Quel contrôle pour les finances des collectivités locales?

Le contrôle des finances des collectivités locales

Les finances des collectivités locales englobent les activités relatives aux opérations financières de ces unités décentralisées : analyse des recettes et des dépenses, étude des paiements et de l’argent, moyens financiers, cadre budgétaire et politique financière (processus et programmation budgétaire, gestion administrative, financière et comptable, patrimoine, trésorerie, autofinancement et risque financier)

Dans la plupart des pays, l’État fixe des règles et exerce un contrôle sur les finances locales. En France, les Chambres régionales des comptes sont chargées de cette mission de contrôle, après que le plus souvent le Préfet a examiné les documents budgétaires que doivent lui transmettre les autorités locales.

C’est le contrôle du représentant de l’Etat, il est donc important et symbolique. Ce contrôle est prévu à l’article 72 de la Constitution, il traduit un principe constitutionnel, l’Etat doit surveiller les collectivités. Mais il faut concilier contrôle de l’Etat et libre administration des collectivités. Ce contrôle se fait sur deux aspects :

– un contrôle de légalité des actes qui se rapporte au budget de l’Etat par rapport aux normes supérieur,

– mais aussi un contrôle budgétaire qui s’effectue avec la chambre régional des comptes. Ce contrôle est un peu plus particulier, les deux agents vont contrôler que les normes édictées respectent les normes de droit budgétaire.

A. Le contrôle de légalité.

Il prend sa forme actuelle avec la loi du 2 mars 1982. Elle consacre se contrôle de légalité qui concrétise la décentralisation.

– En effet, avant 1982, on avait une tutelle exercé par le préfet sur les collectivités : les actes des collectivités étaient contrôlés a priori, le préfet exerçait un contrôle de légalité par rapport à normes supérieures mais aussi un contrôle d’opportunité (des choix politiques d’une collectivité).

– Depuis 1982, ce contrôle d’opportunité a disparu, enfin le préfet pouvait lui-même modifié ou annuler les actes des collectivités. La tutelle a elle aussi été supprimé.

Le contrôle de légalité s’effectue désormais a postériori. Les actes, pour qu’ils entrent en vigueur, doivent être transmis au préfet. Après l’entrée en vigueur, le préfet peut exercer son contrôle. Le contrôle ne se fait plus en opportunité mais seulement en légalité, et surtout le préfet ne peut plus annuler ou modifier lui-même les actes.

S’il constate une illégalité, il va saisir le tribunal administratif par le biais du déféré préfectoral. Ce déféré est exercé dans les deux mois de la prescription, c’est l’équivalent du recours pour excès de pouvoir. Tous les documents budgétaires sont envoyés au préfet.

B. Le contrôle budgétaire.

Le budget est transmis, il fait l’objet d’un contrôle de légalité et il y a des cas spécifiques dans lesquels le préfet agit avec la chambre régionale des comptes lorsque la collectivité ne respecte pas le droit budgétaire. Il y a 4 cas dans lesquels le préfet peut agir :

· Lorsque le budget de la collectivité est adopté en retard.

· Lorsque le budget est adopté en déséquilibre.

· Lorsque le budget est exécuté en déséquilibre.

· Lorsqu’il y a une absence d’inscription au budget d’une dépense obligatoire.

Ce contrôle ne vise pas à annuler les actes, mais à les modifier avec la Chambre régionale des comptes. Dans ces cas, le préfet agit TOUJOURS avec la Chambre régionale des comptes qui va recommander une action au préfet et c’est ensuite lui qui va procéder à la modification.

I. Hypothèse du retard dans l’adoption du budget.

Le principe d’annualité impose l’adoption du budget avant le 31 mars, éventuellement le 15 avril en cas d’élections locales. Si le budget est adopté après ces dates, le préfet peut saisir la Chambre régionale des comptes qui va rendre un avis, des recommandations et le préfet va disposer de 30 jours pour appliquer ces recommandations. Le préfet va pouvoir adopter le budget lui-même si la Chambre le recommande et le rendre exécutoire sans intervention de l’assemblée délibérante de la collectivité. Le représentant de l’Etat se substitue à la collectivité en cas de défaillance.

II. Hypothèse du déséquilibre du budget voté.

Le budget affiche trop de dépenses par rapport aux recettes, un déséquilibre ou un déficit, ou encore un emprunt qui ne peut pas être financé. Déséquilibre qui est affiché dans le document lui-même. Dans ce cas le préfet saisit la Chambre régional des comptes dans les 30 jours de l’adoption de ce budget, le Chambre dispose encore de 30 jours pour formuler des recommandations, la collectivité est mise en demeure et a 30 jours pour exécuter les modifications. Si elle ne le fait pas le préfet effectue lui-même la modification, il règle d’office le budget, le rend exécutoire.

III. Hypothèse du budget exécuter en déséquilibre.

Le budget a bien été voté en équilibre mais des dépenses supplémentaires sont intervenues en cours d’année créant un déséquilibre d’exécution. Le préfet se rend compte de cette exécution en déséquilibre car il examine les comptes administratifs des ordonnateurs (qui retracent toutes les décisions des ordonnateurs). Et les chambres régionales des comptes examinent les comptes de gestion des comptables.

Le préfet qui observe un déséquilibre dans les comptes administratifs, il saisit la chambre régional des comptes qui va donner des recommandations. Le préfet ne va saisir la chambre que lorsque le déséquilibre est significatif, c’est un déficit qui représente 5% du budget. 30 jours pour la saisine, 30 jours pour la recommandation, 30 jours pour s’exécuter après mise en demeure, modification par le préfet, mise en exécution.

IV. Le défaut d’inscription d’une dépense obligatoire.

Le préfet saisit la chambre régional des comptes s’il y a une insuffisance ou un défaut d’inscription d’une dépense obligatoire, la procédure est la même que dans les 2 hypothèses précédentes.

Conclusion: on essaye de concilier contrôle de l’Etat et libre administration. Avant, le préfet pouvait tout faire lui-même, depuis 1982, il intervient avec les Chambres régionales des comptes.

Même chose pour la Cour des comptes :

Comme elle, .les Chambres régionales examinent les comptes des comptables publics des collectivités locales. C’est un contrôle juridictionnel, ce sont des juridictions qui vont rendre un jugement comme la Cour des comptes.

Enfin, elle examine tous les comptes de toutes les collectivités. Comme pour la Cour des comptes, ce contrôle juridictionnel est complété par un contrôle non juridictionnel, il s’agit d’un contrôle sur la gestion des ordonnateurs.

A. Les règles du contrôle comptable.

C’est un contrôle juridictionnel, exercé par ces Chambres régionales des comptes qui existe depuis 1982 avec une Chambre par région. Ce sont des juridictions financières comme la Cour des comptes ou la Cour de discipline budgétaire et financière, elles sont composées de magistrats inamovibles. On a des sections au sein de ces chambres composées de 3 membres, mais aussi des sections spécialisés. Le président de la chambre répartit les comptes entre les chambres. On a également le ministère public : le commissaire du gouvernement, et des juges rapporteurs qui fait son rapport sur chaque compte.

Tous les comptes des Collectivités sont transmis aux Chambre régionales des comptes et pour les toutes petites communes de moins de 3500 habitants, on a une procédure simplifié. C’est l’apurement administratif: on a un contrôle préalable du trésorier, payeur général du département, et c’est seulement si le compte est irrégulier qu’il va saisir la Chambre régionale des comptes.

La Chambre reçoit les comptes, il y a une instruction par les juges rapporteurs, il y a ensuite une procédure écrite inquisitoire (le juge rapporteur cherche les preuves à charge et à décharge) contradictoire.

Avant la loi du 28 octobre 2008, on avait la règle du double jugement avec un jugement provisoire et un jugement définitif. Désormais il n’y a qu’un seul jugement, le jugement de décharge et le jugement de débet qui condamne le comptable. Lorsque le comptable veut interjeter appel, il y a une possibilité d’appel devant la Cour des comptes puis cassation possible devant le Conseil d’État .

B. Le complément du contrôle comptable : le contrôle de gestion.

C’est l’équivalent du contrôle administratif de la Cour des comptes, il n’est possible de juger les ordonnateurs, mais leur gestion peut être analysée dans des rapports, dans des enquêtes, les Chambres vont étudier la performance de la gestion des finances locales. Ce n’est pas un contrôle juridictionnel, effectué par un juge.

Particularité: la procédure de contrôle ressemble beaucoup à un contrôle juridictionnel, il y a une instruction, une procédure contradictoire mais qui va aboutir à un rapport.

La procédure: la Chambre régionale des comptes est saisie par un préfet qui estime que la gestion d’un élu n’est pas performante. Il faut une demande motivée, le préfet doit expliquer pourquoi il estime que le contrôle n’est pas performant. Le contrôle est défini par une loi du 22 décembre 2001, il s’agit d’un contrôle sur l’évaluation du résultat atteint par les ordres de l’ordonnateur par rapport aux objectifs fixés. La Chambre va d’abord procéder à une instruction effectuée par un magistrat qui va faire une enquête sur pièce et sur place (comme le contrôle comptable). Le magistrat peut s’entretenir avec l’ordonnateur (respect du principe du contradictoire).

Le juge d’instruction établit ensuite un rapport (comme pour le contrôle comptable).

– On a d’abord une délibération de la chambre sur ce rapport et un 1^er rapport provisoire,

– la Chambre délibère a nouveau et rend un 2^ème rapport définit (ce n’est pas un jugement).

Ce rapport est transmis à l’ordonnateur concerné et il est obligé de le transmettre à l’assemblée délibérante de la collectivité concerné.

Objectif: l’assemblée effectue un contrôle politique de l’élue locale. On adopte plus ses décisions, on modifie ses budget, on ne le soutien plus politiquement.

Limite: la procédure étant très lourde les rapports sont peu nombreux.

Trois types de contrôle viennent compléter ceux de la chambre régionale des comptes et du préfet.

A. Le contrôle du comptable public.

Comme en droit national, le comptable public dès qu’il exécute les décisions de l’ordonnateur fait toujours un contrôle des ordres. Le comptable vérifie que l’ordonnateur dispose des fonds pour faire une dépense par exemple. S’il constate une anomalie, il doit suspendre l’opération jusqu’à la régularisation.

B. Le contrôle démocratique des finances locales.

Il se fait soit grâce à un intermédiaire c’est-à-dire les représentants locaux, l’assemblée délibérante, soit directement par les administrés qui ont aussi un pouvoir de surveillance des dépenses locales.

I. Le contrôle indirect par l’intermédiaire de l’assemblée délibérante.

Les assemblées qui sont directement élues par les administrés, vont effectuer un contrôle politique sur l’exécution des finances locales mais c’est un contrôle a posteriori et interne (car l’assemblée est interne à la collectivité). L’assemblée peut contrôler le budget car c’est elle qui la autorisée.

L’assemblée délibérante contrôle les comptes administratifs qui retracent toutes les décisions prise par l’ordonnateur et les comptes de gestion des comptables.

De plus, l’assemblée peut s’informer, des questions orales à l’exécutif sont possibles et elles peuvent porter sur l’exécution des budgets.

Enfin, dans les départements et régions, on a un rapport annuel sur la situation financière des départements et régions, il est remis aux assemblées délibérantes.

II. Le contrôle direct des citoyens, des administrés.

La source est également l’article 14 de la déclaration droit de l’homme: «les citoyens doivent consentir à l’impôt». Depuis 1982, il y a de grandes lois de décentralisation, de très nombreux droits sont attribués aux contribuables locaux. Ils ont un droit à l’information sur toutes données budgétaires et comptable de la collectivité. La collectivité doit mettre à dispositions les documents qui se rapportent au budget et l’Etat rend aussi des rapports. Les contribuables locaux peuvent aussi faire des recours contres les décisions relatives au budget.

C. Le contrôle judiciaire.

On a plusieurs types de juge qui interviennent:

· La Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour juger les ordonnateurs locaux dans deux cas :

— Lorsqu’ils procurent à autrui un avantage injustifié

— Lorsqu’ils n’ont pas exécuté une décision de justice qui condamne la collectivité à payer des dommages et intérêts.

· Le juge pénal: avec la décentralisation, de nombreuses infractions pénales ont été découvertes :

— La prise illégale d’intérêt : lorsque les élus locaux qui sont dans les conseils de surveillance des entreprise et qui favorisent ces entreprises.

— Délit de favoritisme en matière de marché public.

— Détournement de fonds.

— Corruption.

· Le juge administratif: par la voie du recours pour excès de pouvoir ou par la voie du déféré préfectoral.