Le principe d’unité budgétaire

Le principe d’unité budgétaire

A) Qu’est-ce que le principe d’unité

Ce principe indique que le budget doit recenser l’ensemble des ressources et l’ensemble des dépenses. Il doit être rassemblé dans un projet unique sur lequel le parlement doit s’être prononcé. L’article 6 de la LOLF indique que toutes les recettes et toutes le dépenses sont retracées sur un compte unique intitulé budget général. Ce budget unique, ce document unique présenté auprès du parlement se justifie parce qu’en premier lieu le principe d’unité permet au parlement d’exercer son pouvoir de décision et son pouvoir de contrôle, cela ne serait pas le cas s’il devait se prononcer sur de plans financiers éparses, ou si certaines dépenses et recettes étaient exclues du budget. Le conseil constitutionnel nous dit « ce principe d’unité a pour objet d’assurer la clarté des comptes de l’Etat et de permettre par là même un contrôle efficace du parlement. » c’est une décision du Conseil constitutionnel, du 25 juillet 2001, relative à la LOLF.

 Autre intérêt de cette unité budgétaire ; elle permet de mesurer précisément l’équilibre du budget en affichant le déficit. Un solde pourra être présenté, des lors on va éviter la multiplication des budgets et on va évier que des dépenses ou des recettes ne soient pas inscrites au budget. Grâce à cela le parlement aura une vision globale et pourra vérifier l’équilibre ou le déséquilibre budgétaire.

B) Les dérogations au principe d’unité budgétaire

La LOLF réaffirme certes ce principe, il n’en demeure pas moins que l’on a des dérogations à ce principe. Il y a deux types d’exceptions ;

·         Les activités de l’Etat sont de plus en plus diversifiées, complexes, qui nécessitent des interventions de divers type. L’unité budgétaire peut donc faire obstacle à une certaine souplesse de gestion.

·         Le camouflage de certaines dépenses en ne les inscrivant pas au budget, on parle de « débudgétisation » ou de « non budgétisation », et là l’atteinte au principe d’unité est plus grave, parce qu’elle n’est pas prévue, et certaines dépenses échappent au contrôle parlementaire.

1)    Les aménagements techniques

On a un budget général, mais à côté de ce budget général la LOLF a conservé une distinction qui existait déjà sous l’empire de l’ordonnance de 1959, c’est ce qu’on appelle des budgets annexes et des comptes spéciaux. On a plusieurs unités de comptes, le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Tous ces comptes sont tout de même présentés au Parlement au sein d’un même document. Il est considéré comme une petite dérogation à l’unité budgétaire.

 

·         Les budgets annexes ; définit à l’article 18 de la LOLF. Il retrace les opérations des services de l’Etat qui ne sont pas dotés de la personnalité morale. Il n’a pas la personnalité morale exerce une activité économique de prestation de biens, ou de services. Un service qui exerce cette activité économique à titre principal. Et enfin qui donne lieu au paiement d’une redevance. Ils individualisent, on connait grâce à ces budgets annexes le coût des services concernés. Ces budgets annuels permettent d’affecter des recettes à une activité. Il n’existe en 2012 plus que deux budgets annexes, avant la LOLF on avait six budgets annexes. Aujourd’hui, les deux sont « Contrôle et exploitation aérien », et « Publication officielles et informations administratives. » La LOLF a obligé certains budgets annexes à disparaître notamment parce qu’il faut le paiement d’une redevance, et pour certains budgets annexes on constatait que l’ensemble des recettes provenaient d’une subvention. Ils ont donc dû disparaître. Les crédits des budgets annexes sont votés de façon individualisée lors de l’examen du PLF. Un article du PLF qui indique le montant des crédits. Le budget annexe est distinct du budget général, mais il est soumis au vote du parlement lors de la loi de finances.

·         Les comptes spéciaux ; c’est un aménagement technique, mais il n’exclut pas certaines dépenses au parlement. Le conseil constitutionnel est venu rappeler que ces comptes spéciaux n’ont ni pour objet, ni pour effet de faire échapper des recettes et des dépenses à l’approbation du parlement. Sous l’ordonnance de 1959 on avait une quarantaine de comptes spéciaux, qui regroupaient des comptes de natures très différentes. La LOLF est venue rationnaliser le mécanisme des comptes spéciaux et elle a prévu quatre catégories de comptes spéciaux, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes d’opération monétaire, les comptes de concours financier. Chaque compte est voté séparément, et chaque compte est voté séparément du budget général.

2)    Des aménagements de gestion

Le budget englobe les activités financières que l’Etat ne choisit pas de réaliser de façon autonome. De fait, l’action de l’Etat peut prendre diverses formes soit l’Etat peuvent prendre en charge une action. L’Etat peut également mettre en œuvre certaines de ces activités par la loi contractuelle, il peut choisir de réaliser un marché public, un partenariat public-privé, etc. Dans ce cas-là le parlement votera quand même le crédit relatif à la dépense effectuée. La mise en œuvre de l’action de l’Etat peut également être réalisée par le biais d’organismes publics qui ont leur budget propre. Soit l’établissement public peut se voir affecter une ressource, dans ce cas-là le parlement vote l’affectation de la ressource, soit l’affectation est votée en loi de finances, soit l’organisme public en charge d’une action de l’Etat peut recevoir une subvention et dans ce cas la subvention apparaitra en tant que dépense de l’Etat. Dans le même sens, à côté de l’Etat, il y a le budget des collectivités territoriales, ou le budget de la Sécu qui fait l’objet d’un texte spécifique.

 

Les aménagements officieux, avec la pratique de débudgétisation qui est une atteinte absolue au principe d’unité. On a des dépenses qui figuraient dans le budget et qui vont en être exclus et transférés à des organismes publics, parapublics, ou même privés. Le conseil constitutionnel a réagi en rappelant que « certaines dépenses étaient, par nature, budgétaires » c’est une décision de 1994, loi de finances pour 1995. Le conseil constitutionnel va pour la première fois encadrer la pratique des débudgétisations, et en encadrant cette pratique il va garantir des droits au parlement en matière de vote du budget.

On a un fond de solidarité vieillesse, qui est un établissement public. Ce fond de solidarité a pour mission de prendre en charge les avantages de l’assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale. Or la loi de finances de 1995, prévoit de transférer au FSV la majoration des pensions des fonctionnaires en fonction du nombre d’emploi.

ð  Est-il possible de transférer une charger permanente de l’Etat à un organisme externe ?

Le conseil constitutionnel a répondu qu’effectivement les dépenses en cause présentaient pour l’Etat un caractère permanent par nature et ne pouvaient être prises en charge en dehors de celui-ci. Ce sont des dépenses de personnel, qui doivent être assurées par l’Etat, il est impossible de les soustraire au contrôle du parlement.

 

Cette décision, empêche que des charges permanentes qui incombent par nature à l’Etat échappent au vote du Parlement. Théoriquement il ne devrait plus y avoir de débudgétisation. Unité budgétaire qui peut être nuancée par les aménagements techniques, et protégée normalement par la décision du conseil constitutionnel de 1994.

  doit être inscrit en tant que recette.

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