Quelles sont les procédures fiscales en France?

Contrôles fiscaux, quelles procédures ? Il existe deux procédures de contrôle fiscal: une pour les entreprises et une pour les particuliers :

► vérification de comptabilité pour les entreprises, la vérification de comptabilité se déroule dans les locaux de l’entreprise et vous ne pouvez pas refuser d’y accueillir le vérificateur ;

► examen de situation fiscale d’ensemble (ESFP) pour les particuliers, le contrôle fiscal personnel se déroule dans les locaux de l’administration où vous serez invité à vous rendre.

Les deux procédures sont encadrées par les mêmes principes fondamentaux (procédure contradictoire du déroulement du contrôle, garanties du contribuable, procédure écrite de notification et de ses suites) cependant le déroulement du contrôle est différent selon le type de vérification. La différence essentielle entre les deux vérifications est que :

• dans la vérification de comptabilité — votre coopération est de rigueur : vous devez laisser entrer le vérificateur dans votre entreprise, mettre à sa disposition votre comptabilité, ne pas refuser systématiquement le dialogue avec lui).
• dans le cas de l’ESFP — Vous n’êtes pas obligé d’être coopératif, vous pouvez rester passif. Vous n’êtes pas juridiquement tenu de vous rendre aux rendez-vous proposés par l’administration. Vous n’êtes pas non plus soumis à l’obligation, en tant que particulier, de la tenue d’une comptabilité personnelle.

Contrôles fiscaux, comment se préparer ?

L’intervention de l’inspecteur peut demander une préparation. Vous devez connaître les forces et les faiblesses du dossier et trouver la meilleure stratégie pour gérer le dialogue avec l’administration.

► En cas de vérification de comptabilité, le contrôle se déroulera dans votre l’entreprise et le dialogue oral et contradictoire est la base. Lors de la première intervention, le vérificateur voudra connaitre la logique générale de fonctionnement de l’entreprise et vérifier que les documents obligatoires sont disponibles, que la comptabilité est complète, que les registres d’Assemblées sont correctement tenus. Il faut soigner le fond et la forme lors de cette première intervention.

► En cas de contrôle personnel (ESFP), vous recevrez un courrier du vérificateur vous invitant à venir dans les locaux de l’administration. Cette première réunion d’ESFP est un moment de prise de connaissance du dossier : analyse de l’évolution de votre patrimoine, de sa cohérence par rapport aux flux de revenus et de plus-values. Lors de l’évocation des incohérences éventuelles de votre dossier, ce qui importe est la pertinence de vos réponses pour les expliquer ou votre faculté d’éviter de répondre franchement à des questions clés. Il est nécessaire de se préparer à cette première intervention, et de connaître les lacunes de votre dossier.

I) La notion des procédures fiscales

A) La notion de procédure fiscale

La procédure fiscale ou les procédures fiscales est/sont constituées de toutes les règles qui régissent les actions fiscales c’est-à-dire toutes les voies de droit qui vont permettre aux acteurs du débat fiscal (les contribuables et l’administration fiscale) pour faire reconnaître leurs droits : le droit de l’administration à percevoir l’impôt, le droit du contribuable à payer l’impôt légalement fondé. Ces voies de droit (les actions fiscales) sont régies par un certain nombre de règles qui sont relatives aux procédures fiscales et dont la caractéristique est justement de réglementer, de prévoir la forme des relations qui vont se nouer entre l’administration et le contribuable au cours de ces actions fiscales. Les procédures fiscales sont distinctes et s’opposent d’une autre branche du droit fiscal à savoir le droit fiscal matériel. Les deux sont cependant liés parce qu’il existe un certain nombre de situations dans lesquelles les règles de forme, de procédure que nous verrons par la suite, déterminent le montant de l’impôt ex. les impôts qui sont fondés en droit (IS réclamé à une entreprise), calculés correctement, si l’administration n’a pas respecté correctement les règles procédurales qui sont mises en place par le Livre des procédures fiscales pour en réclamer le paiement, cette imposition pourra ne pas être due par le contribuable. On a une prééminence du droit de procédures fiscales sur le droit fiscal matériel. A l’inverse un contribuable qui pourrait être parfaitement fondé au fond à contester l’imposition qui lui est réclamée (ex. elle a été calculée sur une bénéfice ne correspondant pas au bénéfice réellement perçu) pourra être contraint à payer cet impôt parce qu’il n’a pas respecté les règles de forme qui régissent le délai dans lequel il doit former un recours pour contester cette imposition.

Il existe plusieurs types de procédures fiscales.

B) Les typologies des procédures fiscales

Le droit des procédures fiscales est un droit très dense et complexe. En matière de droit public, il s’agit de la seule matière ayant un code spécifique de la procédure non contentieuse. Cette amplification des règles de procédure a entrainé une complexification. Il faut essayer d’en faire une présentation logique, fondée sur les typologies.

Il existe une classification classique qui distingue entre les procédures d’assiette, de contrôle et de recouvrement. Il s’agit de distinguer les règles de forme et de procédure qui s’imposent à l’administration et au contribuable de manière chronologique en fonction du déroulé des opérations de perception de l’impôt. On distingue trois phases successives :

1. La phase d’assiette qui consiste à d’abord identifier la matière imposable et puis concerne la liquidation de l’impôt.
2. La phase de contrôle : l’impôt a été assis, l’administration procède à des opérations de contrôle. Il est encadré par des règles particulières de procédure.
3. La phase de recouvrement : l’impôt est payé. Les règles de procédure sont particulières ici aussi.

Cette typologie classique n’est cependant pas satisfaisante pour au moins deux raisons :

1. Une raison pratique : la chronologique ainsi présentée n’est pas universelle. Les trois phases ne sont toujours pas présentes ex. parfois une phase d’assiette + phase de recouvrement mais sans contrôle. Parfois ces phases se chevauchent ex. on calcule l’impôt, l’impôt sera payé avec une phase de recouvrement mais pendant que la procédure de recouvrement matériellement est mise en œuvre par l’administration, celle-ci procède en même temps à un contrôle. Dans certains cas, il n’y a pas de phase d’assiette ex. le contribuable n’a pas fait savoir à l’administration qu’il était imposable. D’un point de vue pratique, cette distinction ne permet pas couvrir touts les situations.
2. D’un point de vue de règles procédurales, il y a des spécificités pour chacune de ces phases. Mais cela est partiellement faux dans la mesure où dans un certain nombre de situations, les règles applicables à l’une ou l’autre phase, sont partiellement semblables. Ex. en phase de contrôle, l’administration remet en cause ce qui a été déclaré par le contribuable et à ce titre elle doit respecter le principe du contradictoire. Dans certains cas, en matière d’assiette, le principe du contradictoire n’a pas à être respecté. Or, dans la situation un contribuable n’a pas déclaré, on est dans une phase d’assiette (identification et le calcul), le juge dans cette situation particulière impose que les principes qui sont normalement applicables à la phase de contrôle s’appliquent aussi à cette phase d’assiette.

Une faut aussi distinguer entre procédure contentieuse et la procédure non contentieuse. Traditionnellement, en droit administratif on oppose deux types de procédures. On va distinguer des procédures qui sont non contentieuses et des procédures contentieuses. Les procédures non contentieuses seraient toutes les procédures qui doivent être respectées avant l’édiction de l’acte d’imposition et les opérations qui se déroulent après l’édiction de l’action d’imposition par lesquelles devra être réglé un différend entre l’administration et le contribuable concernant cet acte. Cette distinction permet généralement de réserver à la phase contentieuse un certain nombre de principe juridiques comme par ex. le principe du contradictoire, les droits de la défense. Or, on s’aperçoit rapidement que le différend qui fait naitre le contentieux nait bien en amont de l’action de l’imposition qui le « cristallise ». La phase contentieuse est plus large qu’en droit administratif général. Les principes spécifiques aux procédures contentieuses sont applicables en procédure fiscale à la fois à la période postérieure à l’édiction de l’action mais aussi aux procédures de préparation de cet acte. Malgré du peu de pertinence de cette distinction, cette typologie a un certain intérêt.

On distingue entre procédure administrative et la procédure juridictionnelle. Cette distinction est pertinente en droit administratif. Elle repose sur un critère organique. Est une procédure administrative qui est menée avec l’administration. Est une procédure juridictionnelle une procédure qui se déroule devant un organe juridictionnel. En droit fiscal, cette typologie coïncide avec la distinction procédure contentieuse / non contentieuse. En procédures fiscales, on peut utiliser cette typologie, certaines procédures étant purement administratives ex. procédures de contrôle, et certaines étant purement juridictionnelles ex. la contestation de l’impôt mis à la charge. Mais cette distinction n’est pas tout à fait pertinente parce que les phases contentieuses en matière fiscale échappent pour une très grande partie à l’office d’un juge et sont traitées directement par l’administration fiscale elle-même.

II) Le degré de procéduralisation en matière de droit fiscal

Jusqu’à quel stade il est nécessaire que ces procédures soient menées et élaborées ?

Jusqu’à quel stade le législateur doit encadrer les relations qui se nouent entre le contribuable et l’administration ?

L’inflation législative est très importante en la matière. Cette procéduralisation résulte de deux caractéristiques ou de deux mouvements échelonnés dans le temps :

1. Il s’agit de mettre en place une procédure qui soit adaptée aux impôts « modernes » (du début du XX siècle). Le début du XX siècle a été marqué par la mise en place d’une nouvelle fiscalité et de nouveaux impôts (ex. IR) dont la caractéristique était que ces impôts étaient des impôts déclaratifs. Ils étaient calculés sur la base des informations transmises par le contribuable lui-même alors que les impôts antérieurs étaient plutôt forfaitaires dont les bases étaient calculées par l’administration fiscale elle-même. Or, dès lors que les impôts déclaratifs soient mis en place, il était nécessaire de créer au profit de l’administration un pouvoir de contrôle. Ce dernier passe par l’établissement de rapports multiples, de motifs de contact multiples entre l’administration et le contribuable. Ces raisons de contact ont du être formalisées par la mise en place des procédures particulières.
2. Les contribuables peuvent avoir une certaine hostilité envers le principe même de l’imposition. Il a fallu doter l’administration fiscale de moyens de contrôle et des procédures du contrôle de plus en plus importants et de plus en plus performants. L’hostilité à l’impôt oblige le législateur réagir. Dans un deuxième temps, la mise en place de procédures de plus en plus contraignantes et efficaces va avoir un résultat inattendu et à certains égards même contre productifs. Plus le législateur développe les procédures de contrôle pour lutter contre les comportements des contribuables plus en retour il suscite des comportements de la part des contribuables de résistance à l’impôt (allant même jusqu’à la révolte contre l’impôt). La réaction naturelle du législateur a été de réagir par le biais de mise en place de règles de procédures qui n’ont plus pour objet de renforcer le contrôle de l’administration, mais de doter les contribuables de garanties procédurales qui visaient et qui visent encore de les rassurer que l’administration n’abusera pas de son pouvoir de contrôle. Aujourd’hui le droit fiscal connaît des règles de procédure très complexes.

La procéduralisation de ces règles commence à être contestée par les deux parties. Le camp plutôt favorable à l’administration considère qu’augmenter encore les règles de procédure c’est en réalité favoriser les contribuables aisés et bien conseillés et le cas échéant fraudeurs, car cette procéduralisation permet pour les contribuables de se décharger de leurs obligations concernant l’impôt. A l’opposé, « l’autre camp » considère qu’aujourd’hui l’administration est dotée des prérogatives de contrôle qui ne suffisent pas d’assurer correctement les droits des contribuables. Il faudrait alors d’aller encore plus loin dans l’encadrement procédural de l’administration fiscale d’un point de vue législatif.

Entre les deux, se développe aujourd’hui et ce depuis une dizaine d’années, un mouvement intermédiaire qui considère que il est nécessaire de pacifier les relations entre l’administration et le contribuable, il faut qu’elles soient moins conflictuelles pour augmenter le rendement de l’impôt. Cette pacification qui était jusqu’à alors passée par une augmentation des règles de procédure au profit des contribuables, doit aujourd’hui emprunter d’autres voies que la procéduralisation : la promotion des mécanismes moins contraignants pour l’administration qui permettent d’engager un véritable dialogue comme par ex. les procédures de rescrit. La tendance aujourd’hui est de dire que l’administration ne peut plus se contenter d’être l’administration de contrôle mais qu’elle doit aujourd’hui être une administration de service qui rentre dans une relation de confiance avec désormais des usagers et non plus des contribuables.

Résistance moderne : l’évasion fiscale

1953 le mouvement à l’origine du mouvement Poujade : dans les années 1950, l’administration fiscale s’est réorganisée pour tenir compte de la mise en place de la TVA et l’IS. Auparavant, le contrôle de l’impôt était confié à deux administrations différentes. Les entreprises ont vu dans la création du corps des polyvalents un contrôle plus efficace et une véritable menace. Le libraire Pierre Poujade a résisté physiquement au contrôle de ces agents polyvalents. Ce mouvement a été suivi par les petits contribuables qui dans les années 1950 connaissaient des graves difficultés économiques. Ces mouvements de révolte « physiques » ont eu une réponse de la par du législateur : les lois dites Poujade (1954 et 1955) ont édicté les premières mesures d’encadrement du pouvoir de l’administration fiscale ex. l’encadrement de la procédure de vérification comptabilité.