La protection de l’ordre public, une des finalité des mesures de police administrative

L’ordre public est la raison d’être de la police administrative. L’ordre public, qui constitue la finalité de la police administrative, vise à maintenir la sûreté, la sécurité, la tranquillité, et la salubrité publiques. Ce concept s’est enrichi récemment avec l’ajout de la dignité de la personne humaine parmi ses objectifs. En tant qu’objectif de valeur constitutionnelle, l’ordre public peut être exercé sous deux formes : générale ou spéciale.

• Ordre public général : Il s’agit d’une compétence exercée par une autorité de police sans texte précis qui encadre son intervention, lui permettant ainsi d’agir sur un territoire donné pour maintenir l’ordre à l’égard de toute activité et de toute personne. Cette forme de police repose principalement sur le pouvoir discrétionnaire de l’autorité, qui se doit de garantir le bon ordre général dans la société.
• Ordre public spécial : Ici, un texte législatif ou réglementaire définit précisément les missions, le cadre, et les modalités d’intervention de l’autorité de police. Ce type de police vise des domaines spécifiques ou des activités particulières, comme la police des eaux, la police de la circulation, ou encore la police de l’environnement, chaque domaine étant régulé par un cadre juridique spécifique.

I ) La notion classique d’ordre public

Traditionnellement, l’ordre public est défini comme un « ordre matériel et extérieur », selon Maurice Hauriou. Il s’agit d’un concept essentiel pour encadrer les missions de police administrative. L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales identifie trois composantes principales de l’ordre public que la police municipale doit assurer : sécurité publique, tranquillité publique, et salubrité publique. Chacune de ces composantes a des implications juridiques spécifiques qui permettent de protéger l’ordre public tout en encadrant les libertés individuelles.

L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) décrit les composantes principales de cet ordre public général, issues de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 :

• La sûreté et la sécurité publiques : Elles garantissent la protection physique des personnes et l’intégrité des biens.
• La tranquillité publique : Cette composante vise à prévenir les nuisances susceptibles de troubler la paix et le calme des habitants.
• La salubrité publique : Cette dimension concerne les conditions d’hygiène et de santé dans la collectivité, ce qui implique des mesures de prévention contre les risques sanitaires.

1) La sécurité publique

La sécurité publique vise à protéger les personnes et les biens contre les dangers, en particulier ceux liés aux accidents. Ce domaine inclut des mesures de prévention des accidents, d’encadrement de la circulation, et d’intervention pour prévenir des troubles à la sécurité publique, comme l’interdiction d’accès à certains lieux dangereux ou la régulation de manifestations publiques.

Les autorités de police sont habilitées à prendre des mesures restrictives pour réguler la circulation routière, par exemple en fermant des voies à certaines heures ou en limitant l’accès à certaines zones de stationnement. Bien que de telles restrictions puissent affecter la liberté de circulation, elles sont souvent validées par la jurisprudence lorsqu’elles sont justifiées par un objectif de sécurité. Un exemple marquant est l’arrêt Ville de Dieppe du 8 décembre 1972, où le Conseil d’État a jugé qu’une interdiction de circulation hebdomadaire sur une voie publique était légitime dès lors qu’elle servait à protéger la sécurité publique.

2) La tranquillité publique

La tranquillité publique est essentielle pour préserver la paix sociale et le bien-être des habitants en évitant les troubles qui perturbent la vie quotidienne, tels que les émeutes, le tapage nocturne ou les manifestations bruyantes. Cela inclut des réglementations sur le bruit (interdiction des nuisances sonores nocturnes), le contrôle des manifestations publiques, et les mesures pour prévenir des comportements troublant l’ordre social (comme des arrêtés municipaux encadrant la mendicité ou les rassemblements perturbateurs).

Les autorités locales ont le pouvoir de prendre des arrêtés anti-mendicité ou de règlementer l’usage des appareils bruyants. Toutefois, les mesures doivent être proportionnées et non discriminatoires ; les interdictions trop générales ou absolues sont souvent annulées. Par exemple, les maires peuvent limiter l’usage des tondeuses à gazon à certaines heures, comme le montre la décision Bricq du 2 juillet 1997, qui confirme que de telles restrictions peuvent être imposées pour garantir la tranquillité des riverains.

3) La salubrité publique

La salubrité publique permet à la police administrative de veiller à la protection sanitaire et à l’hygiène publique. Des règlements sur la propreté, la collecte des déchets, le contrôle sanitaire des aliments, et la gestion des épidémies permettent de garantir la salubrité publique.

Les autorités doivent, par exemple, contrôler la qualité des eaux et veiller à la salubrité des aliments mis en vente sur les marchés. Elles peuvent aussi prendre des mesures pour prévenir les épidémies ou lutter contre les pollutions. Dans l’arrêt du 15 novembre 2017, Ligue française pour la défense des Droits de l’Homme et du Citoyen, le Conseil d’État a confirmé qu’un arrêté interdisant la fouille des poubelles était justifié au nom de la salubrité publique, soulignant que cette mesure n’avait aucun caractère discriminatoire mais visait à protéger la santé et la sécurité publique.

Ces trois composantes de l’ordre public sont essentielles pour encadrer l’action de la police administrative. Elles fournissent un cadre légal justifiant des limitations de certaines libertés, tout en s’assurant que les restrictions sont proportionnées et nécessaires au maintien de l’ordre public.

II ) L’élargissement de la notion d’ordre public

La définition de l’ordre public s’est progressivement élargie, intégrant aujourd’hui des notions qui dépassent la trilogie classique sécurité, tranquillité, et salubrité publiques. Cette évolution tient compte des préoccupations croissantes en matière de moralité publique et de dignité de la personne humaine.

1) La moralité publique : un champ controversé

À l’origine, la police administrative n’avait pas pour mission d’assurer la moralité, mais de garantir un ordre public matériel et extérieur. Cette conception, formulée par Maurice Hauriou, visait principalement à prévenir les troubles concrets qui affecteraient la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, tout en respectant les libertés individuelles et la sphère intime de la conscience. Hauriou expliquait ainsi que la police ne devait pas chercher à imposer un ordre moral dans les pensées ou les sentiments, considérant qu’une telle action pourrait entraîner une « oppression des consciences ».

Cependant, des évolutions jurisprudentielles ont progressivement introduit des considérations de moralité publique dans le champ de l’ordre public. Cette notion a été intégrée au droit administratif par le Conseil d’État, notamment à travers des décisions qui permettent aux autorités locales de restreindre certaines activités ou manifestations susceptibles d’offenser la moralité publique.

La jurisprudence « Les films Lutetia » (1959) : une décision fondatrice

L’arrêt Les films Lutetia du Conseil d’État en 1959 a marqué une étape importante en affirmant que des motifs de moralité publique peuvent justifier des mesures de police si des circonstances locales particulières les rendent nécessaires pour prévenir des troubles à l’ordre public. Dans ce cas, le maire avait interdit la projection d’un film jugé immoral, car sa diffusion risquait de provoquer des réactions perturbant la tranquillité publique. Le Conseil d’État a validé cette interdiction, en posant deux critères essentiels :

• L’immoralité avérée de l’activité, ici le film, basée sur son contenu (pornographique, érotique, violent) qui est susceptible de choquer la sensibilité du public local.
• Les circonstances locales particulières telles qu’une commune accueillant un lieu de pèlerinage ou une population particulièrement sensible à ce type de diffusion.

Ces deux éléments doivent être réunis pour que l’autorité locale puisse prendre des mesures restrictives basées sur des motifs de moralité publique. À défaut de ces éléments, l’interdiction est jugée excessive et sera annulée par les tribunaux administratifs, comme ce fut le cas pour l’arrêt Ville d’Aix-en-Provence de 1985.

Conditions d’application et cas d’annulation pour absence de circonstances locales

La jurisprudence exige en effet la présence de circonstances locales spécifiques pour toute restriction sur la base de la moralité publique. Cette exigence vise à éviter que des autorités locales ne restreignent les libertés publiques de manière arbitraire. Par exemple, dans l’arrêt Commune d’Arcueil de 1997, le Conseil d’État a invalidé un arrêté interdisant la publicité pour des services de messagerie rose, car il ne reposait sur aucune circonstance locale particulière.

Ce cadre limite donc l’utilisation de la moralité publique par les autorités de police, en faisant du contexte local une condition sine qua non de la légalité de l’interdiction. En l’absence de motifs contextuels clairs, les tribunaux administratifs veillent à protéger la liberté d’expression et la liberté des pratiques culturelles.

Les risques de dérives et la fonction d’arbitre moral du juge administratif

Les décisions basées sur la moralité publique soulèvent des risques : elles tendent à donner à la police administrative un rôle de censeur moral, que la conception initiale de la police excluait. Cela pourrait amener le juge administratif à trancher des questions de moralité, à la place des citoyens, et à déterminer ce qui est acceptable ou non en fonction des normes morales perçues.

Ce rôle comporte ainsi un danger de dérive vers une censure des comportements individuels ou culturels. Par exemple, des décisions locales qui interdisent certaines pratiques ou expressions culturelles, au nom de la moralité, pourraient porter atteinte à la liberté d’expression ou au libre exercice des droits individuels. C’est pourquoi la jurisprudence récente maintient une position prudente, cherchant à limiter les interventions de la police administrative au strict nécessaire, en s’assurant que toute interdiction fondée sur la moralité publique soit justifiée par des circonstances spécifiques et documentées.

2) La dignité de la personne humaine : un principe à valeur constitutionnelle

La dignité humaine, consacrée dès 1949 par la Loi fondamentale allemande et inscrite dans les textes internationaux sur les Droits de l’Homme, est considérée en France comme une valeur constitutionnelle essentielle. En 1994, le Conseil constitutionnel français a confirmé cette pleine valeur constitutionnelle, en insistant sur la protection de la dignité humaine contre toute forme de dégradation et d’asservissement, conformément au Préambule de la Constitution de 1946. La dignité humaine est ainsi reconnue non seulement comme une valeur universelle, mais aussi comme un principe absolu qui transcende la volonté individuelle et protège chaque être humain dans sa dimension intrinsèque.

L’arrêt « Commune de Morsang-sur-Orge » (1995) : un tournant jurisprudentiel

En 1995, le Conseil d’État a franchi un cap en intégrant la dignité humaine comme une composante de l’ordre public, indépendamment de toute circonstance locale. Cet arrêt, rendu le même jour qu’une décision similaire concernant la ville d’Aix-en-Provence, portait sur l’interdiction d’un spectacle controversé : le lancer de nain. Dans cette affaire, l’autorité municipale avait jugé que le spectacle rabaissait la personne humaine au rang d’objet en exploitant un handicap physique dans un but de divertissement. Le Conseil d’État a ainsi reconnu que l’autorité de police pouvait intervenir pour préserver la dignité de la personne humaine, même en l’absence de troubles matériels ou de circonstances locales particulières.

Le raisonnement du Conseil d’État repose sur deux axes principaux :

• L’atteinte à la dignité est intrinsèque : indépendamment de la localisation ou des spécificités locales, si une activité dégrade la dignité humaine, elle affecte universellement l’ordre public.
• Caractère absolu de la dignité humaine : contrairement à d’autres composantes de l’ordre public, la dignité ne peut être relativisée en fonction du contexte. Ce caractère universel signifie qu’aucun individu ne peut renoncer à sa propre dignité, qui est protégée par l’État contre sa volonté même.

Les particularismes de la dignité humaine par rapport à la moralité publique

La dignité humaine, bien que parfois liée à des questions de moralité, se distingue par plusieurs caractéristiques uniques :

1. Absence de circonstances locales nécessaires : Contrairement à la moralité publique, qui requiert des circonstances spécifiques pour justifier une mesure de police, la dignité humaine, par sa nature absolue, n’est pas limitée par le contexte local. Cela signifie que les mesures visant à protéger la dignité humaine peuvent être appliquées uniformément, quel que soit le lieu.
2. Un caractère fondamentalement universel : Alors que la moralité publique est sujette à des variations culturelles, la dignité humaine est considérée comme un droit inhérent à chaque être humain, protégé de manière uniforme par les autorités. Par exemple, le Conseil d’État a affirmé dans l’arrêt Morsang-sur-Orge que la dégradation de la dignité est inacceptable, peu importe le lieu, car elle touche à l’essence même de l’humanité.
3. Une protection même contre la volonté individuelle : La dignité humaine a un caractère absolu qui protège l’individu au-delà de ses propres choix. Par conséquent, même si un individu consent à une activité qui porte atteinte à sa dignité, l’autorité de police peut légitimement intervenir pour en empêcher la réalisation, comme cela a été le cas pour les spectacles de lancer de nain. Cette logique souligne une vision de la dignité humaine comme un droit inaliénable.

Les implications et les critiques de l’intégration de la dignité dans l’ordre public

L’arrêt Morsang-sur-Orge a suscité des réactions partagées, car l’interdiction, basée sur une notion subjective de la dignité, pourrait restreindre la liberté individuelle. Cette intégration de la dignité dans l’ordre public soulève des débats sur l’équilibre entre la protection de la dignité et la liberté d’expression ou d’action individuelle. En effet, le Conseil d’État, en se référant à la dignité humaine, impose une vision de la dignité qui peut parfois entrer en conflit avec le droit à l’autodétermination.

Des affaires subséquentes illustrent cette tension, notamment :

• L’interdiction de la distribution de soupe avec du porc par l’association « Solidarité des Français », considérée discriminatoire envers les personnes d’autres confessions religieuses (Conseil d’État, 2007). L’interdiction se fonde ici sur une interprétation de la dignité humaine, visant à prévenir les discriminations basées sur l’alimentation.
• L’interdiction des spectacles de Dieudonné, jugés contraires à la dignité en raison de leurs propos antisémites (Ordonnance du Conseil d’État, 2014). Dans ce cas, la protection de la dignité humaine vise à éviter la propagation de discours dégradants et offensants.

Ces exemples montrent que l’invocation de la dignité pour justifier des restrictions peut être perçue comme une limite à la liberté d’expression ou de comportement. De plus, des critiques voient dans cette extension du concept d’ordre public une possibilité d’atteinte aux libertés fondamentales, en permettant au Conseil d’État de censurer certaines pratiques en vertu de normes éthiques subjectives.

3) Vers une expansion continue : nouveaux enjeux et extensions potentielles

L’ordre public, bien qu’il demeure ancré dans la trilogie classique, pourrait continuer à s’étendre pour englober des dimensions plus contemporaines, comme l’esthétique ou les préoccupations environnementales.

La notion d’ordre public, bien que longtemps définie autour de composantes classiques telles que la sécurité, la tranquillité, et la salubrité publiques, tend aujourd’hui à s’étendre pour inclure de nouvelles dimensions. Cette évolution traduit une adaptation aux mutations sociales et aux besoins contemporains, notamment en matière d’écologie, d’esthétique, et même de protection individuelle. Cependant, ces extensions restent sujettes à débat, car elles redéfinissent les contours de l’intervention des autorités publiques, en particulier de la police administrative, qui se voit conférer un rôle dans des domaines de plus en plus diversifiés.

Les préoccupations environnementales comme nouveau fondement de l’ordre public

Avec l’essor des enjeux environnementaux, la question se pose de savoir si l’ordre public pourrait intégrer la protection de l’environnement et de la santé publique. Dans un contexte de prise de conscience écologique, le Conseil d’État a admis que certaines mesures, telles que la réduction des limitations de vitesse sur les routes, pouvaient être justifiées par des considérations énergétiques (arrêt Chaigneau de 1975). L’argument invoqué, qui portait sur des économies d’énergie et la réduction des émissions polluantes, ouvre une perspective écologique dans la régulation de l’ordre public. Si la justification de telles mesures repose traditionnellement sur la sécurité publique, elle montre également que des préoccupations environnementales peuvent compléter cet objectif.

Ce type de décisions pourrait, dans le futur, légitimer davantage de mesures de police administrative visant à réduire l’impact environnemental des comportements individuels ou collectifs, telles que la régulation de la pollution sonore et lumineuse ou encore l’instauration de zones de faible émission dans les centres urbains.

La dimension esthétique de l’ordre public

La dimension esthétique de l’ordre public est un autre champ d’expansion, quoique plus controversé. Le juge administratif s’est en effet penché sur cette question, notamment dans l’arrêt Société Le Monde du Tennis en 1984, où il a validé la restriction d’affichages publicitaires aux abords d’événements sportifs pour préserver l’image et l’esthétique d’un lieu. Cette approche, bien que rare et discutée, révèle que l’esthétique peut être un critère de légalité des mesures de police dans la protection de l’ordre public.

Toutefois, l’esthétique, parce qu’elle est subjective, présente une difficulté intrinsèque pour être intégrée à l’ordre public. Elle repose sur des jugements de valeur qui varient selon les époques et les cultures, et son inclusion pourrait donc fragiliser la légitimité de certaines décisions. Cette extension reste par conséquent peu exploitée, mais elle témoigne d’une volonté potentielle d’élargir le champ d’application des missions de la police administrative pour inclure la préservation du cadre de vie et du patrimoine.

La protection des individus contre eux-mêmes

Un autre débat concerne la légitimité de la police administrative à protéger les individus contre eux-mêmes, en adoptant des mesures visant à prévenir des comportements nuisibles uniquement à leur propre santé ou sécurité. Cette question a surgi lors de l’obligation du port de la ceinture de sécurité dans les véhicules et du casque pour les conducteurs de deux-roues, instaurée par le décret de 1973 et validée par l’arrêt Bouvet de la Maisonneuve en 1975. Le Conseil d’État a estimé que ces mesures relevaient de l’ordre public, car elles visaient à réduire les conséquences des accidents de la route.

Cette forme de paternalisme est parfois critiquée comme une restriction excessive de la liberté individuelle au nom de la protection de la société. En effet, elle déplace la frontière de l’intervention de l’État dans la sphère privée, au point de légitimer des mesures contraignantes non seulement pour protéger la collectivité, mais aussi l’individu contre lui-même. Ce principe s’étend ainsi au-delà de la prévention des troubles publics et pourrait, dans le futur, justifier des mesures de police dans d’autres domaines de santé publique, comme la lutte contre l’addiction ou l’obligation vaccinale.

Une notion d’ordre public en constante évolution

L’extension de la notion d’ordre public à de nouvelles composantes marque un tournant dans la manière dont l’administration interprète et applique ses pouvoirs de police. Ce mouvement pourrait donner lieu à des interventions fondées sur des valeurs qui transcendent les simples troubles matériels pour inclure des principes d’ordre éthique et social, en phase avec les préoccupations sociétales actuelles. Cependant, cette extension suscite un certain nombre de questions juridiques et éthiques, notamment quant à l’équilibre entre la protection des intérêts collectifs et le respect des libertés individuelles.