Qu'est ce que le contrôle de constitutionnalité ? Fiches/Cours

Le contrôle de constitutionnalité de la loi

1958: rôle du Conseil Constitutionnel: empêcher le parlement de sortir de ses attributions. Quand il contrôle le législateur le conseil contrôle le gouvernement car depuis Jospin les lois d’origine gouvernementale représente 80% des textes législatifs. Donc indirectement le conseil contrôle l’œuvre du gouvernement. Le Conseil Constitutionnel contrôle une activité législative par son objet, activité gouvernementale par son origine. Le conseil contrôle la majorité parlementaire, donc indirectement il contrôle l’activité de l’exécutif. Ce qui n’était pas prévu en 1958, une 2^nde compétence : le Conseil Constitutionnel fixe le domaine de la loi et le domaine réglementaire. Ce contrôle de l’activité gouvernementale est encore + présent quand le conseil apprécie la conformité d’un engagement international car il a été négocié et signé par le gouvernement.

La vraie mission du conseil : article 61 et 62, mais cette activité de contrôle de constitutionnalité de la loi est limitée par les conditions dans lesquelles le conseil peut être saisi apriori ou a posteriori. Il ne peut en principe saisi que de textes généraux c’est à dire lois et règlements des assemblées. En contrôlant les textes généraux, le conseil exerce bien une régulation de l’activité normative des pouvoirs publics car il ne peut pas connaitre de décision individuelle. Le conseil est un arbitre entre pouvoirs publics, d’où plusieurs procédures d’examen de conformité à la Constitution

– article 61 al 1: contrôle systématique obligatoire avant promulgation des lois organiques et règlements des assemblées.
– article 61 al 2: contrôle facultatif des lois avant promulgation
– article 61-1: QPC
– article 54: contrôle de la conformité des engagements internationaux

Dans tous ces cas, c’est toujours l’activité juridique du parlement qui est contrôlée et surveillée, donc ça signifie que le conseil se prononce sur un texte d’origine gouvernementale, ce contrôle va avoir des conséquence pour les personnes physiques et morales car le conseil va pouvoir s’opposer aux lois contraires aux droits et libertés garantis par le préambule de la Constitution. Avec cette décision 1971 on voit que le conseil dépasse sa mission d’arbitre entre pouvoirs publics. Dorénavant il va protéger les libertés et droits des individus.

Les autres fiches de cours :

Jusqu’en 2008 la Constitution n’avait prévue qu’un contrôle avant la promulgation, a priori le contrôle a posteriori était interdit. Or, le Conseil Constitutionnel a une Jurisprudence qui va lui permettre un contrôle après promulgation.

Section 1 : Le contrôle de la loi avant sa promulgation (article 61 et 62 al. 1)

Ce contrôle de Constitution est une des innovations de 1958 passés inaperçues à ce moment-là. Pour les juristes c’est un progrès du droit car il permet d’assurer la suprématie de la Constitution sur la loi.

Dans l’esprit des constituants ce conseil vise à empêcher le retour à la souveraineté parlementaire. C’est à dire que dans la Constitution il y a plusieurs mécanismes :

Article 34 : domaine de la loi, 1^ère fois qu’on définit le domaine de la loi, la loi va être ce qu’on va énumérer. Hors de cette liste, on est dans le domaine du règlement article 37. Quand le gouvernement pense à contrôler l’activité de la loi il pense à un type de loi essentiel: les lois organiques (celles adoptées par le parlement qui permettent de compléter la constitution). Ce qui explique le contrôle systématique des lois organiques avant leur promulgation.

Se pose ensuite la question des lois ordinaires. Pour ne pas encombrer le Conseil Constitutionnel et surtout pour éviter que l’intervention systématique du conseil conduise à un gouvernement des juges, le constituant a fait un autre choix : DEBRE devant le CE, pour lui une cour constitutionnelle ne peut exister, c’est à dire que la solution choisie : le Conseil Constitutionnel n’intervient que s’il est saisi. Article 61al2. Le texte de 1958 ne donnait le droit de saisie qu’au président république, 1^er ministre président des deux chambres. Un amendement de 1958 proposait une saisine au 2/3 d’une assemblée ? mais rejeté. Le Conseil Constitutionnel est là pour protéger les pouvoir du gouvernement et du sénat car il est possible qu’un texte sot adopté contre la volonté du sénat, mais le président du sénat peut saisir le conseil. Mais il n’est pas question de protéger les droits de l’opposition parlementaire ni les droits des particuliers qui ne peuvent pas saisir le conseil.

Cette intention des constituants est dépassée car décision 1971, révision 1974, QPC. Une saisine directe permettrait une protection parfaite, mais cela supposerait un contrôle des députés et sénateurs avant transition au Conseil Constitutionnel. 1^ère Question Prioritaire de Constitutionnalité rendue avec annulation de la loi : au nom du principe d’égalité: problème de l’inégalité des pensions entre anciens soldats français et soldats des anciennes colonies.

Tout cela a abouti aux réformes : révision constitutionnelle de 2008.

Ces articles doivent donc être lu à la lumière de la Jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

Le contrôle de constitutionnalité est un contrôle abstrait : lorsqu’il est saisi, le Conseil constitutionnel procède à une lecture comparative de la loi et de la Constitution, afin de dépister les éventuelles contradictions entre les deux textes. Mais le contrôle du Conseil constitutionnel ne s’exerce pas par référence à un cas concret d’application de la loi.

Il s’agit d’ailleurs d’un contrôle a priori, c’est à dire d’un contrôle intervenant avant l’entrée en vigueur de la loi. En effet, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi qu’entre l’adoption de la loi par le Parlement et sa promulgation par le Président de la République.

Une fois que la loi est promulguée, elle échappe à tout contrôle de constitutionnalité. Le contrôle de constitutionnalité s’exerce exclusivement par voie d’action : le Conseil constitutionnel est saisi par des autorités politiques qui lui demandent directement de prononcer l’annulation de la loi en raison de son inconstitutionnalité.

Ces autorités sont mentionnées à l’article 61 alinéa 2 de la Constitution de 1958 : ce sont le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat, 60 députés ou 60 sénateurs (révision de 1974).

Pour ces autorités, la saisine du Conseil constitutionnel est facultative. Il est donc possible qu’une loi contenant des dispositions inconstitutionnelles ne soit pas soumise au Conseil Constitutionnel et soit promulguée en l’état.

Il est impossible pour les justiciables français de soulever l’inconstitutionnalité d’une loi par voie d’exception au cours d’un procès.

Section 2. Le contrôle de la loi après sa promulgation

I- Décisions 1985 et 1989

Le contrôle de l’examen d’une loi déjà promulguée lors de l’examen d’une loi non encore promulgué.

Jusqu’en 2008, une loi promulguée était réputée infaillible, on ne pouvait plus a réviser. Or, que se passe-t-il quand une loi est promulguée, qu’elle n’a pas été contrôlée par le Conseil Constitutionnel, et ensuite on a une loi nouvelle qui va compléter ou modifier la loi ancienne ? L’inconstitutionnalité de la loi nouvelle peut-elle être tirée de l’inconstitutionnalité de la loi ancienne?

Le conseil pendant longtemps a répondu NON. Décision 26 juillet 1978 dit non. Les députés socialistes défèrent au conseil une loi en 1978, cette loi créait une infraction à l’encontre de toute personne qui aurait porté atteinte au monopole de la radiodiffusion et le télé, monopole établi par une loi de 1972 et 1974. Cette loi établi un monopole public pour la radio et TV. C’est à dire que la seule station susceptible d’émettre c’était à l’époque France inter, les autres radios émettaient depuis l’étranger. Pour la TV, 1970, 3 chaines. A l’époque on était pas sous un régime totalitaire, mais on avait en France un ministre de l’information. Le monopole de la radio a été abrogé de fait le 11 mai 1981, la 1^ère radio dite libre était NRJ. Ce qui a posé plus de problème c’est la TV. La 1^ère TV qui ne dépende plus du secteur public c’est Canal+ en 1984, ensuite la création, encore sous la bénédiction de Mitterrand, de la 5 en 1985, ensuite la 6, enfin on a privatisé TF1. 1986 la gauche perd les législatives, 1^ère cohabitation, Mitterrand président, Chirac 1^er ministre. Ils décident de privatiser. Ce n’est pas au pouvoir public d’être proprio de chaines de TV, ils vendent la 1, il y a des appels d’offres, de grands groupes se présentent pour acheter la chaine et diffuser, il y a des auditions. Le groupe qui va l’emporter est le + grand groupe de travaux publics français : Bouygues. L’équipe répond aux questions, celui qui défend le projet culturel de la chaine c’est Bernard Tapie et jure devant les députés que chaque vendredi soir il y aura une pièce de théâtre. C’est au ministre de la culture qui prend la décision de savoir lequel va emporter l’appel d’offre, Bouygues l’emporte car on a fait prévaloir « la clause du mieux disant culturel ». La chaine est privatisée, la dernière émission publique est « droit de réponse » par Pollak, l’émission est sur le pont de l’île de Ré (construit par Bouygues), les associations écolo font un recours devant le TA, le permis de construire du pont est illégal, CAA, Conseil Constitutionnel confirme, le pont est construit illégalement., le pont est fini, la solution est absurde.

Donc Mitterrand et les députés en 1978 estiment que la loi nouvelle de 1978 n’est qu’une application des lois anciennes de 1972 et 1974, or ces lois anciennes qui établissent un monopole sont contraires à l’article 11 DDHC qui établit la liberté de communication. Le Conseil Constitutionnel dit que la loi nouvelle est conforme à la Constitution car le monopole a déjà été établi par des lois déjà promulguées. Donc la conformité à la Constitution des lois déjà promulguées ne peut pas être mis en cause, même par voie d’exception devant le conseil dont la compétence est limitée au contrôle des lois à priori. C’est la 1^ère grande décision du conseil en 1978.

Le raisonnement se complique, certains parlent d’un revirement avec la décision du 25 janvier 1985 relative à l’état d’urgence en Nouvelle Calédonie. On a l’impression que le conseil va accepter de contrôler la conformité de la loi déjà promulguée mais avec quelques exceptions. Le considérant de principe : « si la régularité au regard de la Constitution des termes d’une loi promulguée peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifie, la complète, ou affecte son domaine, il ne saurait en être de même lorsqu’il s’agit de la simple mise en application de la loi ». C’est à dire que: le principe, le Conseil Constitutionnel accepte la possibilité de contrôler une loi déjà promulguée lors de l’examen d’une loi nouvelle. Mais ce principe n’est possible que dans 3 cas :

1- si la loi nouvelle modifie la loi ancienne,

2- si elle complète la loi ancienne,

3- si elle affecte le domaine de la loi ancienne, c’est à dire restreindre ou étendre le domaine de la loi ancienne ? Que va-t-il se passer si le conseil accepte ce contrôle et qu’il décide que la loi ancienne est inconstitutionnelle ? Il n’a pas les pouvoirs de la faire disparaitre, il refusera la promulgation de la loi nouvelle, mais quid de la loi ancienne ? Pour certains auteurs, le Conseil Constitutionnel n’a pas d’autre pouvoir que de la déclarer inconstitutionnelle, envoyer une invitation au législateur de modifier la loi, ou envoyer aux juges ordinaires une invitation de ne pas appliquer la loi inconstitutionnelle.

si la loi nouvelle est une mesure d’application on ne peut pas contrôler la loi ancienne.

Jurisprudence maintenue mais sur le fonds n’a jamais censuré la loi ancienne, en affirmant que la loi nouvelle est une mesure d’application, donc on ne peut pas contrôler la loi ancienne.

Décision 15 mars 1999, relative à la Nouvelle Calédonie. C’est une décision qui reprend le refus par le Conseil Constitutionnel de contrôler les lois de révisions. Ce qui importe c’est que le 1^er considérant reprend la Jurisprudence de 1985, la loi de 1999 étend à la Nouvelle Calédonie les dispositions d’une loi de 1985 relative aux inéligibilités des personnes en redressement/liquidation judiciaire. Donc c’est du droit commercial. On est dans les conditions qui permettent au conseil de contrôler la loi nouvelle, mais aussi la loi ancienne.

Le conseil commence par examiner la norme constitutionnelle qui peut être mise en cause par loi de 1985, c’est selon lui l’article 8 DDHC: la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaire. De cet article 8, le conseil en déduit que l’incapacité d’exercer une fonction élective ne peut s’appliquer que si le juge la prononce expressément. Or, la loi de 1985 établi une incapacité d’exercer une fonction publique pendant 5 ans, lui est applicable de plein droit à toute personne déclarée en faillite, sans que le juge ne la prononce expressément. Pour le conseil, cette automaticité est contraire à l’article 8 DDHC. Conclusion : en conséquence, les dispositions de la loi organique doivent être regardées comme contraires à la Constitution c’est à dire que les dispositions de 1985 sont contraires à la Constitution, donc les dispositions de la loi sont contraires à la Constitution et ne peuvent être promulguées, que deviennent les dispositions de la loi 1985 contraires à la constitution? Aucune réponse ni dans ni pratique. En 1999, la solution donnée c’est que le législateur, le 1^er janvier 2000 introduit le nouveau code de commerce. Aujourd’hui cette manière de faire est possible mais elle a peu d’intérêt car on n’a plus besoin d’attendre une loi nouvelle, il y a la QPC.

II- la question prioritaire de constitutionnalité

La Question Prioritaire de Constitutionnalité figure dans la révision de 2008 qui allait redonner de grands pouvoirs à l’opposition. Cette Question Prioritaire de Constitutionnalité a un vocabulaire curieux. Cette révision de 2008 a été annonce par des travaux antérieurs dès les années 90 avec ce qu’on a appelé la commission Vedel, convoquée sous l’initiative de Mitterrand. Ça a été repris par la commission Balladur en 2007.

La question prioritaire de constitutionnalité permet aux justiciables, au cours d´une instance judiciaire, la possibilité d´invoquer l´inconstitutionnalité d´une disposition législative. Cette question est transmise par le juge du fond au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, puis au Conseil constitutionnel.

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a été instaurée par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. Avant la réforme, il n’était pas possible de contester la conformité à la Constitution d’une loi déjà entrée en vigueur. Le développement de la réforme se trouve dans la loi organique nº 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l´application de l´article 61-1 de la Constitution et dans le règlement intérieur du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant la Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité.

La QPC constitue une grande avance en matière de garantie des libertés constitutionnelles aussi comme mécanisme de control de l´action du pouvoir législatif. Avant l´existence de la QPC, la constitutionnalité d´une loi était contrôlée qu’avant sa promulgation, maintenant il existe aussi un control exercé par le citoyen.

On peut analyser la QPC de deux perspectives, pour répondre à la question « qu´est-ce que la question priorité de constitutionalité? »; en analysant celle-ci comme un mécanisme de défense des droits et libertés constitutionnelles ou en analysant comment la QPC se met en œuvre. Aussi on peut se formuler les questions de « quels profits apporte la QPC aux droits des citoyens ? » et «quel est la procédure pour poser la question ? ».

On verra en premier terme que la QPC est une ampliation des droits des citoyens face aux pouvoirs publics qui établit une garantie de défense des droits et libertés constitutionnelles (I). Cet a dire que c´est un control « a posteriori » qui suive les mécanismes qui existent dans autres pays ou c´est possible une révision des normes après sa promulgation. La QPC est un nouvel filtre qui évite la possible validation des normes inconstitutionnelles à cause d´une majorité au Parlement.

Dans le cas de la QPC le propre justiciable est qui pose la question parce qu´il pense que la norme atteinte a ses libertés constitutionnelles. C´est vrai que le justiciable besoin de l´aide d´un avocat, mais il a la possibilité d´appeler directement à la juridiction. Dans autres pays comme l´Espagne c´est le juge qui fait cette appellation.

Après on parlera sur le développement de la réforme de la Constitution, a travers de la loi organique nº 2009-1523 et le règlement 2010, qui établissent la procédure pour mise en œuvre la QPC (II).

Et finalement on expliquera que la procédure commence quand le justiciable invoque l’inconstitutionnalité d’une disposition législative qui lui affecte au cours d´une instance judiciaire. Le juge transmise la question au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, qui doivent décider sur l´admission ou non de la QPC. Après de l´admission sera le Conseil Constitutionnel qui déclare la constitutionnalité ou inconstitutionnalité de la norme, les conséquences seront différentes dans chaque cas.

I- La QPC, garantie des libertés constitutionnelles.

A/ Un contrôle “a posteriori” pour contrôler l´action du Législative

Contrôle a priori des normes.

Avant la réforme de 2008, il existait déjà une procédure qui examinait la constitutionnalité des lois avant sa promulgation. Celle-ci question sur la constitutionnalité des lois est une contrôle « a priori », ça veut dire que la norme passe un premier filtre ou l´Etat assure que la norme respect le principe de légalité et elle est d´accord à la norme suprême.

Contrôle a posteriori par la QPC.

Le contrôle « a priori » peut être pas efficace quand il existe une majorité d´un signe politique dans les organismes commandés à faire cette fonction. C´est pour celle-ci qu´il était nécessaire un deuxième contrôle des lois « a posteriori ». Dans ce cas, qui fait cette fonction de procureur de la constitutionnalité est le propre citoyen immergé dans une juge. La QPC assure l´accomplissement du principe de légalité.

B/ Les justiciables peuvent défendre leurs libertés constitutionnelles

Droits et libertés garantis par la CF 58

Les garanties objet de la protection de la QPC sont les inclues dans le bloque de constitutionnalité français. Elles sont objet de la maxime.

Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789
Préambule de la Constitution de 1946
Constitution Française de 1958
Charte de l’environnement de 2004

Nouvelle arme pour se défendre

Le développement de la QPC ampli les droits du procès du justiciable, qui pouvait être objet dune manque de défense face à l´application d´une disposition inconstitutionnel. Maintenant le justiciable peut exercer moyennant son avocat la QPC, ainsi le justiciable a un nouvel mécanisme pour se défendre face aux tribunaux.

II- La mise en œuvre de la QPC.

A/ La procédure

Régulation de la QPC

Constitution ; articles 61 et 62.

La base de la régulation se trouve dans la CF 58 qui après la réforme de 2008 a crée la QPC de manière générique en laissant à développer par une autre régulation (, qui sont les suivantes)

Loi organique 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l´application de l´article 61-1 de la Constitution.
règlement intérieur du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant la Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité

Comment s’invoque l´inconstitutionnalité
Suspension de la procédure

Juste après d´invoquer l´inconstitutionnalité de la disposition le procès est suspendu jusque la décision su Conseil Constitutionnel ou de l´admission de la question par le Conseil d´Etat ou de la Cour de Cassation. Cette suspension du litige peut être utilisé par l´avocat du justiciable comme stratégie pour gagne du temps, en utilisant la QPC d´une mauvaise manière.

Filtre du Conseil d´Etat ou de la Cour de Cassation

Après de la rémission du juge au Conseil d´Etat ou de la Cour de Cassation, ils ont de décider si la QPC posé a les conditions établis par la législation pour être admis. Les conditions que a de avoir sont les suivantes :

– La disposition législative critiquée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;

– La disposition législative critiquée n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ;

– La question est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Décision du Conseil Constitutionnel

Lorsqu’il est saisi, le Conseil constitutionnel a trois mois, à compter du jour où il a été saisi, pour rendre sa décision. La décision finale du Conseil Constitutionnel ne peut pas être saisi, elle est une décision firme qui établis la conformité ou non de la disposition avec la Constitution. Cette décision permettre apporter une plus forte sécurité juridique aux citoyens, qui peuvent être plus sures quand ils aient d´affronter une juge.

B/ Les conséquences après la décision du Conseil Constitutionnel

Disposition contestée conforme à la Constitution

Si le Conseil constitutionnel déclare la disposition contestée conforme à la Constitution, la juridiction doit l’appliquer, à moins qu’elle ne la juge incompatible avec une disposition du droit de l’Union européenne ou d’un traité.

Disposition contestée contraire à la Constitution

Si la disposition est contestée contraire à la Constitution, celle-ci a deux consequences ; que l’application de la disposition est écartée dans le procès concerné et que la disposition est abrogée soit immédiatement, soit à compter d’une date ultérieure fixée par le Conseil lui-même.