Les principes budgétaires des finances publiques

les principes du droit public financier

4 types de principe :

– Le principe budgétaire qui encadre l’établissement des budgets publics

– Les principes comptables qui encadrent l’exécution des budgets publics – Les principes fiscaux qui concernent la recette publique principale qu’est l’impôt – Principe général de contrôle en droit public financier.

La plupart de ces principes ont une valeur supra-législative puisqu’il découle de la Constitution.

A) Les principes budgétaires

6 principes budgétaires :

– Annuité

– Unité

– Universalité

– Spécialité

– Sincérité

– Equilibre budgétaire

2 idées générales : ces principes ont une valeur supra-législatives, ils s’imposent donc à tous les lois qui interviennent en matière fiscale et financières ; ces 6 principes budgétaires s’appliquent à peu près de la même façon pour l’État et les CT, mais ils s’appliquent de manière partielle pour la sécurité sociale. Parce que la sécurité sociale est très autonome par rapport à l’État.

B) La notion de budget et sa signification juridique

1- La notion de budget

Dans un sens non juridique, un budget est l’ensemble des recettes et des dépenses soit d’une entreprise soit d’un particulier, d’une association…etc.

Au niveau juridique, un budget est autre chose : un budget désigne un document ou un ensemble de documents dans lesquels sont prévus et autorisés les ressources et les charges des administrations publiques. C’est un acte de prévision et d’autorisation ; soit un acte dynamique.

2- La signification juridique du budget comme acte de prévision et d’autorisation

Acte de prévision : un budget au sens juridique du terme est un document prospectif, pour l’avenir. Exemple : la loi de finance est votée au Parlement. Elle sera adoptée fin décembre 2013 pour 2014. Acte d’autorisation : par définition, un budget eu sens juridique du terme est votée par un assemblée délibérante. Cela renvoie à la séparation des pouvoirs. L’exécutif déposé les projets de loi de finances et au niveau local l’exécutif local. C’est le Parlement qui vote le projet de loi de finance et le projet de financement de la sécurité sociale, puis les assemblées locales pour les budgets locaux.

C) Les principes relatif à la présentation des budgets publics

1- Les principes d’unité, d’universalité de sincérité (budgétaire)

– L’unité budgétaire : il s’agit de porter à la connaissance de l’assemblée délibérante concernée l’ensemble des opérations financières effectuées par une administration publique dans un seul et même document. C’est un principe valable pour toutes les administrations publiques.

– L’universalité budgétaire (applicable partiellement à la sécurité sociale)

Dans l’universalité budgétaire, on retrouve le principe de non compensation. C’est ce qu’on appelle aussi le produit brut. On ne fait jamais apparaitre le produit net car les comptes doivent être les plus clairs et plus exhaustif possible.

Le deuxième sous principe est la non-affectation d’une recette à une dépense. Ce principe prévaut qu’il est interdit de faire un lien explicite entre une recette et une dépense. On fait la somme de toutes les recettes et ensuite on réfléchit à comment on dépense.

Troisième principe : La sincérité budgétaire : c’est un principe relativement récent, il a été consacré au début des années 1990. La décision du 20 juin 1993 et article 47-2 qui dit que les comptes publiques aujourd’hui sont réguliers et sincères.

Que veut dire un compte public sincère ?

– Sincérité objective : elle porte sur le document qui rend compte de l’exécution des budgets publics. (loi de règlement ; il est après l’exécution donc on sait combien on a, combien on a dépensé et combien on a rapporté)

– Sincérité subjective : elle porte sur le budget en tant qu’actes de prévision et d’autorisation. (les chiffres doivent être bonne foi car il ne s’agit que d’anticipation)

2- Les aménagements et les exceptions

L’existence des budgets annexes : un budget annexe est une activité particulière qui est géré budgétairement de manière autonome par rapport au budget de l’administration publique dont elle relève tout en étant annexée formellement au budget de cette administration. Souvent cela c’était pour des raisons historiques. Aujourd’hui il n’y en a plus que deux alors qu’il y en avait 20 avant. Mais cela porte t’il atteinte à l’unité budgétaire ? Non, car dans les lois de finances on a le budget de l’Etat et les budgets annexes.

Quant est-il de la sincérité budgétaire ? Non. Par contre cela pose un problème pour l’universalité.

Débudgétisation : il s’agit d’enlever une activité du budget publique. Autrement dit, cela désigne le transfert d’un budget public vers un autre budget public ou bien vers un budget privé. Contrairement aux budgets annexes, c’est qu’ici on la sort complètement du budget.

Cela pose problème pour l’unité budgétaire car c’est une violation du principe. La loi de finances ne va pas rendre de manière exhaustive de l’activité de l’Etat.

La loi de finances est moins sincère car on a enlevé un budget. Et cela pose donc aussi un problème en matière d’universalité car de ce fait on créer automatiquement un lien entre recettes et dépenses. Le conseil constitutionnel essaie de lutter contre ces hypothèses. Souvent, il débudgétise les constructions publiques c’est-à-dire qu’il créer une personne morale pour budgétiser cela avec création de personne morale.

Les prélèvements sur recettes : On en reparlera plus tard dans le cours. Cette exception est toléré car elle est indispensable.

Par. 3 – Les principes relatifs aux rapports entre les pouvoirs publics

A) L’annualité budgétaire

Les budgets sont discutés, votés et exécutés tous les ans. Voir plus d’info ici :

Le principe de l’annualité budgétaire

B) Les principes comptables

Ils concernent l’exécution des budgets publics, dans le cadre de l’exécution on a une importance de principe comptable. Les règles comptables ont tantôt une valeur supra législative, tantôt une valeur infra législative.

Réformé par un décret du 7 novembre 2012.

1- Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics

L’exécution des opérations financières publiques (encaissement et décaissement) repose sur l’intervention sur deux catégories d’argent différentes d’une part les ordonnateurs et d’autres parts les comptables publics avec l’idée d’une stricte séparation entre les uns et les autres.

L’ordonnateur est celui qui a en charge la phase administrative d’opération d’encaissement ou de décaissement de l’argent public. C’est lui qui décide.

Le comptable public intervient ensuite qui lui a en charge la phase comptable donc la phase d’exécution matérielle de l’opération d’encaissement ou de décaissement de l’argent public. Si on prend l’exemple d’un ministère, l’ordonnateur est le ministre qui peut dépenser l’argent de son ministère ; puis le comptable du ministère exécute et fait le chèque.

Au niveau des ordonnateurs, on distingue les ordonnateurs principaux, secondaires et délégués. – Les principaux sont pour l’Etat les ministres, pour la sécurité sociale les directeurs des caisses de sécurité sociales et pour les collectivités locales ce sont les présidents d’exécutif locaux.

– Les ordonnateurs secondaires sont les préfets.

– Les ordonnateurs délégués sont ceux qui ont une délégation d’un ordonnateur principal ou secondaire. Ex avec les ministres qui délègue une partie de ses attributions à ses chefs de cabinet ou chefs de service.

Les ordonnateurs principaux ont une double fonction (maire, ministres, etc…), ils sont à la fois chef d’une administration et une fonction politique. Cela pose un problème pour les contrôles.

Les comptables publics relèvent tous du ministère de l’économie et des finances. Aucune distinction.

2- Les raisons d’être du principe et les exceptions

Les principes d’être :

On a mis en place ce principe pour 2 raisons :

– Améliorer l’exécution des opérations budgétaires (prise de décision, contrôles, exécution matérielle)

– Renforcer les contrôles : diviser les pouvoirs car le comptable vérifie que ce qu’on lui demande de faire est conforme aux textes.

Exceptions :

Le paiement des fonctionnaires : Pour qu’il puisse payer le comptable doit avoir l’autorisation de l’ordonnateur, mais tout est informatisé donc il n’y a pas les 3 étapes.

La réquisition du comptable : l’ordonnateur demande au comptable de vérifier une opération et s’il refuse pour non-conformité, l’ordonnateur peut le forcer. Cela entraîne que le comptable n’est pas responsable des conséquences de l’opération.

C) Les principes fiscaux

C’est ce qui s’applique aux impôts. Les recettes publiques ne se résument pas aux impôts. Ce sont des recettes que l’on appelle non fiscale. Or des impôts, on a les cotisations sociales et les revenus des personnes publiques. On fait la distinction car on n’a pas le même régime juridique.

1- Les principes du consentement et de la légalité de l’impôt

C’est le principe le plus ancien. C’est l’idée que les impôts portent sur la société et donc que la société doit consentir au paiement des impôts. Pendant la révolution française, c’était désormais le peuple et non plus la société d’ordre qui devait consentir aux impôts. Ce consentement est passé par le parlement, celui-ci représente le peuple. Le principe est que c’est le parlement qui consent pour le peuple à l’impôt.

Le parlement adopte des lois, en découle qu’en matière fiscale c’est la loi qui est centrale et fondamentale. On en a déduit la légalité de l’impôt. Les articles 14 de la DDH et 34 de la Constitution, nous disent que la loi est compétente pour déterminer le régime des impositions de toute nature. Autrement dit, la loi est compétente en matière fiscale. Uniquement une loi peut modifier, supprimer une loi.

Il ne faut pas croire que le pouvoir règlementaire n’a pas de pouvoir sur l’impôt. Il ne peut créer, ni supprimer mais il est l’exécutant de l’impôt. Par exemple, l’impôt sur les boissons énergisantes a été créé par le parlement avec un taux entre 0,2% et 0,5% ; il reste à l’exécutif de faire varier ce taux en fonction de détails.

2- La nécessité de l’impôt

Le pouvoir royal devait prouver le caractère indispensable de l’impôt. A la révolution, il y a eu un changement de définition philosophique : l’impôt est nécessaire en société.

La conséquence pratique entraine que l’administration fiscale a des pouvoirs de sanctions.

3- Le principe d’égalité devant l’impôt

C’est le principe le plus important et le plus compliqué. Ce principe a deux applications, une application générale et particulière.

L’égalité devant la loi fiscale : découle de l’article 6 de DDH, qui dit que la loi est la même tous qu’elle protège ou qu’elle punisse. C’est un principe d’égalité devant la loi, on en a déduit qu’il y a un principe d’égalité devant la loi fiscale. Concrètement, cela veut dire que dans une situation identique, les contribuables doivent être traités de manière identique. Et dans une situation différente, l’administration fiscale doit traiter les contribuables de manière différente. La question qui se pose est dans quel cas on est dans une situation identique ou différente.

L’égalité devant les charges publiques : article 13 de la DHH, « l’impôt est reparti de manière égale entre les citoyens en raison de leur faculté ». la répartition de l’impôt n’est pas une répartition égale numéraire. Cette égalité est en fonction de la richesse. Plus on est riches, plus on doit payer d’impôts. Comment fait-on payer plus d’impôts aux plus riches ? Soit la proportionnalité de l’impôt, soit la progressivité de l’autre. Ces deux mécanismes résultent de l’article 13.

Ces deux mécanismes n’ont cependant pas la même portée :

– Proportionnalité : Lorsque le taux de l’impôt ne varie pas. La TVA est un impôt proportionnel.

– Progressivité : à l’inverse, c’est un impôt dans lequel les taux augmentent en fonction de l’augmentation de la base imposable (revenu, dépense, patrimoine). Il impose de manière plus que proportionnel. Cela veut dire que plus la richesse augmente, plus la proportion de votre richesse que vous allez payer en impôt est importante.

D) Un principe commun : le principe du contrôle en droit financier

Le contrôle des finances publiques