière : Les institutions s’engagent à vérifier régulièrement si les actes adoptés sont conformes au principe de subsidiarité et à prendre les mesures nécessaires en cas de non-conformité.

Le contrôle du principe de subsidiarité reposait initialement sur les institutions européennes, mais avec l’annexion de divers actes aux Traités, les parlements nationaux ont acquis un rôle spécifique dans ce domaine. La Déclaration n°13, annexée au Traité de Maastricht, a reconnu le rôle des parlements nationaux, qui a été encore renforcé par le Protocole additionnel n°7 sur l’application des principes de proportionnalité et de subsidiarité et le Protocole n°13 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne, introduits par le Traité d’Amsterdam.

Ces protocoles confèrent une dimension juridique aux obligations concernant ces principes, mettant en lumière la compétence partagée entre les États membres et l’Union. Cela reconnaît indirectement le droit des parlements nationaux de protéger leurs compétences législatives, bien qu’ils soient des institutions nationales et que les Traités européens ne soient pas censés leur conférer de nouvelles compétences.

Depuis 1989, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) facilite le dialogue entre ces organes et le Parlement européen. Par exemple, l’article 88-4 de la Constitution française de 1958 et d’autres législations nationales ont progressivement intégré des mécanismes de contrôle et de dialogue avec les institutions européennes.

Les parlements nationaux peuvent émettre des avis sur le respect du principe de subsidiarité, bien que ces avis soient politiques et leurs implications juridiques ne soient pas clairement définies. Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe (TECE) avait prévu deux protocoles annexés qui confirmaient le rôle des parlements nationaux dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité.

Dans le cas où une majorité de parlements nationaux exprime un avis défavorable sur une proposition de la Commission, celle-ci est obligée de réexaminer l’acte. Si elle décide de le maintenir, les parlements nationaux peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne. La révision de la constitution française en 2005 a été conditionnée à l’entrée en vigueur d’un traité qui reconnaîtrait cette nouvelle compétence des parlements nationaux.

La vérification du principe de subsidiarité en amont vise à renforcer le rôle des parlements nationaux, souvent considérés comme les premiers affectés en cas d’application incorrecte du principe.

III. le contrôle juridictionnel

Le contrôle juridictionnel du principe de subsidiarité

La mise en œuvre du principe de subsidiarité est essentielle dès l’initiation des actes législatifs au sein de l’Union européenne. Cependant, une question se pose quant à la possibilité d’annuler un acte législatif par la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) si celui-ci est adopté en violation de ce principe.

Concernant la justiciabilité du principe de subsidiarité, le débat porte sur sa capacité à être invoqué devant un tribunal et s’il peut entraîner l’annulation d’un acte législatif.

  • Certains arguments s’opposent à cette justiciabilité en raison de la nature politique perçue du principe. La CJUE, en tant que juge de la légalité, ne devrait pas s’immiscer dans des questions d’opportunité qui sont l’essence même du principe de subsidiarité.

En réponse à ces préoccupations, la CJUE, dans une communication exceptionnelle datant de décembre 1990, précédant le traité de Maastricht, a clarifié sa position. Elle y a reconnu la teinte politique du principe mais a affirmé que cela ne représentait pas un obstacle inédit, la Cour se prononçant déjà sur des questions similaires relatives au principe de proportionnalité.

La conséquence directe est l’établissement d’un contrôle de nature similaire pour ces deux principes, impliquant un contrôle restreint se limitant à la vérification d’une éventuelle erreur manifeste d’appréciation. Ce type de contrôle permet à la Cour de s’abstenir d’entrer dans le débat sur l’opportunité de l’action.

Cette position de la CJUE a été particulièrement influente pour certains États membres, comme l’Allemagne, qui accordent une importance significative au principe de subsidiarité. Cette clarification a servi d’incitation supplémentaire pour signer le traité de Maastricht et a encouragé l’Allemagne à insérer une mention du principe de subsidiarité dans sa loi fondamentale, lui conférant ainsi une portée juridique.

Quant aux recours juridictionnels visant à contrôler le respect du principe de subsidiarité via la CJUE, trois hypothèses ont été identifiées où le principe peut être invoqué:

  1. Les recours en annulation
  2. Les exceptions d’illégalité
  3. Les demandes de décision préjudicielle en appréciation de la validité

La CJUE a, dans plusieurs décisions, identifié des cas de violation du principe de subsidiarité. Ces violations peuvent se manifester par l’absence de considération justifiant l’acte au regard du principe ou par une erreur manifeste dans l’appréciation de l’application du principe de subsidiarité.

En ce qui concerne la possibilité pour les juridictions nationales de vérifier le respect du principe et d’écarter l’application d’un acte non conforme, la pratique a jusqu’à présent donné une réponse négative.